环境问题的产生与科技发展和信息传播有着密切关联。当科技发展初期，对科技蕴藏的不利风险还未能被完全认识，即使有怀疑时，也由于信息的封锁或不对称，而有意无意地被隐瞒或低估了面临的危险或风险，环境问题因此不断产生并急剧积累。面对环境问题自然不是拒绝技术，而是在更高一个层面上，科学理解和有效评估以及主动理性选择可控的技术创新，用可靠的技术来解决已经存在的环境问题，这才是人类追求自由的更高境界。这当然也还需要环境信息的公开与广泛传播，用全社会的知识与理性来降低或控制风险。因此，科技进步与信息管理是环境治理中的一条隐形主线。在我国环境政策与法律的重大转型时期，知识权威与信息系统的创建对我国环境实践将具有重要意义。信息在实质上是包含两层意义的，一是指基于科技得出的事实数据，二是这些数据的再分析、交流与分享过程。在本文中科技知识是作为信息的重要组织部分。

我国环境监管体制一直被诟病，认为环保在监管职责上不明晰，定位不准确，导致与其他各部门之间分工不明、推诿扯皮。环境监管体制因此被认为是我国政府环境治理效果不理想、污染得不到有效遏制的一个重要原因。政府部门职责分工在任何一个国家、任何阶段都是一个十分复杂的问题，一直是在不断变化与调整的，都是以社会现实和实践需要以及全面综合深刻的理解为基础的。随着现代环境意识和问题的出现，以及作为政策与法律上的应对，设立专业的环境保护部门都是各国环境保护的组织基础。任何专业分工都是建立在合作与协调的系统基础上的，在环境治理上也是同样道理，分工虽然重要，但一方面完全独立的分工不现实，另一方面分工是为了促进更好的合作，这才是更重要的。

如何有效合作与协调，其实这也是提出“治理”概念的意义所在。治理是平衡多方利益冲突，达成有效一致的持续过程，是一种多元主体共同行动的制度安排。“治理”在世界范围内受到广泛关注，不仅指政府部门间的合作与协调，在更广泛意义上，《奥胡斯公约》的三个方面：信息公开与公众参与以及司法途径，实质是强调从管理向治理方向的发展。在环境治理上，虽然国家承担着主要任务，但同时也是社会本身的任务。因此，治理的实质是基于多元信息沟通的系统决策体系。而现代信息社会与互联网技术的发展也正好为现代社会治理提供了有力的技术支撑。除了从环境治理主体来理解协同治理外，还需要从环境治理的对象与方式角度来理解“协同”的另一层涵义，即从对环境不利物质监管、设施监管、产品监管以及特殊对象及特殊区域等多角度的环境治理。因为在现代环境保护短暂的发展中，还没有完全形成系统的环境保护体系，而是逐渐补丁状发展起来的，相对缺乏整体综合的环境保护理念的事实现状下，多角度环境协同治理十分必要。同样，为了促进治理效率，环境治理要在源头控制的基础上向源头控制和环境质量目标控制相结合的模式转变。

信息一直是社会管理中的核心领域，在信息社会与互联网时代，信息的意义更加重要。在传统社会里，信息受到区域与时间的限制，往往是相对封闭的，是一种上下多层级信息过滤体制；而在知识化、信息化、数据化与网络化的时代，扁平型互联模式大大压缩了信息的时空距离，共享与透明成为大趋势。在多层政府结构中，民主制度能促进更高效率、更加公平，更能涉及所有的利益相关者，并衡平当地利益与更广泛的公共利益。管理行为越靠近生态系统，越会涉及责任问题、所有权问题、公信力问题以及对地方传统经验运用的问题。^①不管是政府监管还是公共治理，信息交流是核心的，它也是环境治理的神经系统。在我国《环境保护法》上，第七条明确规定了国家支持环境保护科学技术研究、开发和应用，鼓励环境保护产业发展，促进环境保护信息化建设，提高环境保护科学技术水平。

①《生物多样性公约》缔约方大会第五次会议通过的第V/6号决定 《生态系统方法》，规定了综合生态系统管理的十二项原则，原则 二：应将管理下放到最低的适当层级。

根据《环境保护法》第五十三条到第五十五条，环境信息体系包括国家环境信息体系和企业环境信息体系两个层面，从权益角度分为个人的信息权利与义务和国家的信息权力与义务。在谈及环境信息领域，一般都指向《奥胡斯公约》中的三支柱之一的环境信息公开。在此意义上更多是指公民向国家行政机关的信息权利主张，通过环境信息公开一方面明确个人与公共利益，另一方面由此对行政行为予以监督。《环境保护法》第五章新增加了“信息公开和公众参与”，在第五十三条明确规定了获取环境信息、参与和监督环境保护的权利，并相应规定了国家的责任。但在强调个人对国家的信息权时，对于我国环境保护政策和法律才开始由外生向内生型转变中的现状下，基础环境信息的生产、收集、分析、整理以及公开，这才是环境信息公开和公众参与以及环境司法的知识和信息基础，因此尤为重要。

在德国20世纪90年代的环境法典立法过程中，曾经制定过《环境法典（委员会草案）》，其中有专门一章对环境信息加以规定，分为国家环境信息体系，环境信息获取，保密例外以及设立环境信息委员会的规定四节。其侧重在于国家环境信息体系，分别规定了国家环境研究、环境监测、联邦的环境信息体系、数据的收集和发布、环境统计、环境经济总量、环境公众教育、信息和咨询、环境启蒙、环境执行数据。

因此，从环境问题的科学共识到政治共识再到真正贯彻到环境法律中，科技与信息是基础性的。考察 《欧盟水框架指令》的法律文本及附件和技术指南以及整个实施过程，其实就是对于欧盟内所有水体进行的一个信息收集、分析、公开、报告及评估，以及再循环深入的过程，创造了一个公开透明的大数据信息库，由此欧盟、成员国和社会共享治理带来的透明与安全，并共同承担治理不足造成的风险。结合我国当前正在展开的有关环境保护行政体制的讨论，其实质应该是围绕如何建立一个环境信息透明权威、有效上通下达和基于网络共享的问题。真实有效充分的环境信息不仅是立法、行政与司法的合理性基础，更是实现环境综合治理原则的根本所在。

在环境治理上，国家职能从危险防卫扩展到风险预防和剩余风险防控，这正是以人类科技与认知进步为基础的。环境法研究中又经常被称之为环境与技术法、环境与规划法、环境与信息法，环境保护与知识进步、信息传播有着直接联系，除了一部分对于传统危险的直接监管与应对外，现代环境保护法在更广泛领域上，是对影响人类自然生存基础的已知和未知风险的预防和规范。对危险与风险的认识和对于环境问题的意识都是以技术和自然科学知识为基础的。只有基于充分的科学与经验基础上，才能促进对环境问题 （即危险和风险）意识的不断增长，现代环境保护意识才不断得到强化。同时在环境治理上，对于危险与风险的区分也是很有必要的。对危险与风险的界定，是需要综合考虑发生的可能性与可能产生损害的严重程度的结合。对于传统的危险，在法律规范上往往要求行政机关采取措施避免危险；而在风险预防上，行政机关具有更大的自由裁量权限^[1]。不仅在对危险与风险的区分上需要以科技信息作为支撑，而且在风险的更大裁量空间问题上，也就同时意味着要求行政机关在知识与信息上更具证明力的掌握。

在环境保护的立法、执行与司法中，环境信息是一条主线和数据基础。在立法层面，环境保护法的严格程度取决于立法者对国家的自然生存基础的整体意识，它依赖于国家的各种普查或统计数据及专业报告，以及立法者基于此的利益平衡，即在科学基础与政治共识的基础上。另外，在欧盟和德国环境法立法中，十分注重对法律概念的集中定义，其实质是将科学概念转化为法律概念，将科学信息法律化。在制度设计上，污染物排放标准、环境排放总量制度以及环境质量标准及达标制度都是建立在科学知识与信息基础上的。

在环境行政中，紧密围绕环境相关信息与数据的收集、提供、分析、报告，尤其实施规划与计划手段，必须以大量的信息数据为基础；在登记、许可审批、豁免制度中，要掌握各种环境标准和环境容量以及治理规划与达标目标，以及要求申请人提供环境相关数据或环评报告，它们本身也都是知识与信息收集积累的过程和结果，在行政许可中要求整体理解和平衡这些利益；而在具体的环境污染事件（事故）中，同样要求企业如实提供相应的环境数据（企业有如实提供环境信息的义务），行政机关以此信息以及在必要时根据专业鉴定机构的评估做出相应行政处理。进一步在环境综合治理，即环保相关事务的部门合作协调上，法律需要明确规定相关部门之间的意见征询和信息共享，以及上下级之间的环境状况报告义务，除了实体法上的义务外还需要对于具体程序加以明确。

同样，环境司法的难点也在于环境影响程度的合法性审查上，即需要专业的环境信息与知识为合法性提供支撑。在环境私法中，引入无过错环境侵权责任的实质也就是基于信息掌握的不对称性，因而要求环境侵权方承担主要举证责任。相对其它司法实践，环境司法更需要专家意见和专业鉴定为司法提供科学根据。

尽管国家在环境信息中起着重要作用，但社会（科研机构、专家、社会团体以及行业组织）和私人（企业和个人）的环境信息是必要补充，在国家机构、社会和个人之间围绕环境相关信息的权利、义务与职责已经是环境治理中的一个重点。尤其是在公众参与制度上，参与的实质即是环境信息的交流与共享。现代环境问题从信息的角度，也正是因为基于获取环境信息的不对称所以导致监管的困难，因此明确易懂、科学独立和接受监督的环境信息体系是环境治理中的一个重要领域。除了专门的环境信息法规外，环境部门法中也大量规定了与环境信息相关的权利义务。因此，在一定意义上，整个环境的监管与监控主要是围绕信息的掌控和流动而展开的，而信息以知识的进步为前提。

环境治理的机构设置本来就是一个十分复杂的难题。首先，环境保护作为新出现的横向型国家任务在各行政机关的职责分配与合作上本来就是十分复杂。它是20世纪60年代才新产生的国家治理任务，有着后发性和横贯性的特点。其次，环境问题与人口、资源和社会发展阶段密切相关，环境问题也就是如何发展的问题，有着外部的社会系统性；同时环境本身是一个生态系统，水、土地、空气、动植物、城市、农村等它们本身是一个个小的生态系统，但它们同时又处在另一个大的生态系统中。另外，也与我国政治体制和政府机构建制，即单一制国家下的部门垂直管理有关。但这方面也一直在变化发展中，尤其是在城市行政机构设置权限方面，正出现多样性的制度竞争。第三，对不同环保领域的行政权限还需加以区别，例如在核安全、航空管制、土壤污染与固废管理，以及与物质或设施相关的涉及到统一市场监管的规范，更需要中央的统一管理。由于不同管理部门针对生态系统管理的不同方面具有不同层次的利益需求，因此对于任一地点或任一资源，常常会有多个不同角色的决策者和管理者。地方管理者所做的决定通常受制于、甚至服从于超出其控制范围之外的上层机构的环境、社会、经济以及政治方面的程序，所以需要协调不同层级的决策和管理行为。因此，在环境行政权限的配置中，实体性法律与程序性规定要相互结合，垂直的中央地方权限关系与平行同级中部门权限关系相互制约。在不同的部门环境法中需要较为明确的规定具体行政程序，以程序保障职责的分配与合作。而在法律程序中，社会利益诉求表达和自然环境科学数据，最终都是以数据信息表达出来的。因此，环境行政权限的实质内容在一定程度上也就是针对环境信息的收集、分析、评估和交流的任务划分和合作要求。

同时，环境法强调合作原则。合作原则可从多个层面理解：包括国家与社会在环保事务上的相互补充，上下行政机关间的合作协调，不同地区相同职责部门的横向交流与合作，也包括政府内部不同职责部门的合作与协调。在环境规划和具体环境行政行为中，涉及众多相关利益代表的参与，这是保证行政行为合法有效的必要手段，它也是符合环境系统性的特征。因此，合作与协调在实质上是为了掌握尽可能多的信息，明确利益冲突内容，由此平衡众多不同利益，环境法是一种平衡艺术。

除了在具体行政决定中的信息公开、交流与分享外，环境统计工作也是国家环境政策制定和实施的基础。需要重视两点：一是进一步细化环境统计事项，并保证真实性；另一个是统计数据的公开，只有公开的统计结果才能保证真实权威，公众才有判断真实与否的可能性。在通过环境技术标准、环境信息知识以及合作协调行政合理性，减少危险和风险的同时，一定的法律不确定性仍然是不可能彻底排除的。

对有效环境治理，各种来源的信息都很重要，需要更多更先进的有关生态功能和人类利用所导致环境影响的知识，应尽可能与利益相关者及参与者分享有关信息。高效的环境监管依靠大量的信息收集、信息的准确性和相关性的详细评估，以及信息在决策和管理过程的提炼。在这种广义的环境信息概念下，环境技术规范实质上是对于各种环境信息一定程度的研究、分析、评价和决策的结晶，它是环境科技与信息的集中体现。

环境问题主要是由技术发展引起的，一些研究机构把环境法与技术法放在一起研究。在环境治理中，技术标准与规范显得十分重要，其详细与严格程度代表着一个国家的环境治理成就。我国环境治理效率不足的一个重要原因，因为法规相对粗略，缺乏可执行的技术规范。究其原因，一方面是中国环境法治还正处在外生型向内生型的转变中，动力不足；另一方面是因为科学与技术力量仍相对落后，支撑不足。确定性原则是法治国家的一个重要内容，它要求法律规则是清楚可辨的，尤其是在强制性环境行政监管中，最终的合理与合法性往往取决于基本法律下面的条例、行政法规以及技术标准^[2]。缺乏环境标准的描述性或者判断性辅助作用，环境法律法规就缺乏可操作性，指引和规范作用会大打折扣^[3]。因此随着环境立法的完善，更需要通过环境技术规范落实细化。

环境标准是指在环境保护工作中需要统一的各项技术规范和技术要求。它是执法的尺度，也是实现环境管理目标的重要依据，是环境管理工作的核心之一^[4]。新修订的《环境保护法》在第十五条到第十七条规定了环境质量标准、环境排放标准和监测规范。在此，一方面要厘清环境质量标准、环境总量控制和污染物排放标准之间的关系，环境总量控制是环境实践中一个重要环节，是环境质量达标和污染物排放标准之间的衔接点，它既规范企业又对区域行政提出要求。另一方面也要根据环境保护的不同阶段来决定环境标准不同侧重，污染物排放标准更强调源头控制和点源控制，是现代环境监管初始时期的有效方式，而环境质量标准，实质上侧重在了末端管理上，对系统内部的整体性考虑上要求更高，并考虑到了面源污染的问题，但在技术上也更为综合，难度更大。

污染物排放标准制定中，不仅要考虑到排放总量的问题，还要考虑环境质量目标、环境容量以及在不同环境媒介间的危害转移影响。另外，因为污染物排放标准与市场直接相关，因此制定污染物排放标准，不仅需要考虑经济发展的连续性，还要考虑国内与国际市场的衔接。在制定中，需要多方面的参与，生产者、消费者以及监管部门都要履行积极义务。同时从经济发展角度，提高技术规范也意味着国际市场技术竞争力的提升。而环境质量标准尽管也有着一定的统一性，但基于各地气候与地理位置的不同，环境质量标准是有所区别的。

环境技术规范是技术与法律的结合，一方面技术与法律判断一定都会有时代局限性，必须不断加以修订更新，另一方面法律的判断与技术的判断有着很大的差异，技术上往往只表现为数字，而法律体现了价值判断，技术判断可以中立，而法律判断必须要有个决断。另外，环境技术规范的法律效力阶层问题，在环境法立法中，细化具体法律概念或条文的技术性附件尽可能附于法律文本后，由此保证环境技术规范的较高法律效力层阶。

传统环境法基于污染物排放标准是对单个设施或行为的许可审批制为主，但大量即使达标合法排放行为将会产生聚集效应，环境本身无法消解大量的污染排放以及在生态系统中的转移，而最后导致环境进一步恶化。以2000年《欧盟水框架指令》为代表，环境质量目标制度正式在欧盟法内得到确立并受到关注。这种质量目标（结果）导向型的环境监管实质是综合环境保护的一个体现。环境本身是一个系统，对于系统的入侵往往只要一个环节就可致其失灵，所以要保护系统整体需要十分周全的政策和法律。

尽管从多角度着手创新环境保护制度，它仍然是抓不同侧面的不同点。体系松散的环境法在解决复杂环境问题上虽然展现出了灵活性，针对不同的环境媒介（水、空气、土壤、动植物），从多种危害因子角度（化学品、工业设施、噪声、固体废物、电子辐射、核物质等），创新不同的监管制度（从许可审批、监控体系、环境审计、环境规划、公众参与、环境评估、环境税费等），在传统的环境危险防卫与防范的基础上提出环境风险预防，形成了多层次多角度交叉的环境保护规范网络，但在整体系统性上仍具欠缺。

人类对环境的不利影响随着监管的加强会在环境媒介间转移（如从污水处理后的污泥转移到土地污染），区域转移（发达国家向发展国家的高污染产业转移），结果转移（从内陆水体向海洋水体的转移）以及代际转移（比如核废料的长期存储和处理）甚至是在危险与风险间的转移（比如从传统能源向核能的转变）。因此在应对的治理机制上，一方面是对于计划和项目甚至政策进行环境影响评估，要求作全面的总评价；另一方面是在环境政策与环境监管上实施结果导向型机制，以整体环境政策与法律的最后实施效果作为监管要求。这其实也就体现了环境法的综合原则，包括外部综合原则（环境政策与其它政策的紧密衔接）与内部综合原则（专业环境政策与环境法内部的协调与衔接）^[5]。结果导向型环境质量达标机制在一定程度上弥补了环境排放标准制度的不足，解决了单个行为与环境总容量之间的矛盾，并且通过要求实施规划与积极治理措施，弥补了以许可审批为核心的消极环境行政保护之不足。同时，在评定环境目标时，也增加系统性的考虑，比如在《欧盟水指令框架》中不仅是考察水质，同样要考虑到水生系统与水体状况，自然生态平衡同样成为水法的保护对象。评估环境（生态系统）现状是一项科学活动，利用的是现有最佳信息和做法。它尊重社会经济发展规律和自然生态客观规律，将管理建立在生态学、环境学、管理学等科学理论和科学技术的基础上。

从环境信息的角度，环境规划作为信息具体化的一个环节，从法律信息到具体个案决策中，起着日益重要作用，环境质量达标制度也依靠环境规划制度来实现。具体的环境质量目标设定由规划进一步得以细化或量化，环境规划已经是法律到具体实施不或匮缺的一环节。没有环境规划制度，环境保护很难实现预防原则和综合保护原则^[6]。规划制度对传统行政管理在空间与时间尺度、管理事务对象范围和利益信息来源以及事后评估等方面的扩展，使得行政机关针对复杂的环境事务拥有更强的决策能力，更灵活的决策空间。专业规划和综合规划，都要从现状出发，对未来一定时期内特定事务从多方利益角度进行的综合评估，它甚至为将来的具体行政行为的合法与合理性提供一定的框架基础^[6]。规划在法律效率上具有多样性，一般简单规划可作为行政内部规章和指南，具体规划则具有法律、法规、章程和行政文件的效力^[6]。同时，规划机制不只是实体性规定，更是程序性规定。程序公开并保证足够公众参与的环境规划，在实质上是利益表达的多元化，并保障不同参与程度的公众有一定的司法诉权，是众多公共利益与私人利益的平衡。

科技信息作为我国环境协同治理薄弱环节主要表现为以下方面：

环境科技信息体系还不完善，信息综合管理机构还不到位。我国基层环保行政机构既因为本身信息与知识储备不足，又因为行政的开放性不够导致监督缺乏，所以行政权威性与独立性总体上不强。同样因为缺乏系统性知识，不能全面合理地理解环境问题。尤其是体现在环境治理中不仅要重视传统法上的危险预防，同时还要重视现代环境风险预防。对此，国家环境科研体系的转型和建设国家环境信息体系十分重要。尤其是国家环境科学研究院和环境规划院，他们作为国家环境信息与智囊机构，不应该忙于第三方项目，更应该是国家环境信息组织生产和收集以及管理者的角色。国家环境信息需要以环境基准为环境信息的核心领域，以区域环境质量现状为中央与地方环境合作治理的出发点，由国家环境科学的专门机构来管理信息与共建开放网络。

环境民主与环境法治意识不足。它对于环境保护同样具有十分重要的意义。环境保护是一种任务，但更是一种理念，需要由国家各部门与社会各阶层共同合作实施，国家环境保护部门的工作不是实施具体的环境保护，而是强调在环境治理与各部门的合作与协调上，并加以监督，这尤其需要民主与法治的理念。

污染物排放标准体系和排污许可制度还不完善的情况下，向环境质量达标管理转型，有一定风险。我国现在将环境管理理念从原来的排放标准管理和总量控制向排放标准与环境质量管理相结合的转变，这也是发达国家的环境监管理念的发展趋势，但这个转变是建立在科学技术发展的基础上的。依照排放技术标准，相对来说是较为简单而直接的措施手段，而向环境质量达标监管的转型，技术要求将更高。技术的不足是我国先前环境治理效率不高的主要原因，而现在随着环境治理理念的转变，技术的要求更高，治理理念与技术水平需要契合，因此转型也伴随着风险。

当然，我国环境治理的挑战与机遇也是同时并存的。处在数据、信息和互联网时代，在发达国家对于环境相关的信息因国内信息公开的前提下，也为我国在掌握类似的环境信息上提供了便捷。另外，我国信息和互联网技术的发展也为环境信息提供了硬件基础。但同时也要看到信息和互联网时代对于环境信息的更大需求，满足这个庞大需求需要国家与地方环境信息体系建设。

在经济全球化的浪潮中，中国深入其中，完善环境治理的信息基础制度的时间很有限，而且在中国的环境污染因为技术进步与污染规模是其它国家无法比拟的。但同样在全球化进程中，市场机制有力地推动着国家治理机制的融合，有利于我国环境治理机制的进步与创新。在全球环境共同治理中，发达国家的经验与知识可以及时地移植到国内，被借鉴与参照。

同样，中国经济转型和社会创新可以为环境科技信息体系建设提供机遇，环境信息经济成为重要的经济分支和创新领域。这个领域迫切需要国家的大量投资，可以为货币政策提供相当空间。但同时，转型与创新也意味着经济下行的压力，国家政策上更多向宽松的市场政策倾斜，而不利于严格的环境监管政策与法律的实施。现代环境问题正是源于现代工业技术的发展，从环境治理角度，鼓励创新政策也就意味着同时要加强创新技术的风险评估与监管。