新安江发源于安徽省黄山市休宁县，流域总面积11 674km²，流经安徽、浙江两省，是钱塘江正源。一般认为，上游地区为流域安徽省境内的地区，面积6261km²，占流域总面积的53.6%，包括黄山市大部分地区以及宣城市绩溪县的部分地区，下游地区为浙江省杭州市淳安县、建德市的部分地区。新安江流域上下游社会经济发展失调，以2009年为例，上游黄山市人均GDP 19 069元，而下游淳安县的人均GDP 22 858元，是黄山市的1.20倍，黄山市政府发展社会经济、提高居民生活水平的需求十分迫切。与此同时，千岛湖是浙江省重要的饮用水源地，也是长江三角洲地区的战略备用水源，而新安江多年平均径流量约占千岛湖年平均入湖总量的68%，上游政府流域水环境污染防治工作的开展对保障千岛湖的水质具有重要意义。新安江流域生态补偿政策的实施，不仅可以缓解地区间的社会经济发展矛盾，而且对实现地区经济发展与水环境保护的双赢也是十分有利的。

作为我国首例跨省流域生态补偿政策，对其实施效果进行科学合理的评价，以此建立跨区域流域生态补偿政策后评价机制，一方面可以填补我国流域生态补偿政策后评价机制的空白，另一方面对新安江流域生态补偿政策实施过程中资源的优化配置起促进的作用，对流域生态补偿，尤其是跨区域流域生态补偿政策在我国的推广也是十分有意义的。

本文以流域生态补偿的经济学原理为基本出发点，以成本效益分析（CBA）为基本框架，对新安江流域生态补偿政策的成本和效益进行了定性定量的分析，并对其下一步工作提出了意见和建议。

新安江流域生态补偿机制以促进流域水资源保护和地区社会经济共同发展为主要目标。2010年，中央财政部划拨的5000万元正式到位标志着新安江流域生态补偿工作正式开展。根据2011年财政部、环保部共同颁布实施的《新安江流域水环境补偿试点实施方案》，补偿资金额度为每年5亿元，其中中央政府出资3亿元，安徽、浙江两省政府各出资1亿元，中央政府资金的补偿受体为安徽省，两省政府资金依据跨省断面水质判定补偿主体和补偿受体。补偿资金用途仅限于水环境保护相关的工作。

从新安江皖浙国控断面水质数据来看（表1），2010—2013年新安江水质稳定；据《黄山市国民经济和社会发展统计公报》，新安江黄山段的整体水质由2010—2011年的地表水环境Ⅲ类标准好转为2012— 2013年的Ⅱ类。与此同时，根据《中国环境年鉴》，千岛湖的综合营养指数由2010年的33.1下降为2013年的28.5，水质呈现明显的好转趋势。

表 1

表 1 新安江皖浙省界国控断面2008—2013 年水质变化情况

表 1 新安江皖浙省界国控断面2008—2013 年水质变化情况

考虑到流域生态补偿的基本原理为内部化外部效应，本研究以成本效益分析（CBA）为基本框架，通 过对政策实施的成本和效益进行定性定量的分析，研究流域生态补偿外部效应内部化的程度，对其进行评价，具体评价流程如图1所示。

图 1

图 1 流域生态补偿政策评价流程

2010—2013 年，根据新安江皖浙国控断面的水质 监测数据，流域生态补偿资金的补偿主体为中央政府 及浙江省政府，补偿受体为安徽省政府。

黄山市政府为履行新安江流域生态补偿协议，采取了一系列水环境污染防治的措施。使用DPSIR 模型 对黄山市在新安江流域采取的水环境污染防治政策进行分析（图2），可分为六类，分别为产业结构优化政策、 农村面源整治政策、城镇污染控制政策、流域综合治理政策、生态保护政策、能力建设政策。

图 2

图 2 新安江流域生态补偿协议下黄山市的DPSIR图[1, 2]

（1）本研究选取的地域范围主要为安徽省黄山市的市域。主要考虑以下三点因素：①受可获数据限制，流域范围及县域范围的数据不易获得，市域范围的数据易获得；②新安江流域水环境保护工作主要在上游地区开展，上游的受益情况直接决定了政府自愿实施该政策的持续时间，因此仅对上游进行评价是可行的；③新安江流域安徽省境内面积为6261km²，其中黄山市5545km²，而黄山市市域面积9807km²，黄山市新安江流域面积占市域面积的56.5%，因此使用黄山市的数据对新安江流域生态补偿政策实施效果进行评价是具有一定说服力的。

（2）本研究选取的时间范围为2010—2013年。

（3）本研究选取的政策范围为2010年开始黄山市使用流域生态补偿资金及其放大资金实施的政策或者建设的项目。

成本分析包括直接成本分析和间接成本分析两个部分，具体分析结果如表2所示。

表 2

表 2 黄山市新安江流域生态补偿政策成本分析

表 2 黄山市新安江流域生态补偿政策成本分析

直接成本是指黄山市政府在履行流域生态补偿政策过程中的直接资金投入。2010—2013 年，黄山市充 分发挥资金放大效应，多渠道筹集资金，用于新安江流域生态补偿试点项目的资金为60.7 亿元。这期间依据 协议兑现给予安徽省的生态补偿资金为12.7亿元，其中绝大部分用于黄山市的新安江流域水环境保护工作。

间接成本主要考虑政策实施监管成本、机会成本两个部分。

（1）政策实施监管成本在黄山市履行新安江流域生态补偿政策中以能力建设的方式进行资金投入，具体数额如表2 所示，包括编制规划、建设网络监测平台等项目。

（2）机会成本。使用经验对比估算法对黄山市因保护新安江而损失的机会成本进行估算。使用城市财政收入作为参考指标。

式中：GDP_up——黄山市地区生产总值，亿元；

P _up——黄山市人口，万人；

GDP_down——参照城市地区生产总值，亿元；

P _down——参照城市人口，万人；

ϕ ——补偿系数，2009—2013年黄山市市财政收入与GDP的比值的平均值^[3]，经计算取值15.65%。

由图3 可知，下游建德市的人均GDP明显高于淳安县和黄山市。淳安县与黄山市同处于新安江流域，经济发展环境更为相似，但淳安县保护千岛湖工作中同样存在机会成本，因此不适宜以淳安县为参照地区。 建德市与黄山市地理位置相近，环境保护压力较小，以建德市作为参照，可以估算黄山市因保护新安江生态环境而损失的机会成本。

图 3

图 3 2005-2013年黄山市、淳安县、建德市人均生产总值变化情况

黄山市在新安江流域生态补偿政策中获得的直接收益为下游提供的补偿，为12.7亿元。与此同时，黄山市采取的措施中涉及社会经济发展的政策为产业结构优化，具体包括调整产业结构比例、对工业企业进行整顿等。

图4可以看出，黄山市经济增长一直相对比较稳定，2010—2013年，黄山市的地区生产总值平均增长率为15.29%，高于新安江下游淳安县的13.87%和建德市的13.18%。黄山市的第三产业在地区生产总值中所占的比例一直处于较高的水平，如2013年黄山市第三产业的生产总值占地区生产总值的42.6%，与当年32.7%的安徽省三产比重相比，黄山市的产业结构对经济增长与环境保护协调的发展模式是十分有利的。2010年，黄山市二产产值超越三产产值，第二产业成为黄山市经济增长的支柱产业，而同一时间新安江流域正式开展流域生态补偿试点工作，黄山市开始了工业企业整顿工作，严格了环境准入制度，2010年黄山市二产产值的增长，从一定程度上说明了新安江流域生态补偿工作并未影响到黄山市工业的发展。

图 4

图 4 2005-2013 年黄山市产业结构及经济发展状况

经济效益分析结果显示，黄山市的经济增长并未受到新安江流域生态补偿政策要求加强流域水环境污染防治工作的负面影响，黄山市在实现新安江保护和经济发展的协调上逐渐找到了平衡点。

本文通过对黄山市新安江流域生态补偿相关政策的分析，识别出与利益关联最为密切的农民、企业、 政府作为最核心的利益相关者进行分析。

新安江流域生态补偿政策中与农民具体相关的政策主要包括渔业网箱退养、畜禽养殖集约化、生态茶园建设、乡村保洁员、河道打捞队建设等。

本研究采取入户、面对面的方式进行问卷调研访谈，着重了解当地农民的环境保护意识、对新安江生态补偿政策的了解程度、流域生态补偿政策给其生活带来的影响等，调研结果显示，农民收入金额及结构未发生明显变化，可能原因为三年政策实施时间较短，不足以明显改变农民收入结构。

（1）畜禽养殖集约化政策。因猪肉价格受市场价格变化影响较大，养殖农民无法长时间维持畜禽养殖的生计，养殖集约化政策对一般农民几乎无影响。

（2）生态茶园建设政策。目前经过生态茶园改造的只是黄山市茶园的极小一部分，大多数农民在种植茶叶过程中并未减少化肥农药的使用。

（3）乡村保洁员政策。很大程度上改善了农民的生活环境，农民对该政策的评价普遍很高。

（4）河道打捞队政策。大多数沿江地区均已设立河道打捞队，对农民收入影响不大。

（5）渔业网箱退养政策。农户对渔业网箱退养补偿非常满意，补偿能够完全补偿因网箱退养造成的损失。

综上所述，虽然黄山市在新安江流域生态补偿项目中安排了农业面源治理项目，但是一方面这些政策并未真正落到实处，如生态茶园的建设、畜禽集约化养殖；另一方面项目涉及的农民群体较小，只包括少量畜禽养殖者、渔民等。真正需要农民配合实施的工作很少，这些政策对农民的影响十分有限，农民的利益得到改善也十分有限。

对于工业企业而言,黄山市实行的新安江流域水污染防治政策对其影响最大的就是产业结构优化,主要内容包括关停严重污染的企业、建设循环经济园区、鼓励使用清洁能源的企业发展等。

2010-2013年,黄山市工业废水及其污染物排放量均有明显下降,与2010年相比,2013年黄山市工业废水污染物COD排放量削减幅度达到67.9%,氨氮削减幅度达到76.9%(图5)。

图 5

图 5 2007—2013 年黄山市工业废水及其污染物排放情况 数据来源：2007—2013 年《黄山市统计年鉴》

通过对黄山市新保局有关负责人进行访谈得知，2013年黄山市地区生产总值470 亿元，在安徽省各地 市中处于下游水平，经济发展的要求十分迫切。与此同时，新安江流域水资源保护的重要性使得经济发展 与环境保护工作之间的矛盾愈演愈烈。黄山市2010年后的水污染防治工作全面围绕流域生态补偿协议开 展，虽然政府平衡经济发展与环境保护工作的任务依然艰巨，但是相信一定会实现经济的可持续发展。

新安江流域生态补偿政策的目标是保障新安江的 水质，因此本研究中对环境效益的分析将以量化水环 境效益的方式进行^{[4, 5]}。综合考虑黄山市地理位置以 及新安江自然条件等因素，选取水源供给、产品供给、 水质净化、河流输沙、旅游价值、生物多样性6 个指 标进行环境效益的计算，结果如表3 所示。

表 3

表 3 黄山市2009-2013 年新安江流域环境效益估算

表 3 黄山市2009-2013 年新安江流域环境效益估算

（1）水源供给V₁。计算公式如下：

式中：V₁——黄山市水源供给的环境效益，亿元；

p_i——第i种类型用水的水价，元；

Q_i——第i种类型的用水量，亿立方米；

i ——用水类型，包括农业用水、工业用水、城镇 公共用水、生活用水、生态环境补水五种类型。

（2）产品供给V₂。产品供给的环境效益取值为当年黄山市市域渔业总产值，单位亿元。

（3）水质净化V₃。使用影子工程法^[4] 对黄山市新安江流域水资源的纳污价值进行估算。黄山 市地区新安江流域的水质按《地表水环境质量标准 （GB3838—2002）》应控制在Ⅲ类及以上级别，此时 COD 的控制浓度为20mg/L。

计算公式如下：

式中：c _Ⅲ——Ⅲ类地表水COD 控制浓度，mg/L；

R ——新安江流域天然年径流量，亿立方米；

w——新增1t/d 污水处理能力边际投资，元；

此处使用《中国环境年鉴》中2011—2012 年安徽省污水处理能力的边际投资；

ε ——黄山市污水处理设施年利用率，%；

c ——黄山市城镇污水排放浓度，mg/L。

（4）河流输沙V₄。计算公式如下：

式中：V₄——新安江河流输沙的环境价值，亿元；

α ——输沙价值，取值4.7元/t ^[6]；

S_q——钱塘江年输沙量，亿吨；

Q_x——新安江年径流量，亿立方米；

Q_q——钱塘江年径流量，亿立方米。

（5）旅游价值V₅。计算公式如下：

式中：V₅——黄山市水资源的旅游价值，亿元；

V_t——黄山市的旅游产值，亿元；

β ——水生态系统在旅游中所占比重，取值 12.3%^[5]。

（6）生物多样性V₆。计算公式如下：

式中：V₆——黄山市生物多样性的环境价值，亿元；

WTP——黄山市居民对生物多样性的支付意愿，取值38.66元/人^[7]；

p_h——黄山市常住人口，亿人。

成效比E₁的计算公式如下：

式中：V——2010—2013年黄山市效益变化，等于经济效益、社会效益、环境效益变化之和。其中社会效益无法货币化估算；经济效益为黄山市得到的补偿，取值为12.7亿元；环境效益为2010—2013年，黄山市新安江流域环境价值增加值V_ec=130.35-96.83=33.52（亿元）（由于数据缺失，2009年水源供给价值计算结果使用2010年的相关数据来代替，2013年河流输沙价值计算结果使用2012年的相关数据代替）。

C ——2010—2013年，黄山市新安江流域生态补偿的成本，为直接成本与间接成本之和，为189.06亿元。

黄山市新安江流域生态补偿政策成效比E₁=(33.52+12.7)÷189.06=0.24。一方面，黄山市的新安江流域生态补偿工作的效果还不明显，在政策制定和实施方面需要进一步加强；另一方面，环境政策见效较慢，环境保护的投入往往随着时间的推移显现出更明显的效益。

流域生态补偿政策的核心是通过补偿的方式，消 除上游环保工作对下游产生的正外部性以及上游环境 破坏对下游产生的负外部性^{[8, 9, 10]}。

2010—2013 年，新安江下游的浙江省对上游的 安徽省进行了补偿，因此外部效应内部化程度指数E₂的计算公式为：

式中：C _omp——2010—2013 年，上游黄山市得到的补偿金额，取值为12.7亿元。

V_down——2010—2013年，下游地区环境效益增加值。依据《千岛湖及新安江上游流域水资源与生态环 境保护综合规划》，浙江省境内的新安江下游地区包括淳安县4452km²的全境区域以及建德市263.7km²的 部分地区，因此下游仅考虑杭州市淳安县地区。依据上文建立的环境效益评估体系，计算出杭州市淳安县环境效益如表4 所示。

表 4()

表 4 杭州市淳安县2009-2013 年新安江流域环境效益估算

表 4 杭州市淳安县2009-2013 年新安江流域环境效益估算

由表4 得出，V_down=94.15-78.46=15.69（亿元），则有E ₂=12.7÷15.69=0.81。考虑到2010—2013年淳 安县也进行了新安江流域生态保护的工作，可认为新安江流域生态补偿政策基本实现了外部效应内部化，起到了良好的作用。

环境政策产生的环境效益往往见效慢，为了更好地对黄山市的新安江流域生态补偿工作进行评价，现 对黄山市在当前新安江水污染防治工作情况下的环境 效益进行适当的预测，对政策给黄山市带来的环境效 益进行适当放大。预测方法依据及结果如表5、表6所示。

表 5

表 5 黄山市环境效益预测方法及依据

表 5 黄山市环境效益预测方法及依据

表 6

表 6 黄山市2014-2020 年新安江流域环境效益预测

表 6 黄山市2014-2020 年新安江流域环境效益预测

表6 显示，随着时间的推移，环境效益被逐渐放大，流域生态补偿的价值逐渐得到体现。若流域生态补偿 政策持续进行，则在进行相同投入的情况下，成效比增加，流域生态环境改善越来越明显。

通过对2010—2013年黄山市新安江流域生态补偿政策实施效果进行分析评估，黄山市在流域生态补偿政策上的直接投入为189.06亿元，环境效益增加值为33.52亿元，由此计算得出黄山市新安江流域生态补偿政策的成效比E 1=0.24，黄山市新安江流域生态补偿工作取得了一定的成效，但成效不够明显。同时，下游杭州市淳安县2010—2013年环境效益增加值为 15.69亿元，外部效应内部化程度指数E 2=0.81，可以认为新安江流域生态补偿政策基本实现了外部效应的内部化。经济效益和社会效益的分析结果显示，黄山市的社会经济的发展模式平稳可持续，产业结构利于环境保护工作的开展，但流域生态补偿政策的实施仍存在许多不足，如畜禽集约养殖、生态茶园建设等工作没有实施到位、措施不够具体等，新安江流域生态补偿政策对农民的影响十分有限。黄山市环境效益预测结果显示，在目前实施的新安江流域生态补偿政策持续的情况下，随着时间的推移，黄山市的环境效益会逐渐提高。

根据以上分析结论，本文对黄山市下一步的新安江流域生态补偿工作提出如下建议：

（1）加强新安江流域生态补偿相关工作的实施力度，如畜禽集约养殖、生态茶园建设等，推广相关技术，进一步减少面源污染。

（2）将工作重点向生态环境倾斜。目前的工作重点更侧重于生活环境、景观环境的改善，循环经济园区建设刚刚起步，污染严重的企业未完全搬迁入园，环保部门应联合其他部门，进一步加强工业结构布局调整的相关工作。

（3）加强宣传教育工作，提高居民的环境保护意识。