2026, Vol. 18
农业减缓气候变化（以下简称“农业减缓”）行动是推动农业可持续发展的关键环节[1]，也是实现联合国可持续发展目标的重要支撑[2]。2019年，全球农业、林业和其他土地利用（Agriculture, Forestry and Other Land Use，AFOLU）部门温室气体排放总量约占人为温室气体排放总量（59±6.6 GtCO2-eq）的22%[3]，2020—2050年AFOLU部门的经济减缓潜力（成本低于100 tCO2-eq）为8~14 GtCO2-eq/a[4]。因此，2023年，134个国家在《联合国气候变化框架公约》第28次缔约方大会（Conference of the Parties 28，COP28）达成了《关于韧性粮食体系、可持续农业及气候行动的阿联酋宣言》[5]，这一宣言彰显了全球推进农业减排的决心。
中国是农业大国，农业减缓行动对生态文明建设和“双碳”目标至关重要。2021年，中国农业温室气体排放总量为9.31亿吨CO2-eq，约占全国总排放的6.5%，林业与土地利用部门碳汇量为13.15亿吨CO2-eq[6]。自2021年提出“双碳”目标以来，中国构建了碳达峰碳中和“1+N”政策体系[7]，为各领域低碳转型提供了战略框架，农业减缓也被纳入国家气候治理体系[7]。
然而，农业减缓行动具有复杂性，减少农业碳排放、提升固碳能力不仅是应对气候变化的议题，更与粮食安全、环境污染治理等多重目标密切相关[8]。另外，中国已出台多项推动农业减缓行动的政策，其初衷多是保障农业生产或污染防治，而非专门的应对气候变化行动。因此，农业减缓的政策与行动往往分散在不同议题和部门之间，如何推动不同政策跨部门协同成为推进农业绿色转型的关键[9]。然而，政策协同推进面临部门职责边界模糊、部门利益不一致与数据共享机制不健全等现实挑战[10]，导致不同政策之间的目标冲突增加[11]。因此，推动跨目标、跨政策、跨部门的协同治理已被视为未来农业减缓政策的重要方向[12]。
目前的相关研究多聚焦于单一技术或政策（如借助农业农村信息化试点推动减排技术进步[13]、通过高标准基本农田建设政策优化农业要素投入[14]、通过环境规制或绿色补贴促进农户采纳低碳生产方式[15]）的减排效果分析，对多种农业减缓技术和措施协同效应评估研究较少。如何破解上述“碎片化”治理难题、构建切实有效的跨部门协同机制亟待深入研究。
政策协同指政府部门在政策制定与实施过程中，在政策目标、措施及力度等方面相互配合，以最大限度地减少冲突和提升整体利益[16, 17]。与“政策协同”语义差别较小的概念是“政策一致性”，有关政策一致性的研究主要关注可持续发展政策[18]。鉴于“政策协同”在中文语境中已成熟且被广泛接受，也更贴合中国政策场景，因此本文沿用“政策协同”作为核心分析概念，同时涵盖“政策一致性”的基本要求。政策协同包含横向协同、纵向协同、内部协同和外部协同等类型[19]。其中，本文纳入的政策协同类型为横向协同，指的是同一层级不同部门间的政策协调，也可称为“跨部门协同”[20]。
本文基于中国农业减缓政策文件，构建跨部门协同分析框架，从政策出台部门、政策目标、政策措施、政策出台和失效时间四个维度系统梳理中国国家层级农业减缓政策的跨部门协同特征。本文旨在揭示中国农业减缓政策出台相关部门的协同特征、政策目标和措施协同情况，以及跨部门协同潜在障碍，为优化农业减缓政策体系和加强部门间协同提供科学依据。
1 理论框架和政策范围 1.1 理论框架本文整合了经济合作与发展组织（Organization for Economic Co-operation and Development，OECD）的“可持续发展政策一致性”（Policy Coherence for Sustainable Development，PCSD）框架[21]与政治学中的“结构—过程”分析范式[22]，构建了包含部门、目标、措施和时间的分析框架（图 1）。该框架以“结构—过程”为总体架构，包含政策结构性协同和过程性协同两个方面，用于系统揭示跨部门政策协同的静态基础与动态机制。其中，结构性协同涵盖政策部门的静态组织架构与权责关系，主要指中央决策机构与职能部门间的协同网络[23]；过程性协同包含政策内容协同与政策时间协同两个动态维度，政策内容协同指不同政策在目标与措施上的一致性[21]，政策时间协同指政策从出台、生效到失效或更新过程中的时效性与连续性[22]。
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图 1 农业减缓政策跨部门协同分析整合框架 |
本文中的“农业”包含种植业、畜牧业、渔业和林业的生产活动，以及与农业减缓行动密切相关的农业废弃物资源化利用和农业环境保护活动[24, 25]。农业减缓政策是为减少农业领域温室气体排放和提升碳汇而制定的综合性策略[26]，根据目标分为直接政策和间接政策[27]。本文研究对象为党中央、国务院及其所属部门颁布的法律、行政法规、决定、命令、部门规章等规范性文件[28]，涵盖国家和部门标准、方案、规划、战略、办法、指南指引、指导目录和导则等[29]。需要说明的是，由于地方政策文件通常是对中央政策文件的细化和执行，其协同模式受中央政策的深刻影响[30]，所以本文暂未将地方政府出台的政策文件纳入分析范围。
2 方法和数据 2.1 研究方法本文运用政策文本分析、网络分析及统计分析等方法，从政策部门、目标、措施和时间维度对政策文件进行量化分析（图 2）。
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图 2 研究方法框架 |
本文首先将国务院组成部门分为综合管理部门、财政金融部门、经济与产业发展部门、科技与信息化部门、国家安全与公共秩序部门、社会公共服务与保障部门及环境与资源部门等7类[31-33]（图 2）。其次，本文识别每份政策文件的出台部门，并统计各部门每年出台的政策文件数量。为确保准确性，依据政策文本原始署名机构进行归类。本文运用网络分析法，将部门作为网络节点，将部门之间联合出台的政策文件数量作为连接边，构建跨部门政策协同网络。最后本文运用Gephi软件进行网络可视化，运用Ucinet软件计算网络密度、度中心性、中介中心性。网络密度是部门间实际联合发文数量与理论上可能存在的最大协同数量之比；度中心性指某部门与其他部门联合发文的数量；中介中心性是某部门在所有最短路径中作为中介出现的频率，它们的计算公式如下[34, 35]：
| $ D=\frac{M}{N(N-1)} $ | (1) |
式中，D为网络密度；M为部门之间联合出台的政策文件数量；N是政策协同网络中的总部门数。
| $ \mathrm{CD}_i=\sum\limits_{j=1}^n X_{i j} $ | (2) |
式中，CDi为i部门的度中心性；Xij为i部门与其他部门（j）共同出台的政策文件数量。
| $ \mathrm{CB}_i=\sum\limits_j^n \sum\limits_k^n \frac{g_{j k}(i)}{g_{i k}} $ | (3) |
式中，CBi为i部门的中介中心性；gik为部门i和k之间存在的最短路径线总数；gik（i）表示经过部门i连接部门j和k的最短路径数量。
2.1.2 部门目标和措施协同分析由于政策目标和措施随着时间不断变化，本文将时间阶段划分为“‘六五’至‘十一五’”“十二五”“十三五”“十四五”四个时期。原因在于，“十二五”规划是中国首部以绿色发展为主题的五年规划[36]。本文将政策分为直接政策、有减碳影响的农业政策（以下简称“农业政策”）和有减碳协同作用的环境政策（以下简称“环境政策”）[27]（图 2）。本文对每份政策文件的目标和措施进行编码[37, 38]，目标包含稻田甲烷减排、动物肠道发酵减排、动物粪便管理减排、农业废弃物管理减排、提高土壤固碳能力、增加林草碳汇、农机节能减排、制度与技术支撑8类[39, 40]，措施包含改进农田管理、改进畜禽养殖管理、农业废弃物循环利用、农业生态系统修复、提升耕地质量、农机节能改造、加强制度建设和技术支撑7类[41, 42]。
2.1.3 政策时间协同分析本文基于北大法宝政策数据库（https://www.pkulaw.com/）确定政策文件出台、生效和失效时间，通过查阅政策原文补充政策文件缺失的时间信息（信息缺失的政策文件共24份，占总数的13.8%）。补充规则如下：以政府部门在官网出台政策文件时间作为该政策出台时间；以政策文件中明确说明的生效时间作为该文件生效时间，否则以出台时间作为其生效时间；以政策文件中明确说明的失效时间或更新版本出台时间作为该政策失效时间，否则将其视为长期有效。
为分析政策时间协同度，本文量化分析政策文件时间协同度[22]。公式如下：
| $ T_i=1-\frac{N_{t>\bar{t}+\sigma}+N_{t>\bar{t}-\sigma}}{N_i} $ | (4) |
| $ \bar{t}=\frac{\sum\nolimits_i^{N_i} t_i}{N_i}, \quad \sigma=\sqrt{\frac{\sum\nolimits_i^{N_i}\left(t_i-\bar{t}\right)^2}{N_i}} $ | (5) |
式中，Ti为政策时间协同度，值越接近1，政策协同度越高；N为政策文件数量，Ni代表存在生效时滞的政策文件数量，以i年的时间差为基础，计算生效时间是否在一个标准差范围内（若在一个标准差范围内存在负数情况，则从0开始计算）；t代表延迟实施时间；t为当年生效政策的平均生效时滞；σ代表政策时滞标准差；ti是i年生效政策的生效时滞。
为反映政策制定科学性、执行适应性和接续稳定性，本文将政策失效原因分为目标约束、政策更新和周期政策3类。目标约束指政策明确提出了目标完成时间，目前已到达规定时间；政策更新指政策进行修订；周期政策指在固定时间周期出台的政策，如五年规划。
2.2 数据来源本文的政策文件来自国家部委官方网站、FAOLEX数据库（https://www.fao.org/faolex/results/en/?search=adv）、全国标准信息公共服务平台（https://std.samr.gov.cn/）、国家标准全文公开系统（https://openstd.samr.gov.cn/bzgk/gb/index）、北大法宝法律法规数据库（https://www.pkulaw.com/），并以中国政协网（http://www.cppcc.gov.cn/）、求是网（https://www.qstheory.cn/）上的相关资料作为补充。经过人工筛选，剔除了非中国、非农业减缓、非国家级和重复的政策，共计174项政策文件，其发布时间为1982—2024年。
3 结果与讨论 3.1 政策部门协同中国农业减缓政策的治理范式从早期的部门化及碎片化决策向跨部门协同治理演进，日益依赖农业、环境、科技、财政等多部门系统性协同的治理模式（图 3）。
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图 3 政策出台部门时间趋势和协同网络 |
1982年至今，政策出台部门类别基本呈逐年扩大趋势，从最初的1类部门（综合管理部门）扩展至7类部门（综合管理部门、财政金融部门、经济与产业发展部门、科技与信息化部门、国家安全与公共秩序部门、社会公共服务与保障部门，以及环境与资源部门）。综合管理部门参与政策出台的时间最长（30年），其中69.7%的时间由中共中央办公厅和国务院办公厅协同参与。参与政策出台时长第二的是环境与资源部门（20年），其中农业农村部（49次）和生态环境部（43次）参与频次最高。经济与产业发展部门（15年）和财政金融部门（11年）参与时间较长，国家发展和改革委员会（26次）、财政部（20次）分别是其主要参与部门。科技与信息化部门（5年，占比15.2%）、社会公共服务与保障部门（5年，占比15.2%）参与年份较少，国家安全与公共秩序部门（4年，占比12.1%）参与年份最少，参与频次最多的分别为工业和信息化部（6次）、科学技术部（6次）、海关总署（2次）、住房和城乡建设部（9次）。
在部门协同网络中，共有36个部门参与政策出台，网络密度为0.7。部门间多边合作密切，核心部门为生态环境部（度中心性为99，中介中心性为112.3）、国家发展和改革委员会（91，40.9）和农业农村部（85，59.2）。以上部门的职责各异但联系密切，生态环境部通过部际协调机制主导气候政策制定[30]；国家发展和改革委员会通过“五年计划”分配资源，在部际协调中发挥重要作用[30]；农业农村部通过绿色农业建设、耕地质量保护等项目推进化肥减量、耕地质量提升、畜禽养殖废弃物资源化利用等措施实施。另外，协同关键部门还有住房和城乡建设部（62，28.3），主要负责土壤污染防治和废弃物处理。中国相关职能部门的权责分配在具有国际共性的同时也展现出鲜明的中国特色。在共性方面，中国与欧美发达经济体[43]均设立了职责明确的农业与环境主管部门，运用行政监管和财政激励的组合工具推动政策落地。在独特性方面，中国设有国家发展和改革委员会进行宏观规划与跨部门统筹，而其他国家如美国缺乏职能完全对等的国家级综合协调部门，其政策主要依托农业农村部下属机构如自然资源保护局、农场服务局等推进[44]。
3.2 政策目标协同中国农业减缓政策的目标从聚焦基础制度构建转向多产业减缓目标协同推进，这得益于中国政府通过五年规划等顶层设计提供的统一目标框架。然而，部分领域仍面临政策目标碎片化的挑战，这也是许多国家在实施农业减缓政策时面临的共同问题（图 4）。
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图 4 目标协同领域 注：数字为政策目标数量。 |
从“六五”到“十四五”时期，政策目标的协同领域逐步拓展，从最初的制度建设转向多目标协同深化。在“六五”到“十一五”时期，政策目标集中在制度与技术支撑上，重点是加强气候变化领域的基础研究、完善退耕还林的现金补助管理，以及加强草原改良和保护的制度建设。协同度中等的目标包括农业废弃物管理减排和增加林草碳汇，而协同度较低的目标则涉及稻田甲烷减排、肠道发酵减排、粪便管理减排和提高土壤固碳能力。在“十二五”时期，目标协同领域得到了显著拓展。目标高度协同的领域扩展到4个，在建设制度与技术支撑的基础上，扩展至粪便管理减排、增加林草碳汇和农业废弃物管理减排。目标重点内容是提高畜禽粪污和秸秆资源化利用、增加林草覆盖率、完善温室气体排放核算体系，并逐步形成碳交易市场。另外，与上一时期相比，提高土壤碳汇能力的目标协同度由较低水平提升至中等水平；农机节能减排目标首次出现在政策中，但协同度较低。在“十三五”和“十四五”时期，目标高度协同的领域进一步扩展。这两个时期的高度协同目标聚焦领域一致，并在“十二五”的基础上新增了提高土壤固碳能力的目标，共涵盖5个领域。政策目标重点包括规模化养殖场污染治理、有机肥替代和增加林草碳储量。此外，肠道发酵减排的协同度从较低提升至中等。在“十四五”时期，政策目标进一步明确，特别是在畜禽粪污管理方面，强调减少甲烷和氧化亚氮的排放，并提出提升农田碳汇功能。该时期还强调完善农业减缓的监测指标、关键参数和核算方法。
目前，中国农业减缓政策中，75%的目标是中、高度协同的目标，这是由政府的治理模式所决定的。中国政府通过“五年规划”等顶层文件设定全局性目标，为各部门提供统一的指导方针[45]。当“双碳”目标在“十四五”规划中确立为国家战略后，各部门将这一目标整合到农业、生态、能源等领域的日常工作和考核中。这样的目标落实方式，确保了大部分目标能够获得跨部门的优先关注和资源投入。尽管中国的目标协同度较高，但仍存在提升的空间。比如，农机和稻田甲烷减排目标协同度较低，主要原因在于农机减排政策涉及多个部门，如工业和信息化部（负责技术标准）、农业农村部（负责技术推广与补贴）、生态环境部（负责排放监管），部门间责任分散导致绿色技术推广易受限[46]。而稻田甲烷减排协同度较低的原因是减排的环境价值难以转化为农业经济价值。水稻是中国的主粮，农业政策的核心目标是保障粮食生产和农民收入[47]，而减排措施可能会影响产量[48]。此外，分散种植的稻田甲烷减排的监测、报告和核查（Monitoring Reporting Verfication，MRV）成本较高，难以转化为碳资产，碳交易市场体制未能充分发挥作用[49]。上述挑战并非中国独有，如在农机减排方面，美国的农业政策未能有效补偿环保署对农机排放标准提高所带来的成本，导致新技术推广缓慢，影响了环境与农业政策的协同[50]；在稻田甲烷减排方面，国际上普遍存在减排成本高、收益周期长、小农户或家庭农场单独参与碳信用市场收益微薄的困境[51]。
3.3 政策措施协同中国农业减缓政策措施的协同度逐步提升，特别是在“十二五”规划提出生态文明建设后，政策措施的协同领域从农业废弃物综合利用、制度建设和技术支撑等2类，扩展到包括农业生态系统修复在内的7类，并与国际做法保持一致。
中国农业减缓政策在“六五”至“十四五”期间逐步深化，经历了从少数措施领域协同（农业废弃物循环利用、加强制度建设和技术支撑）到7个举措同步推进的转变。在“六五”至“十一五”时期，协同措施集中在制度建设与技术支撑（41条）和农业废弃物资源化利用（9条）上，关键内容包括建立国家应对气候变化及节能减排工作领导小组，以及完善农业废弃物资源化利用的管理办法。其他5类措施的协同度为中等。进入“十二五”时期，生态文明建设成为重要战略，“山水林田湖草沙一体化保护和系统治理”思想得到深入落实，政策措施协同领域显著扩展[52]，涵盖了改进农田管理、农业生态系统修复等7个领域，高协同措施占比100%。在这一时期，重点措施包括加强制度建设与技术支撑（48条）、改进农田管理（28条）和农业生态系统修复（25条），主要内容是建立生态系统碳汇监测体系、优化化肥使用，以及推进造林绿化。在“十三五”和“十四五”时期，协同措施继续集中在制度建设与技术支撑（共90条）和农业生态系统修复（共26条）上。在制度建设方面，“十三五”期间，探索了林业碳汇交易试点，并编制了低碳技术目录；在“十四五”期间，更新了国家重点推广低碳技术目录，新增5项农业降碳技术，并完善了林业碳汇项目方法学。在生态系统修复方面，“十三五”通过划定生态保护红线提升森林管理并增加森林碳汇，而“十四五”则更加注重严格执行生态保护红线，并通过高标准农田建设提高土壤固碳能力（图 5）。
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图 5 措施协同领域 注：数字为政策措施数量。 |
在国际上，制度建设、技术支持及农业生态系统修复也是农业减缓的核心措施。尽管中国在推动农业低碳转型方面与欧美等发达国家有许多相似之处，如设立低碳农业标准[53]、加大对减排技术研发的资金支持[54]及提高土壤固碳能力[55]，但中国农业减缓措施更注重与本国农业发展实际相结合。在“大国小农”的背景下，中国在微观层面提出了一系列适应性强的政策措施，推动农业农村协同发展。这些政策包括开展农业农村污染治理攻坚战、大力推广生态农业、坚持化肥和农药零增长、推进规模化养殖污染防治及推动种养结合等[56]。
3.4 政策时间协同农业减缓政策的出台和生效数量逐年增加，政策时间协同度较高（均值为0.71），其中26年（60.5%）协同度为1。目标约束、政策更新和周期性失效问题影响了部分政策的有效性，环境政策受影响最大。其中，许多政策已在近年来进行调整或更新，以应对新的挑战并推动政策目标的实现。
目标约束导致失效的7项政策中，4项为环境政策、3项为直接政策。环境政策包含2项生物质能源政策和2项生态保护与恢复政策。生物质能源政策的目标是到2015年实现秸秆综合利用率超过80%。生态保护与恢复政策中，草原保护政策设定为2010年、2020年分别达到草原禁牧、休牧及轮牧目标的40%和60%；“三线一单”政策设定了到2023年和2025年完成生态环境分区管控技术体系和政策管理体系建设目标。直接政策目标集中在改良草地和提高农业灌溉效率，目标设定为2010年。
在政策更新方面，失效的11项政策主要是环境政策（8项）和农业政策（2项）①。失效政策已完成更新，如环境政策中的排污管理政策（更新时间为2024年）、农村环境整治资金管理政策（2021年）；农业政策中的高标准农田建设政策（2021年）、退耕还林补贴政策（2008年）。
① 另外一类政策只有1项，不是分析重点，正文中未列示说明。
此外，因政策周期结束失效的9项政策涵盖环境政策（5项）和直接政策（4项）。环境政策包括生态保护与恢复政策（2项）、生物质能源政策（2项）和综合污染防控政策（1项），直接政策均为全产业节能减排直接政策，这些失效的政策多为五年规划政策，均已在“十四五”规划中进行调整（图 6）。
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图 6 政策时间协同、失效原因和类别 |
政策失效现象在环境领域尤为突出。在所有失效的27项政策中，环境政策占比高达63%（17项），主要涵盖污染防治、生态保护和生物质能源等关键领域。然而，政策失效的一个重要原因不仅仅是领域问题，更在于政策更新，政策更新导致失效的政策占失效政策的40.7%（11项）。发展中国家的环境政策往往受自然条件、经济资源和生计需求的制约，因此需要频繁更新[57]。虽然中国每年出台中央一号文件，并在“五年规划”中发布涉及林草保护、节能减排等专项规划，但在农业领域尚未形成减缓政策的固定更新机制[58]，这可能会成为影响农业减排目标系统推进的原因之一。
4 结论本文基于中国1982—2024年的174项农业减缓政策文件，构建了跨部门协同分析框架，并运用政策文本分析等方法分析了中国国家层面农业减缓政策的跨部门协同特征。研究发现，参与政策出台的政府部门共7类、36个，形成了网络密度为0.7的协同网络。中共中央办公厅和国务院办公厅为农业减缓政策出台的主导部门，生态环境部、国家发展和改革委员会、农业农村部为主要推动部门。在农业减缓领域的覆盖面上，政策措施的协同领域多于政策目标。政策措施的协同领域自“十二五”时期起显著扩大，高协同措施占比100%，加强制度建设和技术支撑、农业生态系统修复是核心协同措施。政策目标协同领域也逐步扩大，其中，中、高协同目标占比高达75%，主要通过五年规划实现，但农机和稻田甲烷减排协同度较低。另外，政策时间协同度较高，均值为0.71，政策失效的主要原因是政策更新（11项，占40.7%），失效政策集中在环境政策（17项，占63%）。由此本文建议：
一是强化现有国家应对气候变化跨部门机制在农业减缓领域的关键作用。在国家应对气候变化及节能减排工作领导小组的协调下，制定应对气候变化跨部门重点任务与责任清单，把农业减缓作为重点专项任务。该专项任务由农业部门和生态环境部门牵头，同时通过定期协调会议等形式加强财政金融部门和科技信息部门参与，进一步量化、清单化、系统化农业减缓目标和实施更有效率的政策措施。二是突破目标协同不足的瓶颈。在农机领域重点推动低碳农机技术补贴与推广；在稻田减排领域推进低碳技术指导和完善MRV体系，推动水稻减排纳入生态补偿机制，以破解粮食安全和减排目标之间的矛盾。三是建立健全贯穿政策生命周期的管理机制。通过加强事前评估提升政策制定的科学性与有效性，在政策设计阶段，完善跨部门、多学科的政策评估机制，对政策的必要性、可行性和潜在影响开展系统评估。同时，重点对环境政策的实施效果定期开展事后评估，并以此为基础优化政策目标与实施路径。此外，可通过局部修订政策的方式，动态调整和完善政策内容，确保政策的持续适用性与接续性，从而提高政策的接受度和实施效果。旨在通过顶层协调、重点突破、动态管理的系统性政策创新，构建一个部门协同、目标清晰、措施有效、适应性强的农业减缓政策体系。
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