党的十八大把生态文明建设放在突出地位，要求纳入中国特色社会主义事业五位一体总布局， 明确提出要努力建设美丽中国。《中共中央、国务院关于加快生态文明建设的意见》明确把“生 态环境质量总体改善”作为主要目标之一，蓝天绿水青山是最普惠的环境福祉，加快改善环境质 量是最大的民生工程、民心工程，是全面建成小康社会的内在要求，是构建社会主义和谐社会的 重要内容，是加强生态文明建设的重要任务。

当前和今后一段时期，是全面建成小康社会的关键时期，也是加强环境保护的重要转折期。 我国环境问题长期积累、集中爆发，呈现结构型、压缩型、复合型特点，面对严峻的环境形势， 为解决比发达国家更为复杂的环境问题，要在全党、全社会进一步统一认识、凝聚共识，以对人 民群众、对子孙后代高度负责的态度，推动环境管理转型，加快建设美丽中国。

一是有必要，从当前看是解决影响人民群众身体健康和经济社会可持续发展的突出问题的需 要，从长远看是谋划绿色发展、主动以“环保”、“创新”双轮驱动产业绿色转型、形成绿色竞 争新优势的需要。二是有基础，我国经济长时间保持高速增长，经济实力明显加强，生产体系趋 于完备，人均GDP 已经超过6500 美元，东部经济发达地区主要经济指标基本与发达经济体相当， 经济发展已经到了发达国家实现环境质量好转的阶段；同时，科技研发明显增强，环保技术装备 较为完备，不少已达到国际先进水平，已经具备加快改善环境质量的经济和技术基础。三是有条件， 我们既有欧美国家在污染治理过程中的经验教训可以借鉴，也有我国30 多年环境保护工作积累的 工作基础，更有社会主义制度可以集中力量办大事的政治和制度优势，完全有条件在保持经济增长、 社会稳定的同时，加快建设美丽中国的进程。

随着经济社会的发展，生活水平的提高，人民群众的环境意识和环境质量的要求不断提高， 环境质量已经成为公众最为关心的民生问题。日益严重的环境污染已直接影响到人们的生活质量、 生存质量、生命安全，难见改善的环境质量也影响到党和政府在人民群众心目中的形象。而最近 两年，“APEC 蓝”、“北京蓝”等热词迸发、刷爆微信朋友圈，是人民群众对“在党和政府的 坚强领导下，坚持以环境质量改善为核心后取得的阶段性环境工作进展”的肯定和欣喜，反映了 人民群众对蓝天碧水青山的渴望和期盼。民心所望、执政所向，加快建立以环境质量改善为核心 的工作体系是“以人为本、执政为民”的具体体现。

“十一五”以来，我国实行主要污染物总量控制制度，对推动环境保护工作，加快重大环境 工程建设发挥了重大作用，但同时，主要污染物总量控制制度的局限性也越来越明显。一是与环 境质量脱节。表现为主要污染物总量绝对量在下降，但环境质量却还在恶化，人民群众对环境治 理的“成绩”不理解、不认可。二是环境考核的导向失偏。地方把主要精力、财力放在能“核算出” 主要污染物减排量的工作上，对大量有利于改善环境质量却难于核算减排量的基础性工作予以忽 视，如对量大面广、执法成本高的中小企业疏于环境监管，对影响本地环境质量的非“主要污染物” 无暇管控；为完成考核任务，环境监测、企业监管等数据造假情况较为普遍，影响宏观判断和决策。 三是政策逻辑蕴含冲突。我国环境标准与产业界协调不充分、要求偏高，执行率偏低，企业违法排污、 超标排污现象普遍。据环保部环境规划院研究，我国环境标准执行率约为一半；而据有关方面推 算，我国企业长期稳定达标率不足三分之一。据测算，如果按现有标准，企业能实现达标排放的 法定要求，工业企业的实际排放量（非环境统计排放量）至少可下降一半以上。所以，总量下降 十个百分点的目标，暗含允许部分行业、部分企业“可以超标排放”，这在政策逻辑上是说不通的， 总量控制必须是企业达标排放基础上的更严要求。四是环境法律法规的要求，环保法规定地方政 府对环境质量负总责。

综上，环境质量改善是环保工作的出发点和落脚点，加快建立以环境质量改善为核心的环境 管理体系是落实“三个全面”要求的重要举措，有利于形成“三严三实”的环保思想作风和工作作风， 有利于发挥地方和企业积极性和主动性，是新时期环境领域改革发展的一项重要而紧迫的任务。

遵循全面建成小康社会的总目标，以生态文明建设为统领，按照“五位一体”要求强化顶层 设计和整体部署，把环境保护融入经济、政治、文化、社会建设各方面和全过程。从保障群众健康、 防控环境风险、维护生态安全出发，以环境质量改善为核心，加快环境管理改革发展，推动实现 三个转变，即环境管理由“总量控制”向“以改善环境质量为核心”转变，由“单环境要素控制” 向“多环境要素协同控制转变”，由“行政管控为主”向“法律、行政、经济措施共同发力、政 府企业公众共同努力”转变，实现经济发展、社会进步、环境保护全面协调可持续发展 。

到2020 年，环境保护与全面建成小康社会目标相适应，绿色、循环、低碳的国民生产体系、 消费模式和生活方式初步形成，节约资源、保护环境的理念在全社会基本树立。

全国生态环境质量总体改善，东部地区环境质量明显改善，中部地区环境质量有所改善，西 部地区环境质量和生态功能保持稳定；80% 的城市环境空气主要指标基本达到国家标准；重点水 系国控断面力争消除劣V 类水体，好于III 类的比例提升到80% 以上，居民饮用水实现“水质”、 “水量”双保障。城镇工业和生活污染得到有效控制，农村和农业污染得到有效整治，危害群众 健康的突出环境问题得到有效解决，环境- 健康风险得到全面监测和有效管控。

一是在目标导向上，突出环境质量改善。制定全国城市达到空气质量二级标准、城乡饮用水 水源地达标、重点流域和湖泊消除劣V 类水体和严重富营养状态等的达标时间表。制定主要污染 物减排路线图，建立多污染物综合控制体系，从逐项控制单个污染物向多种污染物协同控制转变， 根据经济发展水平、产业结构演变趋势、各类污染物环境影响程度及减排技术条件，明确路线图。

二是在防控策略上，进一步突出综合施策。切实把生态文明建设贯穿于经济社会发展的全过 程、落实到经济社会发展的各个环节。要将环境容量作为经济建设的重要依据，将环境准入作为 经济调节的重要手段，将资源环境管理作为经济增长方式转变的重要措施，将环境保护作为经济 结构调整的重要目标；在制定产业政策、发展规划、投资计划、财税、金融、价格以及对外贸易 政策时，要充分体现环境保护的要求，推动城乡建设和生产、流通、消费各环节绿色化。

三是在工作重点上，加强综合治理。强化重点行业污染治理，加强环保执法监督，显著减少 污染物排放；加强重点区域、流域环境整治，加快改善环境质量；着力解决饮用水、大气、土壤 等污染问题，保障群众身体健康；加快建立健全环境基本公共服务体系，保障和改善民生。

四是在工作格局上，加快形成多方参与、责任明确的分工合作体系。环境保护部门加强在环 境监测、环境执法等方面职能，生产、流通、消费等过程的环境保护更多地由相关部门结合本领 域主体工作推进，避免环境保护与主体工作分离，形成两张皮。在明确工作授权的同时，强化责 任归属，加强各部门的工作绩效考核。健全区域联防联控协调机制，同步施策、共同治理。拓宽 公众参与渠道。

五是在执行机制上，建立科学的政绩考核制度。把资源消耗、环境质量、生态效益等指标作 为党政领导干部政绩考核的重要内容，实行离任环境审计，增强各级领导干部尤其是党政一把手 的环境保护意识和责任意识。完善以环境质量改善为核心的环境保护目标责任制，根据各地发展 水平和污染现状制定重点区域、流域环境质量达标时间表，将阶段性目标要求纳入各级党委、政 府的工作考核指标，实行年度考核，确保按进度完成任务。建立底线目标问责制。将环境质量不 下降和生态功能不退化作为各级政府环保责任的底线，将政绩考核和审计结果与干部调动升迁挂 钩，对突破底线的相关党委、政府的主要负责同志和因决策失误、监管不力造成严重后果的领导 干部，实行终身责任追究制，念好环保“紧箍咒”。