2013年度环境经济政策改革宏观形势趋好,政策体系建设加快,改革不断向纵深发展,环境经济政策作为生态文明制度建设的重要内容也被认可,在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中,首次明确提出建立系统完整的生态文明制度体系,其中着重强调了资源有偿使用制度、建立以市场化的手段解决环保问题的制度等环境经济政策内容。

本研究采取的方法主要有实地调研法、政策追踪法、政策计量分析法。实地调研法主要是通过典型地区环境经济政策进行调研,了解政策实践的最新进展与主要做法、效果等;政策追踪法和政策计量分析法主要是结合环境保护部环境规划院开发的环境经济政策统计信息系统,对2013年的环境经济政策出台情况分门别类地进行统计和系统分析,包括政策的出台情况、主要政策内容、政策变化情况等。本研究遵循政策描述、政策解析、政策效用评估这一逻辑框架来分析某一重点政策的年度进展情况,进而形成对年度环境经济政策进展的总体判断。

本年度是"十二五"环保规划的第三个年头,环保投入持续增长,为有效应对大气污染以及湖泊生态治理等重点环保工作,国家也新设立了有关环保专项资金,环境公共财政呈现出以下特征:

环保投入继续持增长态势。1981年至今,我国环保投资总量呈持续递增趋势,但是环保投资占GDP比重处于波动状态。进入"十二五"以来,2011年环保投资总量和比重均大幅走低,"低头"效应明显。2012年环保投资总量大幅增加,达到8253.6亿元,比重达到1.6%。建设项目"三同时"环保投资是企业环保投资的主渠道,近几年,"三同时"环保投资占环保投资的比重基本稳定在30%~35%。工业污染治理投资在环保投资中比例有所降低,近几年维持在5%~10%。

国家增设大气污染防治等专项资金解决阶段重点环保问题。《关于2013年中央和地方预算执行情况与2014年中央和地方预算草案的报告》显示,2013年我国节能环保支出1803.9亿元,完成预算的85.8%,下降9.7%,主要用于支持重点地区开展大气污染防治工作,安排奖励资金支持淘汰落后产能等方面。大气污染防治专项资金和江河湖泊生态环境保护专项资金的设立是2013年环保专项财政资金的新举措。首批专项大气污染防治资金发放50亿元全部用于京津冀及周边地区大气污染治理工作,重点向治理任务重的河北省倾斜。该项资金以"以奖代补"的方式,按上述地区预期污染物减排量、污染治理投入、PM2.5浓度下降比例三项因素分配。此外,中央财政整合设立江河湖泊生态环境保护专项资金,并于2013年11月25日由财政部、环境保护部联合下发《江河湖泊生态环境保护项目资金管理办法》,2014年将重点支持15个湖泊,每个湖泊年度投资金额2亿~3亿元。

地方纷纷加大省级环保专项资金补助力度,深入推进污染减排。例如,甘肃省2013年安排的减排项目资金13 040万元,占全省全年省级环保专项资金的52.4%,比2012年安排的减排项目资金增长29%;海南省自2012年开始设立主要污染物减排专项资金,2013年重点扶持的污染减排项目达23个(主要涉及脱硝脱硫、畜禽养殖污染减排、工业废水治理等),涉及金额1449万元;北京市发改委同意在政府投资计划中对公司"脱硫净化环保技术北京市工程实验室创新能力建设项目"安排补助资金支持,补助资金达781万元。污染减排资金引导政策的实施,对各地污染减排工作起到了重要的促进作用。

政府绿色采购工作持续推进。节能产品、环境标志产品政府采购清单制取得较大进展,截至2013年年底,节能产品政府采购清单已发布14期,环境标志产品政府采购清单已发布12期。列入清单的节能产品有52种产品6.9万个型号/系列,环境标志产品有61种产品5.1万个型号/系列。尽管如此,我国绿色采购制度仍处于起步阶段,仍存在制度体系尚不健全、绿色采购制度覆盖面偏小、供应链应用不够等问题。

继续深化推进环境资源价格政策改革是本年度宏观环境政策的重点任务,排污收费、环境偏好型补贴、再生水价格政策等均取得了较大进展。

地方排污费提标和扩大征收范围是改革趋势。本难度排污费收入达到216.05亿元,较上年增长5.2%。排污费征收规模总体呈现上升的趋势。近10年来,除个别年份外,我国排污费征收额总体上呈现逐年递增趋势。2013年达到216.05亿元,是2002年的67.4亿元的3.2倍(图1)。从排污费的内部构成看,废水、废气排污费在排污费中占绝大部分比重,且排污费总量增收主要来自废气排污费收入的增长。其中,废气收费在排污费收入中占较大比重,且呈逐年增加趋势;污水收费呈逐年递减趋势;噪声收费和和固废排污费收入年际变化不大。广东、北京等地积极推进实施排污收费标准与征收范围的改革,提高收费标准、实行差别化收费是改革方向。广东省NOx排污费征收标准每污染当量由0.60元提高到1.20元;NH₃-N排污费征收标准每污染当量由0.70元提高到1.40元。北京市将SO₂、NO_x、COD排污收费标准调整为10元/公斤,NH₃-N排污收费标准调整为12元/公斤(表1)。随着城镇化加速,建筑工地的扬尘是空气污染的重大诱因,江苏、河南郑州、陕西等多个地区试点征收扬尘排污费。陕西省关中地区试点开征建筑工地扬尘排污费。对一般扬尘排放量按物料衡算方法核定,根据建筑面积、施工工期等进行收费。江苏省海门市施工工地扬尘排污收费额度将根据工地施工面积、施工时间等标准收取;南京市开展扬尘排污费试点较早,2009-2012年共对727家施工工地征收了扬尘排污费3680万元。尽管如此,排污费自2003年暂行办法实施以来,已历经10多年,难以适应新的环保工作形势,改革仍未取得突破性进展。

图 1

图 1 排污费征收年际变化趋势（2002-2013 年）

表 1

表 1 2013 年地方排污收费标准变化情况

表 1 2013 年地方排污收费标准变化情况

环保电价补贴政策对加速推进电厂减排发挥积极作用。脱硝电价试点范围扩大为全国所有燃煤发电机组,除尘电价补贴开始实施,脱汞补贴政策仍未进入日程。2013年9月,国家发改委将燃煤发电企业脱硝电价补偿标准由0.8分/千瓦时提高至1分/千瓦时。同时,对采用新技术进行除尘设施改造、烟尘排放浓度低于30mg/m³(重点地区低于20mg/m³),并经环境保护部门验收合格的燃煤发电企业除尘成本予以适当支持,电价补贴标准为0.2分/千瓦时。脱硝补贴政策很大程度上鼓励了燃煤发电企业进行脱硝改造的积极性。然而,从项目组在广东、安徽等多个火电厂调研的情况来看，由于热电联产机组的上网电量通常会较少，电厂得到的脱硫脱硝电价补贴相当有限，下一步仍需继续完善该补贴政策。

图 2

图 2 城市居民生活水价调整变化情况（2012~2013 年）

阶梯水价改革是基本方向。2013年12月,国家发展与改革委员会、住房与城乡建设部联合发布了《关于加快建立完善城镇居民用水阶梯价格制度的指导意见》,继续推进实施水价改革,建立有利于节水的水价制度。本年度多个城市推行居民阶梯水价,上海、株洲、武汉、贵州等地前后完成阶梯水价调整(见表2)。目前,全国约30%的设市城市建立了阶梯水价制度。其中,省会城市、计划单列市和地级市中有一半建立了居民阶梯水价制度。从社会对居民阶梯水价政策改革的反应来看,出现了一些不同的声音,一些公众认为提升水价的同时应该提高水的质量,也有一些认为水价的涨幅偏高,会增加弱势群体老百姓的负担。从实施情况看,还存在阶梯水价进展不平衡、制度不完善等问题,影响了阶梯水价调节作用的有效发挥。水价上涨仍是本年度水价改革的基本趋势,多个城市供水价格上调幅度在0.09元~0.8元,水价平均上涨幅度为24%(图3)。统计数据显示,全国36个大中城市的城市居民生活用水价格平均约为2.94元/m³,其中58%的城市水价在2~3元/m³,33%的城市水价大于3元/m³。

表 2

表 2 城市居民用水阶梯价格情况（2013 年）

表 2 城市居民用水阶梯价格情况（2013 年）

表 3

表 3 “十二五”末各地区水资源费最低征收标准

表 3 “十二五”末各地区水资源费最低征收标准

图 3

图 3 全国部分城市居民生活污水处理收费标准

水资源费征收进一步标准化、规范化。为指导各地进一步加强水资源费征收标准管理,规范征收标准制定行为,促进水资源节约和保护,2013年1月7日,国家发改委下发了《关于水资源费征收标准有关问题的通知》,明确了推进水资源费改革的关键问题,即征收标准问题。同时,该通知也制订了"十二五"末各地区水资源费最低征收标准。福建、湖南、江西等不少省(市、区)也在积极推进水资源费改革,推进实施水资源费分标准管理以及超额累进式征收等。

矿产资源补偿费征收进一步规范。2013年7月4日,国土资源部发布《国土资源部关于进一步规范矿产资源补偿费征收管理的通知》,进一步规范计征矿产资源补偿费,包括严格确定开采回采率系数、规范确定矿产品计征销售收入、对难以核定销售价格或销售收入的矿产资源补偿费提出计征办法等。2013年全国矿产资源补偿费征收入库额为212.5亿元,比上年度增加7.6%。这是我国自1994年开征矿产资源补偿费以来,征收入库额首次突破200亿元。2013年各省(市、区)矿产资源补偿费征收入库额总体保持稳定增长。除北京、上海、海南、西藏外,全国其他27个省(市、区)征收入库额均超过1亿元,其中山西超过30亿元,内蒙古、山东超过20亿元。河北、吉林等13省(市、区)补偿费征收增长幅度较大,增幅超10%。主要征费矿种格局基本保持稳定,煤炭、石油、天然气、铁、铜、铅、锌、钼、金、磷、钾盐、水泥灰岩、建筑石材以及普通建筑用砂石、黏土等矿种为主要征费矿种。

污水和垃圾处理收费改革在稳步推进。国家高度重视污水处理收费、垃圾收费政策改革,收费标准弥补运营成本是改革趋势。山东、广东、北京、上海、福建等不少地方继续出台有关政策文件推进居民生活垃圾处理收费改革。随着污水处理厂运营成本的增加,许多城市也在上调污水处理费的收费标准。不少城市达到0.8元/吨的保本微利水平,但不少城市污水处理费收费标准仍较低。

生态补偿机制被认为是生态文明制度建设的核心内容之一,但是由于涉及复杂的利益关系调整,国家层面的立法本年度仍未实现突破。森林生态补偿制度建设、流域生态补偿政策试点探索,以及草原、湿地等生态补偿均取得较大进展,但是在跨省生态补偿机制等一些关键问题上仍面临重大挑战。

跨省流域生态补偿试点进程还比较缓慢。全国17个省份推行了省域内流域生态补偿。2013年上半年,陕西省开出渭河流域水污染"生态罚单"1.4亿元,渭河干流沿线的宝鸡、西安等多地受到了不达标处罚。河北省2013年前8个月扣缴生态补偿金1200万元。山西省进一步对省环保厅考核的水质断面不达标的市(县)扣缴生态补偿金的标准进行了完善,实施水质达标或改善给予生态补偿奖励,不达标扣缴生态补偿金的双向补偿模式,以促进全省水环境质量持续改善。辽宁省逐步建立了全省跨市地表水饮用水源生态补偿机制和国家级自然保护区生态补偿机制,对大伙房水源、观音阁水库、汤河水库等7个跨市供水水源给予生态补偿。跨省流域生态补偿试点仍主要为新安江流域。截至2013年中期,安徽省黄山市及宣城市共获得国家及皖浙两省的生态补偿金7.5亿元,而为了更有效地保护安徽段新安江出水水质,黄山市已投入数十亿元,目前安徽跨界出省断面水质全年均达到了要求。

自然资源类生态补偿机制建设加快推进。一是森林生态效益补偿制度不断完善,2004年正式建立的中央财政森林生态效益补偿资金从2012年的133亿元增加到2013年的149亿元,累计安排补偿金698亿元,用于国家级公益林的保护和管理。2013年12月10日,中央森林生态效益补偿基金制度正式确立,并在全国范围内全面实施,标志着我国结束了长期无偿使用森林生态效益的历史。广东、福建等省份提高了补偿标准,进一步探索解决长期存在的补偿标准不到位、激励性不足等问题。2013年全国典型省市的森林生态补偿标准见表4。二是草原生态补偿范围已扩大到13个草原省,全国共有639个县实施草原生态保护补助奖励机制,涉及草原面积48亿亩,占全国草原面积的80%以上。2013年中央财政安排草原生态保护补助奖励资金159.75亿元,从各草原地区补助奖励政策的做法来看,不尽相同,政策实施进展程度也有差别,总体上实施效果较为显著。三是江苏、湖北、广东、南京等多省(市、区)在加快推进湿地生态补偿试点。早在2010年,江苏省苏州市就将重要生态湿地列入生态补偿重点,以直接承担这些生态区域生态保护责任的乡镇政府、村委会及农户为补偿对象。2013年3月,苏州市进一步对湿地村的生态补偿采取分类、分档的办法,提高了湿地村的生态补偿标准。综合考虑湖岸线长度、土地面积及村常住人口等因素,对湿地村从原来的50万元/村,调整为按60万元/村、80万元/村、100万元/村三个档次进行补偿。2013年全市市级湿地生态补偿资金达7380万元,较上年的4800万元提高了54%。广东省自2010年开始在6个重要湿地展开生态补偿试点,解决湿地水体污染严重问题。黑龙江省自2009年起每年安排200万元经费作为扎龙湿地补水专项资金,同时要求齐齐哈尔和大庆两市各配套100万元共计400万元,在省林业厅设立专项帐户专款专用。江西省九江市对国家级湿地的湿地补偿标准为90元/亩、省级80元/亩、一般湿地70元/亩,方式为直补给农民及项目建设资金。四是海洋生态补偿试点探索缓慢前行。2013年,福建制定了《福建省海洋生态补偿赔偿管理办法》、《福建省入海污染物溯源追究管理办法》等,通过立法推动海洋生态补偿。浙江舟山市自2007年针对污染严重、影响大的围填海、海上爆破等工程进行海洋生态补偿试点以来,截至2013年7月底,全市实施海洋生态补偿的海洋工程项目201个,协议补偿金额10 453万元,平均每年为1600余万元。此外,河北省自2013年2月1日起开始着手建立海洋生态环境损害补偿、渔业资源损害赔偿制度。全国及典型省份草原生态补偿活动状况见表5。

表 4

表 4 2013 年全国典型省、市的森林生态补偿标准

表 4 2013 年全国典型省、市的森林生态补偿标准

表 5

表 5 全国及典型省份草原生态补偿活动状况

表 5 全国及典型省份草原生态补偿活动状况

重点生态功能区转移支付对协调重点生态功能地区的保护与发展发挥了重要作用。自2008年财政部出台《国家重点生态功能区转移支付(试点)办法》以来,国家重点生态功能区转移支付预算达到423亿元。同时,一些地区在探索建立适应地区生态环境管理需求的生态环境财政转移支付模式。2013年度新疆对《新疆维吾尔自治区重点生态功能区转移支付暂行办法》进行了修订补充完善,扩大了补助范围,增加了引导性补助、对生态环境保护较好的县市给予奖励性补助等项内容。福建省将补助资金分为生态保护补助资金和生态保护激励资金两部分,各占50%权重。

本年度国家的工作重点仍然以推进地方试点为主,并未出台具体政策,碳交易试点省份试点工作基本启动,初步开展了碳市场模式的探索。

排污权交易试点逐渐步入深水区。20余个省(市、区)开展了排污权有偿使用及排污交易试点探索,不少省份排污权交易量大幅增加,排污权交易探索加快。本年度贵州省和广东省分别出台了主要污染物排污权有偿使用和交易试点方案。江苏省针对二氧化硫排污权有偿使用和交易新出台了较为细化和具体的管理办法,由过去的电力行业扩大到钢铁、水泥、石化、玻璃等四个行业,有偿使用和交易的相关事项也得到进一步规范。浙江省出台了《浙江省主要污染物初始排污权核定和分配技术规范(试行)》和《浙江省排污权储备和出让管理暂行办法》两项规定。重庆市2013年共完成主要污染物排放权交易276次,成交金额3113.86万元,交易次数比2012年增加了94次,交易金额增加了1606.69万元;截至2013年11月底,内蒙古排污权交易中心与116家企业成功进行交易,交易金额达1744.420万元;河北省在2013年上半年共完成排污权交易159笔,出让金收入为1803.17万元;河南省自2009年开展排污权交易以来,四个试点市的排污权交易量已达1243笔,交易额为11140.31万元。但是排污权交易探索仍主要集中在一级市场,全国性的和地区性的排污交易市场仍未真正建立,大部分二级市场交易行为仍是在当地政府部门的协调下促成的,并非完全意义上的二级市场交易行为,这主要是因为当前各地方没有形成完备的排污权市场。很多地方排污交易工作统计的交易量实际上是新源对排污配额指标的有偿分配取得行为(从政府管理部门或者交易机构取得,形式为直接有偿分配获取或者经由拍卖方式获取)。

深圳、上海、北京等碳排放权交易试点地区全面启动试点工作。在国家发改委等有关政府部门的大力推进下,2013年深圳、上海、北京、广东和天津等试点地区纷纷出台了有关政策文件,快速启动了各自的碳市场,成立了碳排放权交易所,全面启动碳排放权交易。如上海市公布《上海市2013-2015年碳排放配额分配和管理方案》,广东省实施了《广东省碳排放权配额首次分配及工作方案(试行)》,湖北省实施了碳排放权交易试点工作实施方案。从碳交易初始分配配额规模来看,我国已经成为仅次于欧盟的全球第二大碳市场。北京、上海、广东等五个碳交易试点2013年以来的初始分配的配额总量约为7.5亿吨。五试点启动省市特色明显、进展程度差异较大、交易价格波动也较大,年度总成交量为44.55万吨,总成交额达2491万元,其中深圳碳市场占全国成交额的53%。

优化税制结构、加快消费税、资源税、所得税等环保相关税种的绿色化是本年度绿色税制改革的主调,环境税费改革仍在紧锣密鼓地可研论证,仍未取得突破性进展。

绿色税收政策进展主要集中在提高资源节约、环保利用税收优惠政策方面。国务院办公厅发布《关于加强内燃机工业节能减排的意见》,明确提出要研究完善节能环保型内燃机产品有关税收减免政策。财政部、国家税务总局发出《关于享受资源综合利用增值税优惠政策的纳税人执行污染物排放标准有关问题的通知》,对享受资源综合利用增值税优惠政策的纳税人执行污染物排放标准有关问题进一步予以明确。《大气污染防治行动计划》提出要完善"两高"行业产品出口退税政策和资源综合利用税收政策,积极推进煤炭等资源税从价计征改革;财政部、国家税务总局发布《关于对废矿物油再生油品免征消费税的通知》,对以回收的废矿物油为原料生产的润滑油基础油、汽油、柴油等工业油料免征消费税。

煤炭资源税从价征收正式提上议事日程。资源税改革对资源富集地区政策利好,在一定程度上促进了当地资源的保护性开采。《2013年深化经济体制改革重点工作》中明确提出"将资源税从价计征范围扩大到煤炭等应税品目"。从宏观政策改革环境来看,煤炭资源改革的时机已经到来:一是当前煤炭价格下行,此时启动煤炭资源税改革,煤炭企业很难将赋税转移到下游用煤企业,所以对整体经济的负面影响较低;二是煤炭供求呈相对宽松、结构性过剩态势,加之煤炭净进口比例增大,有利于改革的实施;三是近期我国物价上行压力减小这一趋势也为改革提供了合适的契机。

通过金融市场政策创新,调控市场经济行为,激励社会民营资本进入环境保护领域,调动社会资本投入环境保护产业的积极性,日益受到政府的高度关注。

绿色信贷工作不断深化。有关部委联动推动建立环保"守信激励"和"失信惩戒"机制,2013年12月,环境保护部、国家发展和改革委员会、中国人民银行、银监会四部委联合发布了《企业环境信用评价办法(试行)》,指导各地开展企业环境信用评价,帮助银行等市场主体了解企业的环境信用和环境风险,作为其审查信贷等商业决策的重要参考。在宏观政策环境驱动下,许多地方政府在积极推进地方绿色信贷试点,据不完全统计,全国已有27个省、自治区及直辖市的环境保护部门与所在地的银监部门和人民银行分支机构等联合出台了地方性的绿色信贷政策。

环境保险政策试点步伐加快。在环保部、保监会两部委的指导和地方政府积极推动下,环境污染责任保险政策出台进入密集期。2013年1月,环境保护部和保监会联合发布《关于开展环境污染强制责任保险试点工作的指导意见》,明确在涉重金属等高环境风险企业率先推进强制性的责任保险试点工作。2013年12月,环境保护部发布《关于开展环境污染责任保险试点信息报送工作的通知》,推进环境污染责任保险试点信息报送工作。在宏观政策指导下,不少省(市、区)出台了有关政策法规,积极推进环境污染责任保险试点探索。安徽、陕西、新疆、甘肃、贵州、江西、山东、湖北、湖南等各省(自治区)环保厅陆续制定并下发了当地的环境污染责任保险实施意见。试点省、自治区、直辖市已从最初的4个扩大至28个,其中山西、大连等18个省(区、市)实施了强制性责任保险试点,试点涉及重金属、石化、危险化学品、危险废物处置、电力、医药、印染等多个领域。总体上看,由于相关法律规定的缺失,推行环境责任强制保险的难度很大,目前政策的成效还不是非常明显,与该政策的政策目标差距较大。

2013年度环境经济政策评估结果表明,环境经济政策的制定和实施日益受到国家高度重视,多部门积极联合推动有关政策的制定和实施,加快环境经济政策探索与创新,构建环保长效机制,深入发挥在环境资源保护工作中的作用,是本年度国家宏观环境政策的基本趋势。环境经济政策体系建设探索加快,环保综合电价、生态补偿等环境经济政策在促进生态保护,协调环保与经济发展中已经发挥了重要作用。尽管成绩斐然,但是在今后的改革进程中以下问题还需要尽快予以突破:一是系统完备的环境经济政策体系尚未建立,突出体现在生态补偿、绿色信贷、排污交易等很多环境经济政策仍处于试点探索阶段;二是环境经济政策探索正逐步进入深水区,很多环境经济政策的前行需要从深化体制改革、强化配套能力支撑、加强政策协调方面去解决;三是环境经济政策的法制化仍然薄弱,环境政策法制化进程表现缓慢;四是不同类型的环境经济政策实践进展程度差异性较大,不同地方上的环境经济政策实践进展差异也较大,这与政策实施的宏观环境、管理需求等要素密切相关;五是政策实践进展主要还是以"自下而上"推动为主,自上而下推进力度相对较小。随着市场经济体制不断完善和转变政府职能、政府简政放权体制改革的不断前进,环境经济政策的发展环境日益趋好,在"十二五"的后两年环境经济政策体系建设将会不断发展和完善。