1 问题的提出

2025年10月党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》明确指出，完善多元化生态补偿机制，因地制宜拓展生态产品价值实现渠道^[1]。根据《中华人民共和国生态环境法典》第一百一十一条的规定，生态保护补偿制度与生态产品价值实现密切相关。生态保护补偿制度分为财政纵向补偿、地区间横向补偿、市场机制补偿三类。这一制度旨在对因实施生态保护而付出成本或牺牲发展机会的主体进行合理补偿，以将生态产品所蕴含的生态价值转化为经济价值，为破解生态产品价值“变现难”问题提供可行路径。

近年来，学界针对生态产品价值“变现难”问题开展了一定研究，从区分生态产品与生态商品^[2]、完善配套政策^[3]、推动数字技术赋能^[4]、针对不同生态产品创新价值转化模式^[5]等视角提出了对策建议，但对生态保护补偿制度和生态产品价值实现的内在关联鲜有研究。对此，本文立足强化生态保护补偿制度对生态产品价值实现的重要作用，并从生态产品价值实现的视角分析财政纵向补偿、地区间横向补偿、市场机制补偿等生态保护补偿方式的共性问题，提出切实可行的优化方案，以期为进一步解决生态产品价值“变现难”问题提供理论参考。

2 生态保护补偿制度与生态产品价值实现的内在关联

生态产品具有非排他性利用的公共属性，需要通过有效的制度支持其价值实现。生态保护补偿制度是联结生态保护与经济发展的核心纽带，以资金支持为关键连接点，系统梳理生态产品价值实现与生态保护补偿的内在关联，是在生态产品价值实现视域下完善生态保护补偿制度的逻辑起点。

2.1 生态产品的持续性产出依托于其价值变现

生态产品价值实现，主要指生态产品的变现，即将生态产品的生态优势转化为经济收益的过程。作为公共产品的生态产品是维系社会公共利益、保障公众生存发展的基础资源，国家通过履行《中华人民共和国宪法》第二十六条规定的保护和改善生态环境的义务，保障生态系统结构完整与功能存续，满足生态产品供给的基本要求。但在此基础上，生态产品的持续性产出更需要通过其价值变现加以保障。

其一，在本体维度，生态产品为公共产品，需要通过价值变现将其生态价值转化为经济价值。保罗·萨缪尔森（Paul A. Samuelson）指出，公共产品（public goods）是指那种不论个人是否愿意消费，都能使整个社会每一成员获益的物品^[6]。公共产品具有非排他性和非竞争性，生态保护者在承担保护成本、产出生态产品后，其产生的水源涵养、气候调节等生态效益难以通过市场交易被独占，导致“搭便车”现象。而价值变现能够实现生态效益的有偿使用，将生态产品的正外部性转化为经济收益，从制度上缓解公共产品属性带来的利益失衡问题。

其二，在主观维度，价值变现通过经济激励将生态保护行为内化为各主体的理性选择，能够激发各主体持续提供生态产品的内生动力。各主体的积极性是推动生态环境治理和可持续发展的重要因素^[7]。生态保护者实施生态保护行为、产出生态产品的动力并非凭空产生，而是直接依赖于价值实现机制所提供的经济回报。当生态保护者付出生态保护成本产出生态产品，但该生态产品无法为生态保护者带来经济收益时，个体的理性选择必然是牺牲生态环境、追求经济回报。激励性报酬则可以激励私人参与者和公共机构作出有利于长期管理而非短期发展的投资选择^[8]，生态产品价值实现能够将生态保护转化为可带来激励性报酬的理性行为，从而有效激发相关主体主动参与生态产品生产与保护的积极性。

其三，在客观维度，生态产品的供给是一个需要持续投入的过程，变现的资金是进行生态保护和修复的基础条件，能够用于生态产品的产出、扩大再生产、技术研发等环节。若生态产品价值无法变现，就可能出现人人免费使用生态产品却无人产出和保护的困境，导致生态产品供给链条中断。价值变现则能够向市场发出强烈的资源配置信号，吸引金融资本、社会资本和先进技术进入绿色领域，在生态产品有价使用的前提下推动供需不断趋于均衡^[9]，提升全社会生态产品的供给总量与质量。

2.2 生态保护补偿为生态产品价值变现提供资金支持

我国生态保护补偿工作已取得显著进展，为满足我国生态产品供给和需求关系多样的现实条件，逐渐形成了政府主导、企业和社会参与的模式^[10]，构建了包括财政纵向补偿、地区间横向补偿及市场机制补偿在内的生态保护补偿总体格局，通过多种渠道投入补偿资金，为生态产品价值实现提供了关键支撑。

其一，财政纵向补偿通过自上而下的财政转移支付，为生态产品价值实现提供基础性资金。一方面，就稳定性而言，与依赖区域协商、易受地方利益影响的地区间横向补偿，以及受市场波动影响的市场机制补偿不同，财政纵向补偿的资金来源于中央或上级财政，其拨付与分配受到国务院发布的《生态保护补偿条例》（以下简称《条例》）及财政部印发的《中央对地方重点生态功能区转移支付办法》（以下简称《转移支付办法》）等行政法规、规范性文件保障，具有稳定性和可预期性。另一方面，就资金规模而言，财政纵向补偿的资金规模远非单个地区间横向补偿或市场机制补偿可比。2024年中央财政安排重点生态功能区转移支付1121亿元^[11]，中央生态保护补偿资金总额突破2000亿元^①，为在国家和区域尺度上促进生态产品的规模化生产与价值实现提供了财力支撑。

① 参见国务院新闻办公室官网：《国家发展改革委举行6月份新闻发布会》，http://www.scio.gov.cn/xwfb/bwxwfb/gbwfbh/fzggw/202506/t20250630_919185.html，浏览日期：2025年11月6日。

其二，地区间横向补偿通过地方政府间的协作，打通生态产品跨区“变现”的资金通道。一方面，就广度而言，地区间横向补偿基于生态产品的外溢性，根据异地供需关系推动生态产品价值的跨区域实现。《条例》以行政法规形式明确了地方间开展横向补偿的缔约与履约义务。之后，2025年财政部、生态环境部、国家发展改革委、水利部、国家林草局共同印发《关于进一步健全横向生态保护补偿机制的意见》（以下简称《横向补偿意见》），将地区间横向补偿细化为中央组织实施的大江大河干流补偿和地方自主开展的重点流域补偿，进一步确保了地区间横向补偿资金在生态受益区与生态产品供给区之间的合理稳定流动。另一方面，就深度而言，相较财政纵向补偿的普惠分配和市场机制补偿的分散交易，地区间横向补偿能够基于自主协商确保补偿资金精准对接区域性生态产品价值实现的需要，将补偿资金数额与本区域具体生态指标的改善情况相联系，促使补偿资金服务于生态产品价值实现。作为全国首个跨省的流域横向补偿实践，新安江的生态保护补偿案例充分体现了上述优势。自2012年以来，浙江、安徽两省就新安江流域达成横向补偿合作，安徽省对新安江流域开展生态环境治理，每年向千岛湖输送近70亿立方米洁净水，浙江省根据安徽省在新安江流域的生态保护成效，累计向其支付补偿资金19亿元，为新安江流域生态产品价值实现提供了关键资金支持^①。

① 参见安徽省生态环境厅官网：《黄山市：新安江—千岛湖生态环境共同保护合作显成效》，https://sthjt.ah.gov.cn/hbzx/gzdt/sxdt/123047451.html，浏览日期2025年11月6日。

其三，市场机制可以通过多种补偿形式，为生态产品价值“变现”提供多元化的资金来源。一方面，现有法律法规与政策文件为生态补偿资金的市场化流动构建了基础性框架。《条例》在第四章中明确了市场机制补偿的合法地位，强调政府在引导鼓励社会主体参与市场机制补偿、建设交易平台与完善交易规则中的关键作用，确保了市场机制补偿的有序性。2019年，自然资源部等五部门共同印发《自然资源统一确权登记暂行办法》等文件，为生态产品的产权界定提供了依据，是市场机制补偿得以规范展开的基石。另一方面，市场机制补偿灵活性强、形式多样，为生态产品价值实现拓宽了资金渠道。市场补偿机制的日益成熟和完善，是“绿水青山”向“金山银山”转化的深化阶段^[12]。相较主要依赖财政资金的纵向补偿和横向补偿，市场机制补偿能够在法律规定的框架内充分发挥企业、公益组织等社会力量以及地方人民政府等多类主体的能动性。例如，杭州市余杭区黄湖镇青山村组织成立全国首个水基金信托“善水基金”，建立了公益组织、政府、企业及村民、社会公众等共同参与的补偿机制，先后撬动近3亿元社会资本^[13]，彰显了市场补偿机制在资金筹措上的独特优势与活力。

3 生态产品价值实现视域下对生态保护补偿制度的问题检视

目前，生态保护补偿制度建设成效显著，已构建以《条例》为核心、以《转移支付办法》《横向补偿意见》《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》（以下简称《市场化补偿计划》）等规范性文件为补充的制度体系。这一体系为财政纵向补偿、地区间横向补偿及市场机制补偿的落地实施提供了具体规范依据。但当前生态保护补偿仍不够充分，生态保护者没有得到合理回报^[14]，生态保护补偿制度与生态产品价值转化的实际需求存在差距，制约了其对生态产品价值“变现”的支撑作用。

3.1 受偿主体界定不清晰

当前生态保护补偿制度的受偿主体界定不清晰，导致生态产品价值难以有效回馈至具体实施保护的主体，进而削弱了对生态保护行为及生态产品供给的激励效果。

从规范层面看，生态保护补偿法律规范对受偿主体的表述模糊。在财政纵向补偿中，《转移支付办法》明确指出中央财政将分配下达到省、自治区、直辖市、计划单列市及新疆生产建设兵团等省级财政部门，而纵向补偿资金划拨至下级财政后的分配方式仍不够明确。在地区间横向补偿和市场机制补偿中，《横向补偿意见》《市场化补偿计划》对地区间横向补偿受偿主体、市场机制补偿受偿主体未作规定。《条例》则在总结生态保护补偿实践经验的基础上，对财政纵向补偿、地区间横向补偿和市场机制补偿这三类不同补偿的受偿主体以“单位和个人”的文字表述进行了整体归纳^[15]，如第二条、第八条、第九条等11处均运用此种表述。此种表述方法具有兜底条款应具备的灵活性，但表述范围宽泛，未能清晰地区分因实施保护行为而应获得补偿的具体受偿主体与作为管理者的组织主体，可能导致补偿资金的最终归属难以确定。

从实施层面看，受偿主体界定不清晰的问题，在实践中表现为生态保护补偿资金在传导过程中存在的阻滞与截留现象。无论是财政纵向补偿资金还是市场机制补偿资金，往往需经由政府拨付、村集体分配、经济组织内部再分配等多重中间环节，资金在流转过程中可能被以管理成本、公共支出等名义层层截留，或在集体内部因债务清偿、公共事务支出乃至不透明的分配决策而被截留、挤占。例如，作为财政纵向补偿的实践案例，贵州草海国家级自然保护区在落实财政纵向补偿政策过程中未将补偿资金及时、足额发放到进行生态保护的农户手中，与《转移支付办法》第十三条“将各项补助资金落实到位”的要求存在出入，不仅影响了相关农户保护生态环境的积极性，还导致保护区内农业面源污染问题难以根治，导致生物多样性的破坏。后在检察机关介入并提出检察建议后，该保护区管理委员会及周边乡镇（街道）才将254.77万元补偿资金发放到位^①。

① 参见贵州省检察机关生态环境保护检察公益诉讼典型案例之四，毕节市人民检察院督促落实自然保护区生态保护补偿制度行政公益诉讼案。

受偿主体界定不清晰，严重削弱了生态保护补偿制度对具体生态保护者的激励功能。当生态保护者无法直接、足额且及时获得与其保护行为相匹配的经济回报时，补偿制度的正向激励信号便有所钝化。这将导致生态保护者偏向于采取消极应对的策略，甚至在生存压力下放弃有利于生态环境保护的生产生活方式，转而采取对生态不友好但短期经济回报更高的行为。因此，如果生态保护补偿没有具体细化到真正的受偿主体，将会导致生态补偿效果的降低，对生态产品价值实现的持续性产生不利影响。

3.2 补偿客体缺乏明确规定

《条例》规定了生态保护补偿的适用范围，对生态保护补偿的实施具有指导意义，但并不能解决补偿客体范围不清的问题。生态保护补偿的补偿客体是指生态保护补偿所指向的具体对象，即生态保护行为所产出的生态产品。当前《条例》等法律规范对生态保护补偿的补偿客体仍缺乏明确规定，不利于生态保护补偿资金的精准投放。

一方面，《条例》等法律规范仅对生态保护补偿的适用范围作出了规定。适用范围是指生态保护补偿的适用场域，解决“补偿行为发生在哪里”的问题。就财政纵向补偿而言，《条例》通过规定生态要素、重要生态功能区、自然保护地等对象范围，并结合《转移支付办法》对重点生态功能区转移支付支持的地域范围作出界定，明确了财政纵向补偿的主要适用场域。就地区间横向补偿而言，《条例》将其适用范围限定于江河流域上下游、左右岸、干支流区域及重要生态环境要素所在区域等，并在《横向补偿意见》及《关于深入推进大江大河干流横向生态保护补偿机制建设的实施方案》（以下简称《大江大河横向补偿方案》）等政策文件中进一步细化。就市场机制补偿而言，《条例》与《市场化补偿计划》主要以交易机制为线索，对碳排放权、排污权、用水权、碳汇权益等适用领域作出概括性规定。由此可见，现行规范对生态保护补偿适用范围的规定较为明确，但对补偿客体的范围、适用边界等仍缺乏关注。

另一方面，《条例》等法律规范并未直接将“生态产品”界定为生态保护补偿的客体。法律关系客体即权利义务所指向的对象^[16]。民事法律关系上的物质所具有的是经济性或物质利益性特征；而在环境法律关系中，各环境要素的生态效益是第一位的^[17]。生态保护补偿客体应当是生态保护补偿主体的权利与义务指向的对象，主要解决“补偿什么”的问题。补偿客体不应被模糊地理解为补偿适用范围，而应理解为生态保护者产出的生态效益。根据国家发展改革委联合国家统计局编制的《生态产品总值核算规范》（以下简称《总值核算规范》），生态产品是生态系统为经济活动和其他人类活动提供且被使用的货物与服务贡献，包括物质供给、调节服务和文化服务三类。物质供给、调节服务和文化服务等均是保护生态环境的行为所维持或产出的生态效益，因此在生态产品价值实现视域下，生态保护补偿客体即“生态产品”。

当前《条例》等法律规范对“生态产品”缺乏明确规定，制约了生态保护补偿的实际效果。一方面，补偿客体难以界定，将直接影响生态产品识别与补偿核算，使补偿资金难以准确反映生态系统服务价值及生态保护成本、发展机会成本，削弱生态保护补偿对生态产品价值实现的制度支撑作用。另一方面，在补偿客体范围不清的情况下，草原、森林、湿地等单项生态资源或要素往往由不同部门分别实施补偿，同一地区会同时涉及多个部门的管理，分散补偿、分头管理、重复补偿等问题难以避免^[18]，不同补偿项目之间在客体层面存在交叉与重叠现象，容易造成补偿资金低效配置，从而制约生态产品价值实现效率。

3.3 绩效考核机制存在缺失

当前生态保护补偿制度缺乏对生态保护义务履行情况的绩效考核机制，导致生态产品产出量与补偿资金数额之间出现脱节。这不仅使生态保护的实际成效难以得到有效保障，也制约了补偿资金投入对生态产品价值实现目标的服务效能。

在规范层面，《条例》等法律规范尚未建立刚性的绩效考核机制，仅对确定补偿规模时应考虑的因素作出列举性规定。就地区间横向补偿而言，《横向补偿意见》《大江大河横向补偿方案》已确立并在实践中初步应用了绩效考核机制。就市场补偿机制而言，体系化、规范化的绩效考核框架仍未形成。就财政纵向补偿而言，《条例》虽然明确了重点生态功能区补偿和自然保护地补偿中确定转移支付规模应考虑的因素，但《条例》及《转移支付办法》仍未对财政纵向补偿中的绩效考核作出具体规定。可见，在当前，就生态保护补偿制度整体而言，生态保护成效的指标体系、评估方法及考核措施等方面仍缺乏规范化建设，绩效考核尚未成为补偿实施的重要工具。

在运行层面，生态保护补偿资金的发放存在较强的随意性，难以发挥对生态保护行为的评价引导作用。鉴于我国长期以来生态环境监测的事权主要在地方，各地区监测数据指标不一致、技术力量参差不齐，使得数据的科学性、权威性难以保证^[19]。在生态保护补偿方面，由于缺乏法定的绩效考核机制，实践中生态保护补偿中补偿资金的分配常缺乏专业的数据支撑。以四川省德昌县纵向森林效益补偿为例，《德昌县集体（个人）生态公益林管护及森林生态效益补偿金兑现管理办法》仅规定应由村民大会讨论确定森林效益补偿金的分配方案。而在村民的知识水平和专业能力有限的情况下，实践中偏向于采取“一刀切”的补偿发放方式，或以林地保有量或人口数量等静态指标为发放标准，忽视对生态产品产出量、生态系统服务功能提升率等实际生态贡献的准确把握。

在刚性绩效考核缺位而补偿资金发放随意性较强的情况下，生态保护补偿难以有效支撑生态产品价值实现。因考核结果与奖惩机制脱钩，生态保护受偿主体欠缺动力通过技术改进等方式提升生态产品质量，这使得生态保护补偿难以有效衔接生态保护与生态产品价值实现，导致资金投入与保护目标相背离。

3.4 责任追究规则仍有疏漏

责任追究是否到位直接关系到生态保护补偿制度的实施效果，影响生态产品价值实现的整体进程。然而，生态保护补偿制度在责任追究方面仍存在多维度疏漏，难以形成有效震慑。

在实体方面，当前生态保护补偿制度中的责任规则仍不完善。一方面，现有规则缺乏应有的惩治力度。根据《条例》第三十一条，对于截留、占用、挪用、拖欠或者未按照规定使用生态保护补偿资金的情形，将被责令改正或缓拨、减拨、停拨、追回生态保护补偿资金。但这仅是对补偿资金数额或发放情况的调整，不能对未履行义务的行为人产生额外的惩罚作用。另一方面，现有规则的可操作性不强。生态环境法律责任具有综合性特征，涵盖了民事、行政、刑事的一般法律责任形式，并且基于生态环境保护的特殊性发展出生态环境修复等特殊责任方式^[20]。《横向补偿意见》《大江大河横向补偿方案》《市场化补偿计划》等未设置责任条款。限于《条例》的行政法规地位，其在责任追究方面采取“依法依规处理”的模糊性表述，未明确区分行政责任、民事责任与刑事责任的适用边界，既未设定生态保护补偿中具体的行政责任、民事责任规则，更未与破坏生态环境相关的刑事责任条款形成有效衔接，不利于对相关违法行为进行有效惩治。

在程序方面，生态保护补偿制度未构建起明确、可操作的追责流程。一方面，追责主体的设定较为模糊。例如，若受偿主体存在骗取、套取补偿资金等违法违规行为，如何由有关部门对受偿主体的违法行为进行追责，制度层面均未予以明确界定。另一方面，追责启动条件及配套程序规则更是存在短板。对于如何通过日常检查、投诉举报等方式发现违规行为，以及调查过程中如何固定证据、保障当事人知情权等，均无细化要求。同时，对生态保护补偿纠纷如何通过调解、行政复议或诉讼等程序进行分类解决的界限和要求，也未作出明确规定，导致追责程序在规范性与公正性方面存在明显缺陷。

实体规则与程序规则的双重薄弱，削弱了生态保护补偿制度的约束力。实践中，未依法依约产出生态产品但取得资金的现象频发，部分主体将财政纵向补偿、地区间横向补偿资金视为无偿补贴，在获取资金后未投入生态保护工作，可能导致本应用于提升生态产品供给能力的资金被闲置或挪用，无法满足社会对优质生态产品的需求。在市场补偿机制中，该类资金运用的不合理现象也会破坏生态产品价值实现的市场信任，使社会资本因担忧生态补偿项目的真实性与有效性，对碳汇交易、生态旅游开发等生态产品交易活动产生质疑，从而影响参与相关投资与合作的积极性，最终影响生态产品价值变现。

4 生态产品价值实现视域下生态保护补偿制度的完善路径

从上述检视可见，现行的生态保护补偿制度在受偿主体、补偿客体、绩效考核及责任追究等关键环节，仍存在与生态产品价值实现需求不相适配的问题。这些问题不仅制约“保护者受益”核心目标的落地，也会削弱不同类型生态补偿的效能，影响生态产品供给的可持续性，如图 1所示，针对上述问题，亟须按照生态产品价值实现从开展实施到过程监督到事后追责的全流程逻辑，对生态保护补偿制度进行系统性优化完善。

4.1 明确将生态产品的产出者作为唯一受偿主体

在生态保护补偿制度中，受偿主体的清晰界定是确保补偿公平与效率的关键所在。只有将实际产出生态产品的主体作为唯一的受偿主体，才能从源头上保障生态保护补偿服务于生态产品价值实现。

其一，在生态保护补偿制度中，需要以生态产品的产出者作为唯一受偿主体。从原则层面看，这直接呼应了生态保护补偿“谁保护、谁受偿”的根本逻辑。生态产品的产出依赖于特定主体投入的保护成本与放弃发展的机会，只有让产出者直接获得补偿，才能弥补其付出，避免产生保护者受损、破坏者获利的失衡现象。从精准性出发，以生态产品的产出者作为唯一受偿主体能避免补偿资金流向无关主体，让有限的补偿资金真正用于激励生态产品的持续供给者，为生态产品价值实现筑牢基础。

其二，生态产品的产出者理应表现为直接进行生态保护行为并取得生态保护成效的主体，其中主要是从事生态保护行为的农户。相较于作为集体收取补偿资金的单位和组织，进行具体劳动的生态产品的产出者，对经济补偿的感知更为强烈。无论在财政纵向补偿、地区间横向补偿还是市场机制补偿，都明确将生态产品的产出者作为受偿者必将产生更为直接的激励效果。具体而言，一方面，受偿者应当以从事一定行为即动态行为或不从事一定行为即静态行为的方式保护了生态环境。生态保护的具体实践，无论是护林员每日巡山防盗伐等动态形式，还是牧民减少放牧保护草原等静态形式，都有助于生态产品的产生，决定了生态产品价值实现的最终归属。另一方面，受偿者的生态保护行为应当实际产生了生态效益。生态保护补偿是生态产品价值实现的实践方式，作为受偿主体的生态产品的产出者必须带来实际生态成效，如森林覆盖率提升、水质改善等，确保补偿与生态效益挂钩。

其三，集体经济组织、村民委员会、地方政府等单位和组织仅代为收取补偿，不宜作为生态保护补偿的受偿主体。实践中，财政纵向补偿、地区间横向补偿、市场机制补偿均可能面临受偿主体分散、补偿标准复杂、补偿资金发放落地难度大等情况，为保障生态保护补偿制度的实施效率，可以引入公共信托理论，建立代理受偿机制。约瑟夫·萨克斯（Joseph L. Sax）最早将公共信托理论引入环境保护领域，认为河流、海洋、海岸等环境是全体公民的共有财产，公民为了管理这些共有财产，而将其委托给政府，政府与公民从而建立起信托关系^[21]。借鉴这一理论，在生态保护补偿中可以将个体的受偿权“信托”至集体经济组织、村民委员会或地方政府等单位和组织，由其代为收取补偿资金。这类主体并未直接参与生态保护行为、产出生态产品，而是承担组织协调、政策执行或监管等职责。若将其定为受偿主体，将违背“谁保护、谁受偿”的原则，弱化对实际保护者的激励。必须强调的是，此种代理机制仅是“代为受偿”，上述单位或组织经手的补偿资金在权属上仍应归属于生态产品的产出者，单位和组织作为受托人应当履行不得侵占、挪用补偿资金的忠实义务和高效、公平地发放补偿的勤勉义务，将资金足额地、及时地发放至具备实质受偿权的具体主体，以确保补偿制度的生态产品价值实现功能得以实现。

4.2 界定作为生态保护补偿客体的生态产品范围

生态保护补偿以生态产品为客体，明确生态产品的标准及边界，是生态保护补偿制度精准实施的前提。补偿客体模糊，将容易引发补偿范围无序扩张或重复补偿等问题。为此，需要从构建清晰的认定标准、设定合理的除外条款、统筹不同补偿方式三个层面系统推进，合理界定生态保护补偿客体。

其一，生态保护补偿中的生态产品需要符合三项标准。一是公共产品标准。作为补偿客体的生态产品应当符合公共产品的特征，是绝大多数人可以共同消费或享用的产品或服务，具有非排他性和非竞争性^[22]，能够向外产生惠及区域或全域的生态效益。二是人为贡献性标准。作为补偿客体，生态产品的价值产出主要应当得益于特定主体的保护行为。如果具有生态产品的价值产出，但其背后不存在生态保护者的生态保护成本或发展机会损失，也就不存在应当受偿的生态保护者，这种生态产品就不宜作为补偿客体。三是可衡量性与确权标准。如果不能科学合理度量绿水青山所蕴含的生态产品价值，那么价值实现就成了无本之木、无源之水^[23]。作为补偿客体的生态产品，其价值应当是可测量、可监测、可核算的。同时，清晰界定生态产品的产权是将其转化为可经营生产要素以及市场化交易的前提^[24]，作为补偿客体的生态产品还应当产权归属明确，使产出的生态价值能与保护者的行为建立清晰的因果关联，这是补偿得以量化的技术基础。

其二，建议在法律规范中对不属于生态保护补偿客体的生态产品进行排除性规定。为避免补偿客体范围的无限扩大和补偿的滥用，不能把所有需要资金的环境治理方式都归结为生态补偿的范畴^[25]。一方面，生态产品产出的价值在履行法定生态保护义务的最低要求之内的，不应属于补偿客体。例如企业或个人为达到国家强制性环保标准而采取生态保护行为，所产出的生态产品价值，属于法定义务的范畴，不应获得额外的补偿。另一方面，对于已通过市场交易完全实现价值的物质供给类生态产品，如已经溢价售出的有机农产品等，其生态产品价值不应再通过生态保护补偿实现。

其三，为了避免重复补偿，亟须处理好不同补偿方式中生态保护补偿客体的关系。在标准上，应当明确针对同一客体，在同一时期内只能通过一种方式获得生态保护补偿。例如，在市场补偿机制中，农民种植树木产生的碳汇量如果已作为自愿核证减排量（China Certified Emission Reduction，CCER）并在碳汇交易平台售出，那么这片林木在同一监测期内就不宜再因“固碳”这一生态产品价值获得纵向或横向的专项生态补偿。为了确保这一标准得到准确执行，应当建立统一的生态保护补偿信息平台，要求各类补偿项目进行登记备案，在统一的信息平台上登记补偿的方式和补偿的具体客体，使财政纵向补偿、地区间横向补偿与市场机制补偿各司其职、协同发力。

4.3 建立以生态产品供给为评价标准的绩效考核机制

法律作为社会控制、规范的手段，主要通过义务性规范来实现自己试图达到的目的^[26]。生态环境法的公共利益导向决定了其必须以设定法律义务为主要手段。在生态保护补偿制度中补充建立以生态产品供给为评价标准的绩效考核机制，本质上是通过制度设计确保受偿主体履行生态产品产出义务，保障补偿资金数额与生态保护成效精准挂钩。

其一，建议配套建立完善的生态产品价值核算方法。生态产品监测和生态价值核算是生态产品价值实现的基础^[27]。当前建立健全生态保护补偿绩效考核机制的一大障碍，在于生态产品的价值难以得到精准度量。为此，亟须建立与不同补偿方式相适应的生态产品价值核算方法，杜绝以主观估测替代科学核算，为绩效考核提供客观依据。首先，结合财政纵向补偿、地区间横向补偿、市场机制补偿的不同属性明确核算范围与标准。在基于纵向财政给付关系实施的纵向补偿中，可按照《总值核算规范》核算行政区域单元生态产品总值（Gross Ecosystem Product，GEP）；在基于政府间平等协商达成的横向补偿中，可结合区域协作需求，按照地方制定或约定的方法核算特定地域单元生态产品价值（the Value of Ecosystem Product in specific geographic units，VEP）；在基于民事缔约关系达成的市场补偿机制中，则需聚焦生态产品供给主体，精准核算其产出价值量，为补偿资金的划拨分配提供依据。其次，应完善实物量核算程序，明确核算中的权利义务配置。具体而言，可将数据的收集、提交纳入受偿主体义务，由第三方机构依据生态产品类型选择适当的实物量核算方法（如水源涵养指标采用水量平衡法、固碳指标采用机理模型），补偿主体则依法享有对核算过程的监督权。最后，应在实物量核算基础上完成价值量转化，并赋予转化结果明确的效力。结合补偿区域生态重要性等级与产品类型，选用市场价值法、替代成本法等将实物量转化为价值量，使价值量核算结果反映受偿主体义务履行程度，确保生态保护补偿真正发挥促进生态产品价值实现的功能。

其二，需要将生态产品价值量与生态保护补偿资金量相挂钩。当前，生态产品价值总量核算结果的运用在生态文明建设中已占据重要地位。根据中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》，应当建立生态产品价值考核机制，将生态产品价值总量纳入高质量发展综合绩效评价、地方常规性考核、领导干部离任审计等考核中。在生态保护补偿制度中，核算所得的价值量若不能有效指导资金分配，生态保护补偿中的绩效考核也将失去实际意义。因此，在财政纵向补偿、地区间横向补偿和市场机制补偿制度完善时，均需要建立以生态产品供给为评价标准的绩效考核机制，以核算得出的生态产品的实际价值量为核心依据，同时对受偿主体的投入成本和牺牲的发展机会成本进行综合考虑，确保补偿资金数额随生态产品价值量的变化而调整。这是将绩效考核结果转化为经济驱动力、确保激励和约束作用发挥到位的关键所在。

其三，建议在生态保护补偿制度中构建明确的绩效考核实施规则，提升绩效考核的可操作性。在考核指标方面，需要根据财政纵向补偿、地区间横向补偿、市场机制补偿的不同特点，在设定硬性指标的基础上，允许补偿双方根据实际情况灵活增设个性化指标。在考核主体方面，建议实行以第三方独立机构为主导、政府监督为辅助的运作模式，并通过明确第三方独立机构的资质标准、备案要求及责任的承担，从源头上保障绩效考核的独立与公正。同时，由于人才是当今世界综合国力竞争的核心要素^[28]，应当加快培养掌握生态产品价值核算技术的专业法治人才，提升生态保护补偿中绩效考核机制的科学性。在实施程序方面，需赋予公众与环保组织监督权限，同时建立被考核者对考核结果的异议申诉渠道。如此，才能够将绩效考核从政策理念转化为具有约束力的有效工具，确保受偿主体切实履行产出生态产品的义务。

4.4 促进生态保护补偿责任追究机制的系统完善

奖惩制度设置得合理与否直接影响生态补偿政策激励效果的发挥^[29]，为解决责任追究规则疏漏问题，要系统优化生态保护补偿制度中的责任追究规则，形成覆盖全面、便于执行的责任追究机制。

其一，构建基于义务本位的差异化追责路径。将责任追究与主体的法定义务或约定义务严格绑定，是确保追责精准性的前提。对于补偿者来说，其核心义务在于依规确保补偿资金的及时、足额发放，若存在违规发放滞后、数额不足等情形，即构成追责事由。对于受偿者，其义务在于保障生态保护行为的真实有效，对于收取了补偿金但不能依法依约履行生态产品产出义务的行为，均应纳入追责范围。此外，对于基层政府、集体经济组织等代为收取补偿金的单位和组织截留、占用、挪用、拖欠或者未按照规定使用生态保护补偿资金，监管部门的失职渎职、第三方独立机构的数据造假等情形，亟须设定相应的责任规则，以确保义务履行到位。

其二，规定与补偿方式相匹配的责任形式。财政纵向补偿、地区间横向补偿、市场机制补偿的法律关系存在差异，需要配置与之相适应的责任形式。在基于政策或行政手段实施的纵向补偿中，应根据依法治国与依规治党有机统一的原则，注重行政责任与党内纪律责任的结合运用，要求党政领导干部共同履行生态环境保护义务，并各自承担违反生态环境保护义务的不利后果^[30]，从而对履职不力的党政领导干部形成刚性约束。在基于平等协商并签订补偿协议的横向补偿与市场机制补偿中，则应通过在补偿协议中由缔约双方明确约定违约金等违约责任条款，增强其约束力。同时，当犯罪行为发生时，刑事责任应作为最终威慑手段，依法惩治恶意破坏生态、骗取补偿金等犯罪行为，实现行政执法与刑事司法的有效衔接。

其三，构建保障责任追究机制有效运行的程序性规则。在生态保护补偿中，需要提供各方主体利益诉求表达的有效途径及解决矛盾冲突的可行方案，最大程度维护各方主体的公平^[31]，建议以协商调解为首选纠纷解决途径，为所有补偿纠纷提供低成本、高效率的初步解决渠道。在此基础上，依据补偿模式的法律属性进行分流。在市场补偿机制中，双方作为平等民事主体，应享有就履约争议向对方提起民事诉讼的权利。而在财政纵向补偿与地区间横向补偿中，当个人、企业或组织认为政府的作为或不作为侵犯其合法权益时，法律应赋予其提起行政诉讼的资格。同时，应当将公众监督贯穿于各补偿方式的全过程，为公众参与设置相应的救济途径，保障公众参与权有效实现^[32]，通过举报、听证与信息公开，构建自上而下监管与自下而上制约相结合的多元共治格局。

5 结语

生态保护补偿制度具备为生态产品的产出提供持续资金保障的关键功能，是实现生态产品价值不可或缺的重要支撑。从生态产品价值实现的视角对生态保护补偿制度进行解构，生态保护补偿的受偿主体应明确为生态产品的产出者，其补偿客体则应界定为符合特定条件的生态产品，为生态产品价值实现奠定基础。在此基础上，还应进一步完善生态保护补偿中的绩效考核机制与责任追究机制，通过对义务履行情况的监督及对违反义务行为的追责，使补偿资金切实发放至生态产品的实际产出主体，确保生态产品价值实现的实际效果。随着我国生态保护补偿制度的进一步完善，将有效缓解生态产品价值“变现难”的困境，推动实现到2035年生态产品价值实现机制全面建立的宏伟目标^①，为“绿水青山”向“金山银山”转化提供更加坚实的法治保障。

① 参见中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》。