引言

生态产品价值实现是践行“绿水青山就是金山银山”理念的关键路径。2021年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》，其中明确了政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作的路径，并建立相关制度。国家发展改革委于2024年和2025年先后印发了两批国家生态产品价值实现机制试点名单，要求各试点在体制机制完善、市场活力提升和跨区域合作等方面先行先试。因此，多主体合作是时下生态产品价值实现的现实需求。

尽管生态产品价值实现多主体合作的制度驱动十分强烈，但现实中依然存在治理权力单一^[1]、市场自由度未完全释放^[2]、社会参与主体性不足^[3]的实践梗阻。其深层原因主要有三个：一是政府主体权责边界模糊。政府部门的自由裁量容易造成规制过严与执行敷衍的双重风险，抑制市场和社会主体的自主创新空间。二是市场主体主动性式微。市场准入、融资约束等限制性因素导致企业议价能力弱、运营成本高，企业自主活力激发不足。三是社会主体信任感不足。社会组织因其专业性不强，无法有效满足公众的多样化需求，较难获得公众信任。

破解生态产品价值实现多主体合作的现实困境，不仅要对多主体合作的价值目标、权责边界、合作场域等关键内容进行分析，厘清其内在运行逻辑，还要提出相应的优化建议，促进实践中多主体合作顺利运行。由此，本文以协同治理理论为指导，建构理论分析框架，并依托典型实践案例展开实证分析，归纳和阐释生态产品价值实现多主体合作的运行逻辑，既能深化理论研究，又能为实践探索提供启发。

1 研究回溯与理论框架

学界已从协同治理视角展开生态产品价值实现多主体合作系列研究。协同治理理论关注政府、市场、社会等多元主体之间的合作关系^[4]，聚焦不同实施主体间的政策配合和制度设计对多主体合作的促进作用^{[5, 6]}，强调政府在制度设计、绩效考核和营造社会氛围等方面的主导作用^[7]，认为各级政府要通过制定和完善确权登记制度^{[8, 9]}、价值核算和评价^[10-12]，为生态产品价值实现的多主体合作提供基础支持。还有学者认为社会的自我组织和自我治理能够深化社群合作^[13]、激发群众的积极性和创造性^{[14, 15]}、提升劳动力等生产要素的配置效率^[16]，是生态产品价值实现多主体合作的重要保障。

通过学界研究梳理可知，在中国治理情境下，阐释生态产品价值实现多主体合作，不仅需要关注合作过程，还要关注其内部不同主体的权责边界、作用功能和调适逻辑。协同治理理论服务于生态产品价值实现多主体合作的逻辑建构，具体包括三个层面主要内容。一是权威性指导。市县以及乡镇的党委和政府在多主体合作中发挥主导作用，即强化各地党委和政府实施生态产品价值实现的主动性和创造性^[17]。构建生态产品价值，实现领导小组机制，共同探讨各单位协调配合事宜，在制度优化、政策完善和产业发展等方面集体决策，增强对各类资源的统筹能力，对市场经营和社会参与进行强有力的指导和引导。二是制度调适下的稳定互动。在制度理性约束下，各主体间保持动态有序互动。一方面，市场主体在政府的支持性制度推动下通过企业经营和交易平台发挥资源配置、交换功能，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，为社区和公众供给优质生态产品。另一方面，社会组织和公众在政府的激励性制度鼓励下扮演需求者和监督者角色，根据自身需求对生态产品供给提出需求、进行监督，促进政府制度优化和市场交易行为优化。三是多主体间的信息流动。市场主体和社会公众间的“生产—消费”过程所产生的需求信息、价格信息通过数字化平台、调度汇报、总结宣传和会议协商等方式，及时反馈给政策制定主体。而政策制定主体又会将各部门数据加以系统集成并在平台及时公开，将政策优化方向传导给执行者和参与者，提升生态产品信息的时效性、开放性，实现多主体间主要信息的有序流动。

由此，结合协同治理理论指导下生态产品价值实现多主体合作中的权威性指导、制度调适和信息流动等内容，本文建构理论分析框架（图 1）。该分析框架既强调党委和政府在多主体合作中所发挥的权威性指导作用，又关注多元主体在制度规制和政策引导下的稳定互动过程，还纳入“生产—消费”过程中各主体互动所形成的信息流动，整体上形成了一个主体权责清晰、合作过程稳定和信息流动顺畅的闭环分析逻辑。

2 F市生态产品价值实现多主体合作的运作过程

本文选取F市作为典型案例以阐析生态产品价值实现多主体合作的运作过程。其一，F市虽位于生态资源富集区，但曾受制于制度建设不健全、市场化运营不够和社会氛围不强等因素，生态产品价值未完全实现。彼时，F市整体经济社会发展水平在全国排名靠后。其二，F市于2019年被确立为试点，正式将多主体合作上升为本市的重点工作，并成立专门领导小组指导各级政府建立健全税收、金融和奖励等多种政策，在促进多主体合作的多个环节持续发力。目前，F市生态产品价值实现多主体合作的整体成效逐步显现。2024年，F市生态资产交易金额达257.5亿元，其创新做法成功入选全国第二批法治政府建设示范项目名单和数字中国建设首批50个典型案例。F市生态产品价值实现多主体合作的运作过程包括以下三个方面。

2.1 建立工作专班以强化权威性指导

多主体合作困境源于主体认知偏误和关系认知偏误，并由此导致对治理主体间关系的界定偏差^[18]。在生态产品价值实现多主体合作的治理场域，基层党委和政府具有显著的组织优势，发挥显性正式权威的统合引领作用，能够基于组织网络有效明确价值目标，进行组织动员，推动统一的集体行动^[19]。2019年，F市创新建立党政统筹的市推进生态产品价值实现机制试点领导小组办公室（以下简称“市生态试点办”）工作专班机制。市生态试点办既是党委的工作部门，也是政府的职能机构，有效发挥组织的权威统合作用。

该工作专班成立以市委、市政府主要领导为组长的领导小组，各相关副市长任各专项工作组组长，其成员包括市发展改革委、生态环境局、财政局、金融办等多个主要部门，全面推进本市生态产品价值实现工作。该工作专班下设由各级主要党政部门主要领导担任组长的综合协调组、生态农业组、生态工业组、文旅康养组等8个工作组，各工作组嵌入生态产品价值实现的全过程，整体协调和布局全市生态产品价值实现工作。同时，该工作专班还由市委主要领导牵头建立“每月一通报、每季一调度、年底大考核”的协调推进机制，各工作组的主要牵头人按照“项目化、时间表、责任人”的工作要求，及时向上级党组织反馈工作进展和下一步工作计划。该工作专班既承担设计规划、统筹协调、督导落实工作，也承担促进信息交流、信贷金融支持、经验总结宣传等多项工作，有效发挥党委和政府的统筹协调作用。这种由党委和政府直接统合全市生态产品价值实现工作的组织形式能够避免由某一部门负责而产生“部门主义、权责推诿”的问题，极大提升了F市生态产品价值实现试点工作的推进力，是权威组织主动进场并展开指导的典型做法。

2.2 强化保障激励以促进多主体互动

体制与社会之间是否有制度关联、这种联结是否稳定和紧密，是社会主体和市场主体对政府主体完全信任的关键因素^[20]。这种联结在生态产品价值实现多主体合作中体现为党和政府对于基层社会组织、社区以及公众的组织动员。如何强化社会与政府之间的紧密联结，消弭部分市场企业和社会公众对政府等体制力量的不信任，是F市生态产品价值实现中着重关注的工作。在确立试点后，F市委和市政府着力建立和完善对市场与社会集体行动进行调适的制度体系，营造社会组织培育和公众主动参与的良好环境。

首先，构建市场主体进场的保障制度。一方面，在经营环节，F市针对前端生态资源权属不清的障碍，颁布《清理规范林权确权登记历史遗留问题操作规范与工作机制》《原林改确权登记发证纠错的做法》等多类指导文件，并以数字赋能深化林权登记“整体智治”，清晰界定生态资源权属边界。同时，F市还将农地、林地、古屋古建的经营权剥离出来，颁发了果园证、茶园证、古屋古建证等经营权证，减少了权属边界争议。另一方面，在交易环节，F市通过构建绿色金融制度、建立风险缓释机制、公共品牌培育制度，推动生态产品市场交易，消除市场主体的风险顾虑，以稳定收益预期，增强市场主体动力。同时，F市建立风险补偿金制度，制定《生态产品价值实现“两权”抵押贷款风险补偿金实施方案》《市本级绿色产业基金方案》，政府与银行共同分担风险，为企业提供最大力度的资金支持。

其次，完善社会组织和公众的激励制度。为解决社会主体“主动性”不足问题，F市系统完善生态保护补偿制度和碳普惠制度，在明确企业和居民参与生态环境保护的前提下，助力企业和居民受益，实现有效激励。第一，完善生态保护市场化补偿制度。在市场化补偿过程中，F市从单一政府补偿转向产品和服务购买、生态资源权益交易、生态产业倾斜和社会基金建立等市场化方式，突出以市场价格为引导的明显特征。F市对境内的14条河道确权发证，把经营权交由县投资公司运营，采取转让、入股等方式将经营权转给新的旅游及其相关项目投资人，促进市场收益。第二，为鼓励和带动公众积极参与，F市以绿宝碳普惠运营机制为基础，将碳减排与公众生活场景深入融合。F市推动成立碳普惠碳中和促进中心，打造全省（区、市）碳普惠交易平台，构建机关单位、企业、个人碳账户，丰富绿色出行、绿色消费和小微企业节能减排项目场景，给予社会组织和公众参与绿色低碳生活的积分激励。

2.3 推动横纵向信息交流以维持合作网络

横纵向信息交流是生态产品价值实现不可或缺的部分，多主体基于信息沟通进而采取决策和选择行为。但信息流动不顺畅在过去较长时间内成为F市生态产品价值实现多主体合作的主要障碍之一。政府主体往往受制于数据分散、部门壁垒造成信息滞后、各部门间数据接口标准不统一，导致“信息孤岛”普遍存在，且数据开放程度不够、可视化平台更新滞后、在线监督渠道功能单一、举报反馈机制不健全、企业数据透明度不够等多重阻碍严重限制了市场主体和社会主体的监督反馈效能。此外，政府、企业和公众之间缺乏传导机制，上下双向的信息联动严重不足，导致公众参与流于形式，常常出现信息反馈和回应链条冗长的情况，不利于公众诉求的有效表达。

确立试点后，F市为打破信息流动障碍，创新建立多维信息传导机制，包括平行主体间的数字化信息平台、上下互动的调度会议等。一是搭建供求对接的数字化信息平台。为有效整合社会公众的需求信号与市场主体的供给回应之间的信息数据，F市搭建“两山”转化智能综合服务平台，该平台已入驻53家乡镇“两山”公司、647家新型农业经营主体、2.49万家企业和34家金融机构（含分支机构）。同时，该平台还整合自然资源确权登记、企业注册、金融保险等14个数据源系统，归集138项数据集，实现市场供给与社会需求间的有效对接。二是上下互动的调度会议。F市生态试点办执行督办考核通报机制，落实各级政府主要领导定期过问调度、分管领导直接负责的工作机制，及时通报试点工作推进情况。通过部门文件、考核指标、定期会议等方式，F市各级政府与市场主体和社会主体之间建立正式的管理服务关系，以“反馈—传导”的行政关系维持合作的信息网络，能够有效降低政府的组织成本、市场的探寻成本和社会参与成本。

3 生态产品价值实现多主体合作的基本逻辑

中国治理情境下的生态产品价值实现，具有多元利益协调困难、治理边界模糊和跨部门协作不畅的复杂特征。结合前文理论分析框架，通过对F市典型案例的解构，可以发现生态产品价值实现中的多主体合作不同于传统的“多中心治理”和“行政主导”逻辑，呈现出独特的“统筹—互动”逻辑（图 2）。该逻辑的核心内容主要包括以下两个方面。

3.1 生态产品价值实现的复杂情境需要党委和政府权威统筹

生态产品价值实现的复杂特性造成多主体合作过程中存在人地矛盾明显、集体行动困难和政策交叉重叠的多重困境，这些困境常导致合作过程中出现价值认同的悬浮风险。各级党委和政府以生态产品供给和提质为主要目标，是以高质量的生态产品满足人民群众高品质需求的公共利益；市场主体和社会主体往往是以生态产品市场交易获益为主的个体利益。这意味着生态产品价值实现持续推进的基本前提是形成多主体之间的价值共识。

“统筹—互动”逻辑中的党委和政府统筹明确界定了各级党政部门的角色定位是政策的制定者和秩序的管理者，通过建立权威性组织以整合资源，并对资源进行合理再配置，为多主体合作提供核心支撑。党委和政府能够依托权威性指导力量，遵循从个体走向集体的“求同”逻辑，通过建立权威性利益协调和价值整合机制将个体需求上升为公共需求，实现主体需求、利益、目标的有机整合^{[21, 22]}。同时，“统筹—互动”逻辑中的党委和政府统筹还通过建构协调性网络，对跨地域、跨流域、跨领域之间的合作过程灵活运作，以正式的“协议性契约”对跨域的各级党委和政府予以组织和动员，形成稳定有效的体制内合作力量。

3.2 党政统筹下的制度调适和信息传导为多主体互动提供保障

“统筹—互动”逻辑中的制度调适是在党委和政府的指导下，通过完善保障和激励政策以消弭市场和社会主体的信任障碍，实现对市场主体和社会主体塑造，减少政府的组织成本，从而实现价值共创。在现代经济社会体系中，生态产品价值实现必须准确把握市场“脉搏”，提供精准的生态产品供给服务，将生态产品转化为生态商品，实现其价值^{[23, 24]}。具有资质的市场企业和社会组织不仅可以从技能培训与专业化引导两个方面推动其他主体与相关资源链接，促进产品生产、品牌维护、市场交易、产业发展等多方面的整体优化；还可以运用价格杠杆的引导功能实现生态产品与多种要素（如土地、人力、科技、数字）之间的相互融合嵌入，通过资本运作、项目策划等方式推动生态产品持续增值转化。但市场主体和社会主体具有明显的政策依赖性，只有根据情况变化适时完善制度建设和进行政策优化，给予其稳定的保障和激励，才能增强市场主体和社会主体参与生态产品价值实现的信心。

同时，“统筹—互动”逻辑中的信息传导是在各级党委和政府的指导下依托跨层级、跨主体的信息网络，加快各主体间的需求反馈和数据流动，减少市场的探寻成本和社会参与成本，促进多主体顺利、高效参与，实现价值共享。生态产品价值实现中的多主体通过信息的交互传递和反馈，有助于促进不同要素资源的整合及优化，进而为价值共享提供保障^{[25, 26]}。具体来说，一方面，通过纵向垂直传导构建正式互动关系。在多主体合作中，通过领导小组、工作专班、部门文件、考核指标、定期会议等方式在党组织和政府、市场主体及社会公众之间建立正式的行政合作关系，形成一种“科层合作”的互动网络。另一方面，通过横向平行交流构建非正式互动关系。在多主体合作中，虽然正式互动关系具有较强的认可度，但往往难以避免科层体制所存在的信息消耗、形式化执行的可能性。因此，横向主体间以平等协商、沟通交流、经验学习为主的非正式交流同样具有存在的必要性。

4 生态产品价值实现多主体合作的政策趋向

上文对生态产品价值实现多主体合作的基本逻辑进行了系统剖析，廓清了党委和政府、市场和社会等多主体在生态产品价值实现中的作用逻辑。结合我国生态产品价值实现多主体合作的实践场域，本文提出以下政策建议：

4.1 坚持党政统筹，因地制宜制定特色发展规划

目前，部分地方部门在执行政策时忽略本地生态产品价值实现特性，对相关经验“生搬硬套”，政策的指导性作用并不明显。生态产品价值实现多主体合作的“统筹—互动”逻辑中明确要将党委和政府的规划设计作用贯穿生态产品价值实现全过程。

未来，生态产品价值实现多主体合作依然要坚持党政统筹，因地制宜制定特色发展规划。一是发挥指导部门的系统规划作用。国家指导部门要针对不同生态产品供给区的资源本底、区域特性，围绕物质产品、调节服务和文化服务等多类型生态产品的不同特性，建立差异化统计调查制度，系统了解和把握区域生态产品相关产业的发展状况。结合生态脆弱区、生态屏障区、生态资源富集区的发展需求和资源特色，将生态产品价值实现全面融入该地区“双碳”目标和美丽中国建设等重大国家规划并作为重要任务。二是因地制宜制定特色发展规划。各级党委和政府要在系统梳理现有生态环境保护、自然资源管理、产业发展扶持、区域协调促进等领域政策的基础上，识别本地生态资源的比较价值，形成独特的“资源—资产—资本”的多主体联动链条。具体来说，对于人文活动丰富、具有文化遗存、风光优美的自然区域，可发展旅游、康养等市场主体和社会公众充分参与的文化产业；对于人为破坏较多的矿山，可建立政府主导与社会资本共同参与的生态修复、综合治理等形式；对于林业资源丰富、涵养水资源的生态功能区，可形成跨域协同、跨部门的转移支付和市场化生态补偿等多种方式。

4.2 强化制度调适，因时制宜促进政策协同联动

市场企业和社会公众在生态产品价值实现中具有明显的个体利益倾向和政策依赖惯性。生态产品价值实现多主体合作的“统筹—互动”逻辑包括强化制度调适，因时制宜促进政策协同联动。政策协同联动可以有效消弭部门企业和公众的信任障碍，实现多主体的集体行动。

因此，生态产品价值实现多主体合作需要不断发挥制度的调适作用，依据政策落实阶段的现实特征系统完善生态资源调查监测、自然资源资产产权制度、生态保护补偿、财政金融、产业转型等多项政策，建立统合性的“政策工具箱”，缓释市场主体和社会主体的进入风险，才能有效激发市场主体和社会主体的参与热情。一是前端要完善市场运营的支持性、激励性政策。各级政府要加大生态产品价值实现前端的自然资源资产产权制度和土地、劳动力、资本、技术等要素市场化改革力度，打好土地利用、产业开发、环保投资、权益交易、金融创新等相关政策组合拳。健全配套政策支持，加强对生态产品认证、生态产品经营主体、资源供给主体、渠道支持主体等的政策扶持。二是中端要完善公众参与的引导性、保障性政策。乡镇党委和政府要持续建立健全乡村居民参与机制，加快推进乡村闲置、分散的生态资源的权属界定、资产登记与价值评估，支持村集体以生态资源入股合作社或企业，组建“合作社”“村级公司”，将林地、水体等量化为股份，实行与生态绩效挂钩的分红机制，增强村民保护积极性。三是后端要建立收益共享机制。在生态产品价值实现后端要建立村民收益协调机构，健全多元化补偿机制，提供可替代生计，让村民因环境保护受益，调动村集体和村民的参与积极性。

4.3 加强科技创新，因势利导优化信息共享平台

生态产品价值实现多主体合作的核心保障是信息流动顺畅。但政府主体往往受制于数据分散、部门壁垒，出现“信息孤岛”现象。而政府主体与其他主体之间又因缺乏传导机制，常常出现“回应程序化、问题搁置化”的情况，从而极大降低了多主体合作的积极性。生态产品价值实现多主体合作的“统筹—互动”逻辑中，以信息传导为重要保障，促进多主体之间的信息沟通和数据交流，能够避免多主体合作出现决策误差和行动偏离。

由此，生态产品价值实现多主体合作要不断加强科技创新，建立稳定、有效的信息共享平台，有效减少多主体合作的组织、沟通和流转成本。各级党委和政府要因势利导，在人才培育和社会宣传引导上发挥好指导作用，为社会各界参与提供信息共享平台和监督反馈渠道。一是完善信息共享平台。各级政府可以依托科技人才培育契机，依托创新高校、科研院所及科技型企业，深化生态产品价值评价理论、监测统计研究，通过技术创新优化数据传输系统，减少数据的重复统计、反复对比，降低多主体合作的信息壁垒。二是建立信息应用平台。政府可依托数字化、智能化的技术创新，优化应用端入口，促进碳排放权、用水权、碳汇权益等交易进入日常生活场景。同时，还可以通过优化数据并联、串联系统，将生态保护信用积分、信用评价与招标投标、金融信贷等结合，增强社会公众参与生态产品价值实现的自觉性和主动性。

5 结论

本文以协同治理理论为指导，结合生态产品价值实现多主体合作的实践情境，建构理论分析框架，并基于F市的实证分析，总结生态产品价值实现多主体合作的“统筹—互动”逻辑，即生态产品价值实现多主体合作是在党委和政府的统筹下通过制度调适消弭信任障碍以完成主体塑造，实现价值共创；同时通过信息传导加快数据流动以促成主体行动，实现价值共享。该逻辑既能有效解释生态产品价值实现多主体合作何以可能，又能为实践提供有效指导。依据“统筹—互动”逻辑，本文提出生态产品价值实现多主体合作的政策趋向：一是坚持党政统筹，因地制宜制定特色发展规划；二是强化制度调适，因时制宜促进政策协同联动；三是加强科技创新，因势利导优化信息共享平台。

致谢: 本文感谢贵州省社会科学院张智勇老师和四川农业大学管理学院博士研究生陈凯达给予的修改建议。