2014年,在全面深化改革精神指引下,在生态文明制度建设要求的推动下,我国环境经济政策发展进入快车道。本文对2014年我国环境保护税、环境责任保险、排污收费、污水处理收费、政府与社会资本合作(PPP)模式、第三方治理、绿色金融等环境经济政策取得的进展、突破进行了总结和梳理。

根据我国环境经济政策实践的主要类型,本文将环境经济政策划分为环境定价机制、环境市场机制、环境财政机制以及环境经济政策配套机制四大领域,具体包括环境财政、环境税收、环境收费、环境资源定价、绿色金融、排污权交易、生态补偿等环境经济政策类型。为了系统、科学地评估环境经济政策在2014年的主要进展,本文综合运用了实地调研法、政策追踪法、政策计量分析法等对我国中央和地方、不同类型环境经济政策的主要变化趋势情况进行了分析评估。

绿色税收是年度财税制度改革的重要内容。环境保护税有望取得阶段性突破。我国专门的环境税法研究自2008年启动以来正在稳步推进,但是一直没有重大突破。加快消费税、资源税、增值税和车船税等环保相关税种的绿色化是本年度绿色税制改革的主调。从宏观政策趋势来看,继续深化绿色税制改革是大趋势,进一步加强消费税税种绿色化,2014年,国家新颁布的税收政策和涉税文件中(含2013年上半年签发下半年发布的文件)涉及消费税的政策有16个,有关油品行业的消费税成为调整的重点。资源税改革继续深化,煤炭资源税从价征收正式提上议事日程,自2014年12月1日起在全国范围内实施煤炭资源税从价计征改革,同时清理相关收费基金,原油、天然气资源税也有所变化。增值税主要集中于减轻水电行业的税负。积极利用税收优化政策促进新能源交通发展。近几年,由于消费税、资源税的政策调整,我国环境相关税收总额及占税收总额的比重呈增加趋势,但也不能片面地由这些税种收入的变化来直接定论我国税收绿色化水平的高与低,具体见表1。社会各界往往容易产生误解,认为环保相关税种税收额的逐年增加表明我国税收绿色化水平高,或者"绿色度"在逐年增加。总体来说,我国税种绿色化进程缓慢,目前税制的绿色化程度不高,很多环保有关税种在其优先政策目标中对环境保护的关注还远远不够。

表 1

表 1 2008—2013 年我国环境税相关税种收入变化

表 1 2008—2013 年我国环境税相关税种收入变化

排污收费政策改革取得阶段突破。2014年9月1日,国家发展和改革委员会发布《关于调整排污费征收标准等有关问题的通知》,这是2003年实施的现行排污收费制度,时隔11年后的一项重要进展。新改革的排污收费政策按照污染治理成本法上调了收费标准,要求2015年6月底前,各省(区、市)要将废气中的二氧化硫和氮氧化物排污费征收标准调整至不低于每污染当量1.2元,污水中的化学需氧量、氨氮及铅、汞、铬、镉和类金属砷五项主要重金属排污费征收标准不低于每污染当量1.4元。调整后,污水类和废气类污染物排污费征收标准将都翻了一番。与此同时,鼓励污染重点防治区域及经济发达地区,根据地方实际制定高于上述标准的征收标准以及建立差别排污收费机制。虽然排污是收费政策改革在本年度突破,但是排污收费政策仍存在多方面问题,如目前收费标准仍是采取治理成本法来确定,且不论是否足额治理成本,作为环境经济学中污染者付费原则最为直接的体现,该政策尚未考虑排污收费的损害成本,从而也在很大程度上影响了该政策工具的调控效用。

地方排污费提标改革加快。天津、浙江、北京等地通过提高排污收费标准以及实施差别化收费来深入发挥该政策在控污减排中的效用。天津、北京、浙江等地大幅提高了排污收费标准,北京、天津提标10倍,同时根据排放治理效果,实施阶梯式、差别化的排污收费政策,以鼓励企业采用先进技术,积极主动治污减排。从7月1日起,天津市二氧化硫排污费由每公斤1.26元调整至6.3元、氮氧化物由每公斤0.63元调整至8.5元、化学需氧量由每公斤0.7元调整至7.5元、氨氮由每公斤0.875元调整至9.5元,并根据点源污染物排放浓度与排放标准要求的达标区间实施差别收费(分别占收费标准的40%~100%)。自2013年将排污费统一调整为每公斤10元,氨氮排污收费调整为每公斤12元后,北京市正在加大政策执行实施,以倒逼高污染企业推出。

污水处理收费覆盖全成本是趋势。国家出台污水处理收费和使用管理办法规范污水处理收费制度改革,2014年12月31日,财政部等印发《污水处理费征收使用管理办法》,统一了全国对污水处理费征收的混乱局面,推进"污染者付费+财政补贴"的模式保障污水处理费来源,对征收标准予以明确规定,明确了污水处理收费标准要覆盖污水处理的全成本,污水处理收费标准弥补全部运营成本是改革趋势。

一些地方积极推进污水处理费政策改革。福建、山东、北京、江苏推进了差别收费、动态调整、分布实施、逐步上调等污水处理费改革举措。江苏省内部分地区创新建立污水处理费与企业环保信用联动机制。经过调整后,在所有省会城市居民自来水价格中,污水处理费为0.3~1.4元/m³,占居民生活水价的14%~46%,其中,南京市目前为污水处理费最高,也是占比最高的城市,但是仍有12个省会城市与计划单列市的污水处理费标准较低,尚未达到0.8元/m³的标准(表2)。而且大部分城市尚未将污泥处置纳入污水处理收费范围内。

表 2

表 2 2014 年省会城市与计划单列市居民生活污水处理费

表 2 2014 年省会城市与计划单列市居民生活污水处理费

环保电价政策逐步调整到位。为了促进燃煤发电企业进一步加快环保设施建设并有效运行,确保减排效果,2014年3月28日,国家发展和改革委员会、环境保护部共同颁布《燃煤发电机组环保电价及环保设施运行监管办法》,并明确指出:一是燃煤发电机组必须按环保规定安装脱硫、脱硝和除尘环保设施。二是发电企业必须安装运行烟气排放连续监测系统并与环保部门和电网企业联网,环保电价按单项污染物排放浓度小时均值进行考核。三是对达不到国家和地方规定的污染物排放限值的发电企业,没收环保电价款,并视超标情况处以5倍以下罚款。四是明确环保设施建设、验收、运行监测等制度,规范程序和流程。政策执行和监管成为环保电价政策是年度改革重心。

积极推进上网电价改革配套。为了继续完善环保电价补贴政策,国家发展和改革委员会于2014年8月印发《关于疏导环保电价矛盾有关问题的通知》,决定自2014年9月1日起在保持销售电价总水平不变的情况下,适当降低燃煤发电企业上网电价,全国燃煤发电企业标杆上网电价平均每千瓦时降低0.93元,腾出的电价空间用于进一步疏导环保电价矛盾,减少环保电价执行阻力。

绿色信贷政策稳步推进。银监会于2014年相继发布《绿色信贷统计制度》以及《绿色信贷实施情况关键评价指标》,明确了12类节能环保项目和服务的绿色信贷统计范畴,并对其形成的年节能减排能力进行统计,将包括标准煤、二氧化碳减排当量、节水等7项指标考核评价结果作为银行业金融机构准入、工作人员履职评价和业务发展的重要依据。截至2014年上半年,21家主要银行机构绿色信贷余额已达5.7万亿元,其绿色信贷所贷款项目预计实现年节约标准煤1.9亿吨、节水4.3亿吨,减排二氧化碳4.6亿吨、二氧化硫537.8万吨、氮氧化物131.4万吨、氨氮31.1万吨,减少化学需氧量295.8万吨^①。

^① http://politics:people.com.cn/n/2015/0203/c70731-26497346.html.

环境污染责任保险法律地位确立。新修订的《环境保护法》首次将环境污染责任保险写进环境基本法中,为环境污染责任保险的有序推进奠定了法律制度基础。2014年12月4日,环保部公布了一批投保环境污染责任保险企业名单,共包括全国22个省(自治区、直辖市)近5000家企业,涉及重金属、石化、危险化学品、危险废物处置、医药、电力、印染等行业。

环境险投保企业数量规模继续扩大。试点省份不断完善环境责任保险政策体系,2014年,河南、山西等省市出台了一系列政策文件,从环境污染责任保险的实施范围、实施类别等方面进一步推动了试点地区环境污染责任保险的探索工作,环境污染责任保险投保企业数量继续增加^②。截至2014年年底,四川省环境污染责任保险参保企业398家,总保费1 244.89万元,总保额8.146 2亿元。湖北省环境污染责任保险投保企业共162家,保额共计63 445万元,保费共计764.54万元。甘肃省共222家企业投保了环境污染责任保险,累计风险保额3.2亿元此外,江西省环境污染责任保险投保企业总数为14家,保费总额191.043万元,责任险额总额10 500万元;重庆市投保企业共8家,保费总额345 242元。

^②数据来源：环境保护部政策法规司.

环境污染强制责任保险持续推进。自2013年环保部发布《关于开展环境污染强制责任保险试点工作的指导意见》以来,我国在四川、安徽、江西等多地开展实施了环境污染强制责任保险试点工作,并对涉重金属企业、高环境风险企业明确了环境污染强制责任保险的实施要求,尤其在涉重金属企业方面实施强度较大。2014年上半年,江苏、辽宁、建设兵团、湖北、甘肃、重庆、内蒙古、广东分别实现涉重金属企业环境污染强制责任保险41家、12家、1家、24家、4家、2家、7家、180家。

PPP改革加速。财政部与发改委出台多项政策助推政府与社会资本合作(PPP)。国家发改委和财政部两大部委从立法、实践指南到项目具体遴选、试点积极参与,分别发布了各自制定的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》、《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》、《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》、《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》等操作指南和指导意见。另外,多省份在两部委文件框架内结合本省实际情况推进PPP相关政策出台。截至2014年12月31日,全国共有7个省份发布了PPP相关文件,其中四川、湖南、江苏3省由财政厅发文,而河北、河南、福建3省则由省级人民政府发文,安徽由住房城乡建设厅发文。

PPP模式探索实施示范项目先行模式。鉴于PPP模式虽然能有效解决基础设施建设融资难题,但操作复杂,相关配套制度政策还不完备,财政部、各省份大力推广PPP项目示范,从而形成可复制、可推广的实施范例,形成一套有效促进PPP规范健康发展的制度体系。其中生态环保类项目是示范项目的重头戏。根据财政部《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》(财金2014]112号),通过各省(自治区、直辖市、计划单列市)财政部门推荐,以及财政部政府和社会资本合作工作领导小组办公室组织专家评审,确定了30个PPP示范项目,总投资规模约1800亿元。此外,福建、青海、安徽、江苏、四川、湖南、重庆7个省份提出了总额超万亿元的PPP试点项目。环保项目是PPP示范项目推广的重点领域。在财政部公布的30个示范项目中,涉及污水处理、垃圾处理和环境综合治理的环保类PPP项目共有12个,占总示范项目的40%,从各省PPP示范项目涉及领域来看,生态环境保护类项目占比较大。四川、福建、安徽3省的生态环境保护类项目个数占比均为最大。具体见图1。

图 1

图 1 各省份PPP示范项目情况

国务院发布指导意见明确政策目标定位。环境污染第三方治理模式受到高度重视,2014年11月26日,国务院发布《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》,明确提出推动环境污染治理市场化,大力推行第三方治理。2014年12月27日,国务院办公厅发布《推行环境污染第三方治理意见》,提出,以环境公用设施、工业园区等领域为重点,以市场化、专业化、产业化为导向,营造有利的市场和政策环境,改进政府管理和服务,健全统一规范、竞争有序、监管有力的第三方治理市场,吸引和扩大社会资本投入,推动建立排污者付费、第三方治理的治污新机制,不断提升我国污染治理水平。

部分地方政府积极探寻地域特色的环境污染第三方治理模式。上海市政府率先印发《关于加快推进环境污染第三方治理工作指导意见》,在多个重点领域试点推广环境污染第三方治理模式,上海市第三方环境治理年产业规模约50亿元,约占工业和市政环保投入的1/5。承德市政府与省发改委、工信厅、环保厅、国家开发银行河北分行、河北钢铁集团、河北航天环境工程公司举行合同环境服务合作框架协议签约仪式,率先在河北省开展合同环境服务第三方治理试点。

政策试点探索方向进一步明确。国家出台《排污权有偿使用与交易试点指导意见》,明确排污权有偿使用与交易政策改革方向,深化地方试点探索。《指导意见》明确了进一步推进试点工作,规定试点地区应于2015年年底前全面完成现有排污单位排污权的初次核定,以后原则上每5年核定一次;排污权有偿取得,试点地区实行排污权有偿使用制度,排污单位在缴纳使用费后获得排污权,或通过交易获得排污权;规范排污权出让方式,试点地区可以采取定额出让、公开拍卖方式出让排污权,并对排污权出让收入管理、交易行为、交易范围、交易市场和交易管理做出规定。

试点工作在不断深化。2014年,福建省、湖北省和湖南省发布了省级排污权有偿使用和交易工作的指导文件。试点地区排污权交易量稳步增加。陕西省自2010年6月开展排污权交易以来,累计成交49宗,总成交金额5.9亿元;山西省截至2014年年末,累计交易930宗,总成交金额5.59亿元;江苏省累计缴纳排污权有偿使用费5.51亿元、排污权交易成交2.24亿元;内蒙古自治区实现总成交金额8455万元;河北省累计交易1563宗,总成交金额1.69亿元;湖北省2013年以来累计交易6批次,总成交金额1 546.8万元;河南省累计交易1614宗,成交总金额1.4亿元;湖南省累计交易471宗,总成交金额7252.3万元;浙江省排污权有偿使用累计交易12 310宗、总成交金额18.23亿元,排污权交易累计4366宗,总交易金额8.52亿元。

环境污染治理投资继续保持增长态势。2013年,我国环境污染治理投资总额为9 037.2亿元,占国内生产总值(GDP)的1.59%(图2),占全社会固定资产投资总额的2.02%,比上年增加9.5%,但是与《大气污染防治行动计划》、《水污染防治行动计划》等提出的治理资金需求尚有巨大的资金缺口。

图 2

图 2 1981-2013 年我国环保投资总量及占GDP比重

环保专项资金整合力度不断加快。2013年中央财政在整合各项大气污染治理资金的基础上,形成专项大气污染防治资金。为引导地方按照"水系统筹、集中连片;保护优先、防治并举;综合施策、持续发展的原则开展江河湖泊生态环境保护工作,国家将原湖泊生态保护专项资金和"三江三湖"及松花江流域水污染防治专项资金整合成为"江河湖泊专项资金"。截至到2014年,我国中央财政环保专项资金共有8个(表3)。

表 3

表 3 中央财政环保专项资金

表 3 中央财政环保专项资金

国家重点功能区转移支付范围扩大、额度增加。按照十八届三中全会提出的"完善对重点生态功能区的生态补偿机制"等要求,2014年,中央财政又将河北环京津生态屏障、西藏珠穆朗玛峰等区域内的20个县纳入国家重点生态功能区转移支付范围,享受转移支付的县市已达512个。2008-2014年,中央财政累计下拨国家重点生态功能区转移支付2 004亿元,其中2014年达到480亿元。

流域生态补偿政策稳步推进。为期三年的全国首个跨省流域新安江生态补偿机制试点期满,皖、浙两省联合监测数据表明,近三年新安江安徽出境断面水质稳中趋好,新安江的水质常年保持在I类和II类,达到试点考核要求。此外,河北省、天津市的跨省于桥水库生态补偿试点启动,陕西甘肃两省的渭河生态补偿实践进展总体不大。在省内跨界流域生态补偿包括湖南湘江流域生态补偿试点、福建汀江流域生态补偿试点则在稳步探索推进,但是总体来看本年度进展不大。

主要草原牧区基本建立草原生态保护补助奖励机制。2014年,国家继续在内蒙古、四川、云南、西藏、甘肃、青海、宁夏、新疆和河北、山西、辽宁、吉林、黑龙江等13个省区实施草原生态保护补助奖励政策。2014年6月,财政部会同农业部制定了《中央财政农业资源及生态保护补助资金管理办法》,该办法明确草原禁牧补助的中央财政测算标准为平均每年每亩6元,草畜平衡奖励补助的中央财政测算标准为平均每年每亩1.5元,牧民生产资料综合补贴标准为每年每户500元,牧草良种补贴标准为平均每年每亩10元。中央财政拨付奖励资金20亿元作为草原生态保护绩效奖励资金。

新一批综合名录发布。2014年发布的综合名录是在对历年制定的综合名录进行修订、完善的基础上,汇总2014年制定的新一批综合名录形成的。综合名录共包含两部分:一是"高污染、高环境风险"产品名录,包括777项产品;二是环境保护重点设备名录,包括40项设备。其中,"双高"产品包含了40余种二氧化硫、氮氧化物、化学需氧量、氨氮产污量大的产品,30余种产生大量挥发性有机污染物(VOCs)的产品,近200余种涉重金属污染的产品,近500种高环境风险产品。

综合名录为经济政策实施提供了基础。环境保护综合名录成为环保领域的基础性工作,成为环境保护服务和引领综合决策的固定平台与渠道。400多种"双高"(高污染、高环境风险)产品被财政部列入《取消出口退税的商品目录》,也被商务部列入了《禁止加工贸易的商品目录》;高污染的电池、VOC含量高的溶剂型涂料产品被加征消费税;近200个条目被列入《产业结构调整指导目录(2011年本)》中的限制类和淘汰类;名录成果也直接应用于绿色信贷、绿色保险等领域。

2013年12月18日,环境保护部、国家发展和改革委员会、中国人民银行、银监会等联合印发《企业环境信用评价办法(试行)》。2014年环保部积极指导地方贯彻落实《企业环境信用评价办法(试行)》。在此基础上,安徽、甘肃、青海、西藏等省(区)印发了开展企业环境信用评价的有关文件,云南、新疆等省(区)转发了《企业环境信用评价办法(试行)》。四川省环保厅对10类企业强制开展环境信用评价,首批共60家重点企业。湖南省2014年对全省1178家企业进行了环境信用评价,多家上市公司因为环境违规而曝光融资受到限制,主动进行整改。江苏省环保和金融、工商、物价等部门合作,加强环境信用评价结果应用。

2014年是全面深化改革元年,也是环境经济政策创新改革的关键之年。《中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、《中华人民共和国环境保护法》、《中共中央、国务院关于加快推进生态文明建设的意见》等都对环境经济政策提出了明确的建设要求。在此背景下,我国环境经济政策地位进一步提高,改革步伐进一步加快,政策效益逐步显现,环境经济政策已经成为环境保护制度建设的重要组成部分,成为生态文明建设的重中之重。

但是与国家迫切的环境经济政策需求相比,我国的环境经济政策还存在很多不足。主要表现在:一是现有的环境经济政策文件法律效力较低,多为指导性的"意见"、"通知"或"暂行办法",且已出台的政策文件中原则性要求居多,实质性内容偏少,难以给地方试点以有力的支持。二是资源环境价格形成机制尚不健全,"资源低价、环境廉价"模式的价格机制无法激励环境治理和改变生产者、投资者的环境行为。同时部分地方政府越位、错位,人为压低环境成本,导致市场价格扭曲,使得企业实际承担的环境成本更是远低于应承担的,企业的真实环境成本难以内部化,导致企业污染治理动力缺乏。三是环境经济政策覆盖面不足,大多数环境经济政策集中在生产环节,在流通、分配、消费等环节手段少、作用小,同时环境经济政策的操作性有待提高,仍然存在重视政策数量轻视政策质量、重视政策制定轻视政策实施、重视政策推进轻视政策评估等问题。

下一步要针对社会经济发展新常态,以及环境管理转型的需要,以生态文明理念为引领,贯彻落实党的"四个全面"战略部署,把制度建设作为推进生态文明建设的重中之重,遵循"法治为先,制度创新,整体推进,重点突破,加强评估,提质增效"的基本原则,加快环境经济政策的改革创新。一是加快环境管理由政府行政手段向采用市场化的经济激励手段转型,加强环境经济政策的顶层设计,重视正本清源,推进向生产全过程延伸;二是完善环境产权制度建设,更大程度地发挥资源环境价格、环境税费、环境财政、环境责任保险、绿色金融、政府与社会资本合作(PPP)、第三方治理等环境经济政策的作用;三是强化环境经济政策配套机制,完善环境经济政策配套名录、企业环境信用评价以及环境经济核算,为环境经济政策发展奠定基础。