引言

《中华人民共和国生态环境法典（草案）》（三次审议稿）（以下简称“法典草案”）第162条是“三同时”规范。该规范包括两款规定，第1款系“三同时”义务规定，在《环境保护法》第41条的基础上明确污染防治设施应当符合环境影响报告书（表）的具体要求。第2款系建设单位自主验收规定。2017年修订的《建设项目环境保护管理条例》（以下简称2017年《条例》）确定了污染防治设施自主验收。自主验收规定在2020年《固体废物污染环境防治法》与2021年《噪声污染防治法》中得以延续。因此，法典草案中自主验收规定是在吸收、整合既有法律法规相关规定的基础上提炼而来。

“三同时”制度是我国原创的一项环境监管制度，已历经五十多年的发展。时至今日，围绕“三同时”制度，环境法学界形成了“保留论”与“废除论”两种观点。持有“保留论”的学者认为，“三同时”制度仍有其独特的功能，衔接环评从而保障预防功能 ^{[1, 2]}，在控制环境污染方面的效果明显 ^[3]。法典草案第162条采取了“保留论”，完整规定了“三同时”义务和自主验收。而持有“废除论”的学者则质疑“三同时”制度的独立价值，主张废除“三同时”规范，将其融入排污许可制度之中 ^{[4, 5]}。无论是“保留论”还是“废除论”，都是针对“三同时”规范整体的存废。在立论前提上，两种观点均将“三同时”义务规定和自主验收规定视作一个不可拆分的整体，进而主张“全有”或“全无”。

习近平总书记在2023年全国生态环境保护大会上指出，“高水平保护是高质量发展的重要支撑，生态优先、绿色低碳的高质量发展只有依靠高水平保护才能实现”。高水平保护蕴含的经济绿色化强调通过科技创新、技术进步和管理效能提升，破解经济增长与资源环境的矛盾 ^[6]。这不仅为生态环境法典编纂提供了价值引领，而且为“三同时”规范的完善指明了方向。“三同时”义务规定和自主验收规定在历史沿革、功能定位和实践基础等方面存在差异，并非浑然一体。因此，针对法典草案中“三同时”规范，本文提出“精简论”，主张合理取舍，以期通过规范精简提升环境监管效能，助力实现高水平保护。一方面，鉴于“三同时”义务规定具有污染预防功能，具备成熟的实践经验，衔接环评与排污许可，建议保留第162条第1款“三同时”义务规定；另一方面，鉴于自主验收和排污许可管理存在功能重叠，取消自主验收有利于节约企业守法成本，以及自主验收呈现淡化趋势，建议删除第162条第2款自主验收规定。

全文脉络如下：首先梳理“三同时”规范的沿革，其次论证保留法典草案第162条第1款“三同时”义务规定的合理性，以及删除第162条第2款自主验收规定的必要性，最后强调“三同时”规范的精简可以助力提升立法质量和监管效能，助力实现高水平保护。

1 “三同时”规范的沿革

20世纪70年代，环境污染问题开始显现，对建设项目污染防治设施的监管需求也随之产生。在此背景下，1973年《关于保护和改善环境的若干规定（试行草案）》规定，“一切新建、扩建和改建的企业，防治污染项目，必须和主体工程同时设计，同时施工，同时投产……各级主管部门要会同环境保护和卫生等部门，认真审查设计，做好竣工验收，严格把关”。这是我国文件中首次提及“三同时”规范，该规范主要包含“三同时”义务规定和“竣工验收”规定。

1.1 “三同时”义务规定的沿革

“三同时”义务规定遵循“政策探索—法律确认—规范完善”的脉络演进，始终聚焦“同时设计、同时施工、同时投产”，通过规范完善提升可操作性。政策探索“三同时”之后，“三同时”要求不久就转化为法定义务。1979年《环境保护法（试行）》第6条规定，防止污染的设施须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产。这明确了“三同时”的法律义务属性，为“三同时”执法提供法律依据。1986年《建设项目环境保护管理办法》第4条规定，所有对环境有影响的建设项目都需执行“三同时”制度。

1989年《环境保护法》标志着“三同时”义务规定基本定型。该法第26条第1款规定，“建设项目中防治污染的设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用”。此后，各污染防治单项法律中一直沿用这一表述，并限定了污染防治设施类型。例如，1996年《水污染防治法》第13条将“防治污染的设施”明确为“防治水污染的设施”。2014年《环境保护法》第41条基本沿用了1989年《环境保护法》中“三同时”义务规定。此外，5部环保单行法律^①中都明文规定了“三同时”义务。这一立法选择既是对执法实践中成熟规范的认可，也体现了法律稳定性的要求。

① 2003年《放射性污染防治法》、2017年《水污染防治法》、2020年《固体废物污染环境防治法》、2021年《噪声污染防治法》以及2023年《海洋环境保护法》。

“三同时”义务规定实现了从“政策探索”到“法律义务”的转型，发展成为一项可操作性强的法律义务规定，体现了我国环境治理从“重审批轻监管”向“过程监管”的转变。

1.2 自主验收规定的沿革

自主验收规定的发展历程与我国经济体制机制的改革、环境监管制度的变迁紧密交织，历经“行政机关验收—自主验收”两大阶段。

2017年以前是行政机关验收阶段。1973年《关于保护和改善环境的若干规定（试行草案）》首次提及“竣工验收”，要求主管部门会同环境保护部门“做好竣工验收，严格把关”，奠定行政机关验收的基调。1981年《基本建设项目环境保护管理办法》第10条明确，竣工验收须有环境保护部门参加，初步建构了行政机关验收机制。1986年《建设项目环境保护管理办法》明确环境保护部门负责环保设施的竣工验收，细化了行政机关验收程序，明确了验收报告内容和环境保护部门审批期限^①。1989年《环境保护法》确立了“谁审批环评文件、谁负责验收”的原则，明确验收主体。1998年《建设项目环境保护管理条例》进一步规定了申请程序和审批期限^②。2001年《建设项目竣工环境保护验收管理办法》拓展了验收范围。值得注意的是，2014年《环境保护法》第41条删除了1989年《环境保护法》第26条中的行政机关验收规定。“史上最严格的环境保护法”中这一立法安排为后来“三同时”验收模式转型预留了空间。

① 参见1986年《建设项目环境保护管理办法》第4、5、20、21条。

② 参见1998年《建设项目环境保护管理条例》第20、21、22、23、27条。

受“放管服”改革“简政放权，以减少行政审批为主要抓手” ^[7]的思路影响，行政审批制度改革持续深化，推动从行政机关验收到自主验收的转型。2017年《条例》成为支撑这一转型的关键法规。2017年《条例》取消了环境保护部门的验收审批权，打破了行政机关验收的传统模式，明确建设单位为自主验收义务主体。同年发布的《建设项目竣工环境保护验收暂行办法》规定了自主验收的程序和内容，明确建设单位应当自行组织验收，查验设施建设是否符合环评要求，并公开验收报告。《固体废物污染环境防治法》《噪声污染防治法》《海洋环境保护法》等污染防治法律的修改，开启了建设单位自主验收的大门 ^[8]。

回溯“三同时”义务规定与自主验收规定的沿革，二者呈现“同步起源、差异化发展”的特征。“三同时”义务规定在五十多年内保持相对稳定，仅通过规范细化提升可操作性。与之相对，竣工验收则历经了从行政机关验收到自主验收的转型。这一转型属于环境监管的试错过程，其实际效果与“强化建设单位主体责任” ^[9]的转型初衷或许存在一定偏差。“三同时”义务规定与自主验收规定“前者长期稳定，后者试错探索”的差异化发展特征，决定了二者并非“绑定共生”的浑然一体，而是可以拆分的两项规定。

2 保留“三同时”义务规定的合理性

编纂生态环境法典是对现行的生态环境法律规范进行系统整合、编订纂修 ^[10]，从而构建“系统协同、稳定可行”的环境法律规范体系。现阶段“三同时”义务规定是“三同时”规范的核心。保留“三同时”义务规定的合理性论证可以从污染预防功能、成熟的实践经验、制度衔接的枢纽三个维度展开。

2.1 具有污染预防的功能

污染预防是指在污染产生之前或污染行为发生之初，通过源头控制等手段，直接阻止污染物生成或避免污染危险转化为实际损害。其核心逻辑是“阻断污染发生的条件”，而非对已产生污染的后续处理，具有鲜明的“事前性”“预防性”特征。污染预防功能的实现依赖于“流程具象化”与“责任体系化”的双重保障。

首先，“三同时”义务规定的污染预防功能体现在同时设计、同时施工、同时投产使用的三个具体环节当中。同时设计义务要求在项目设计阶段将污染防治设施纳入设计方案，使污染防治设施的设计与主体工程的设计相协调。此举旨在落实环境影响报告书（表）及其审批决定确定的各项环保措施 ^[9]，起到污染预防的效果。如果设计阶段不考虑污染防治设施，后续再进行补充设计，可能会出现设施与主体工程不匹配等问题，甚或形成“先污染后治理”的被动局面。同时施工义务强调在建设项目施工阶段，建设单位将防治污染设施的施工纳入项目的施工计划，保证建设进度和资金落实 ^[11]。此举旨在避免项目建成后再进行污染防治设施建设所带来的诸多问题，如场地限制、成本增加等，有助于合理安排施工进度和资源，防止建设单位以“压缩工期”为由拖延污染防治设施施工，阻断“主体工程先行投产、污染防治设施滞后”的违法行为。同时投产使用义务要求建设单位将防治污染设施与主体工程同时投入运转，从而防止污染物未经处理直接排放，对环境造成即时污染。通过设计环节的措施嵌入、施工环节的建设进度和资金保证、投产使用环节的严格把控，能够对环境影响的可控性进行判断，落实与建设项目配套的环保对策措施 ^[12]。因此，“三同时”义务规定的实施，从程序上保证了将污染预防纳入开发建设活动的计划之内，是落实环保措施、防止新污染产生的关键，也是加强环境保护管理的核心 ^[13]。

其次，在责任层面，立法针对“三同时”义务设计差异化责任，要求建设单位在设计、施工和投产使用三个环节确保污染防治要求落地，否则会承担法律后果。法律责任的直观功能是保障法律义务的履行 ^[14]。“三同时”义务的落实，依托于法律法规构筑的明确责任体系，通过区分不同违法情形设置差异化责任，形成“义务—责任”的对应。2017年《条例》是责任条款的核心载体，其通过第22、23条将“未履行三同时义务”的违法情形细化为违反同时设计义务、同时施工义务、同时投产使用义务三种情形，设置梯度化罚款幅度。这种违法情形细化与罚款幅度梯度化的规范设计，能够提高违法成本，倒逼建设单位履行“三同时”义务。法典草案第1099条作为“三同时”责任的法典化表达，将责任主体从“建设单位”延伸至“直接负责的主管人员和直接责任人员”，并形成了一般违法情形、拒不改正情形、重大环境污染情形的递进责任。第1099条实现了“责任主体扩容、责任梯度优化、责任威慑强化”的三重突破，强化了“三同时”义务履行的法律保障。

设计、施工和投产使用环节明确“要怎么做”，责任体系明确“不做的后果是什么”。“三同时”义务规定的污染预防功能，是“流程具象化”与“责任体系化”的协同结果。

2.2 具备成熟的实践经验

历经五十余年发展，“三同时”义务规定在实践层面已经形成“执法标准化、司法稳定化”的局面。实践经验的成熟性体现为认定情形的统一性与覆盖范围的全面性。执法和司法实践对违反“三同时”义务的情形认定基本一致，避免了法律实施的混乱。无论是应当编制环境影响报告书（表）的建设项目，还是应当填报环境影响登记表的建设项目，均被纳入“三同时”义务覆盖范围，实现“对环境有影响的建设项目”全覆盖。成熟的实践经验说明“三同时”义务规定从“纸面规范”转化为“实际效果”，为其在法典草案中的保留提供了坚实的实践支撑。

在执法实践中，生态环境主管部门依托规范指引和个案积累，已经对“未履行三同时义务”的情形形成了较为清晰的认定。生态环境部明确了“三同时”监管执法的重点，如“同时设计”环节聚焦设计文件中防治环境污染措施的落实情况等，“同时施工”环节核查施工合同中环保设施建设的内容以及相应资金情况^①。具体来看，需要配套建设的环保设施未建成，建设项目即投入生产使用^②等是执法实践中认定未履行“三同时”义务的一般情形。执法实践中“三同时”义务覆盖对环境有影响的所有建设项目。即使是应当填报环境影响登记表的建设项目，也进行了“三同时”监管。例如，针对填报环境影响登记表的建设项目，徐州市生态环境局认为其未配套建设污染防治设施的行为违反了“三同时”义务规定^③；龙游县原环境保护局认定，应当填报环境影响登记表的养鸭场未建设污染防治配套设施，违反了“三同时”义务规定^④。

① 参见生态环境部《关于进一步完善建设项目环境保护“三同时”及竣工环境保护自主验收监管工作机制的意见》（环执法〔2021〕 70号）。

② 参见镇江市生态环境局镇丹环罚字〔2022〕 154号行政处罚书；温州市生态环境局龙湾分局温环龙罚〔2021〕 27号行政处罚书；台州市原环境保护局台环温罚字〔2020〕 30号行政处罚书。

③ 徐州市生态环境局徐08环罚决〔2024〕 9号行政处罚书。

④ 龙游县原环境保护局龙环罚〔2017〕 20号行政处罚书。

司法实践则通过稳定化的裁判规则，进一步夯实“三同时”义务规定实施的实践基础。法院围绕“三同时”义务的核心要求，构建起三点裁判共识。其一，违法情形认定清晰一致，对义务履行与否的认定与执法实践高度一致。例如，牡丹江铁路运输法院认定未建设配套环保设施，直接投入使用的行为违反“三同时”义务规定^⑤。新乡市中级人民法院认为，案涉建设项目的主体工程已经完工，但污染防治设施还未建设，证明其违反了“三同时”义务规定^①。其二，在适用范围上，明确需要填报环境影响登记表的建设项目也应当履行“三同时”义务，不可豁免。例如，椒江区人民法院认为，案涉项目可采取填报环境影响登记表备案，但仍应当履行“三同时”义务^②。福建省高级人民法院认为，根据建设项目环境影响登记表的登记内容，生产石雕的欧风石材厂属于污染作业，其防污设施与主体工程未同时设计、同时施工、同时投产，违法行为事实清楚^③。其三，义务主体界定清晰，明确建设单位为义务主体，即便存在租赁关系也不转移义务。例如，清镇市人民法院在判决书中明确提到“三同时”义务人为项目建设单位^④。

⑤ 黑龙江省牡丹江铁路运输法院（2022）黑7102行初144号行政判决书。

① 河南省新乡市中级人民法院（2020）豫07行终382号行政判决书。

② 浙江省台州市椒江区人民法院（2019）浙1002行初204号行政判决书。

③ 福建省高级人民法院（2018）闽行申568号行政裁定书。

④ 贵州省清镇市人民法院（2019）黔0181行审38号行政裁定书。

“三同时”义务规定已具备成熟的实践经验，避免了“规范空转”困境，实现从“形式上有义务”到“实质上落地”的跨越。从法典编纂看，这种经过实践检验的“三同时”义务规定，适宜纳入生态环境法典之中，为建设项目环境监管提供长期稳定的规范指引。

2.3 具有衔接环评与排污许可的作用

法典草案的一个突出特点是将单项法律思维升级为法典思维，着力增强立法的系统性、整体性、协同性、时效性 ^[15]。“三同时”义务规定不仅可以独立发挥功能，而且可以衔接环评与排污许可，加强我国环境监管的融贯性。一方面，通过同时设计、同时施工、同时投产使用的流程构造，“三同时”义务规定能够将事前阶段的环评与事中阶段的排污许可串联起来，保障环境监管的融贯性。另一方面，凭借对环境有影响的建设项目的全覆盖，“三同时”义务规定能够夯实对环境影响登记表类建设项目的监督管理。

首先，“三同时”义务的履行与环评义务的履行是建设项目环境监管的重要内容，二者紧密相关。环评的最终落实取决于“三同时”义务规定的实施 ^[9]。为贯彻事前预防理念，环评明确要求对建设项目潜在的环境影响开展预测分析与综合评估，同时确定适配的污染防治措施。“三同时”义务规定则是将这些措施在项目建设过程中落到实处的关键规范。我国“三同时”制度的创立时间早于环评制度，对建设项目的环境监管可以分为环评和“三同时”执行两个阶段 ^[16]。项目从决策到实施的环境监管是一脉相通的，唯有相继实行好环评和“三同时”，才能确保项目实施的环境管理依法有效 ^[2]。如果没有“三同时”义务规定的约束，那么污染防治要求将难以落实。实践中，建设单位已经较为熟悉环评与“三同时”义务的衔接。建设单位往往在项目可行性研究阶段，便会启动环评文件的编制工作。环评审批决定中污染防治措施具体要求，会直接成为“三同时”义务在设计环节的核心依据。在施工过程中，建设单位也需要按照设计要求同步建设污染防治设施。项目建成后，污染防治设施必须与主体工程同时投产使用，符合环评审批决定的要求。这种操作流程已经被建设单位和生态环境主管部门所熟悉和掌握。我国已经建立了较为完善的环评和“三同时”监管体系，确保衔接顺畅有效。比如，通过“智慧环评”综合监管平台实现监督^⑤，对环评文件编制及审批情况、“三同时”义务落实情况等进行双随机抽查等^⑥。

⑤ 参见原环境保护部《关于强化建设项目环境影响评价事中事后监管的实施意见》（环环评〔2018〕 11号）。

⑥ 参见生态环境部《关于进一步优化环境影响评价工作的意见》（环环评〔2023〕 52号）。

其次，“三同时”义务规定能够与排污许可管理形成衔接。排污许可制度是依法规范企业事业单位排污行为和生态环境主管部门监督管理的基础性环境监管制度 ^[17]。保留“三同时”义务规定，能够保障建设单位在投产后具备污染防治能力，为其遵守排污许可管理提供必要的条件。“十四五”时期排污许可制度改革的核心任务之一，便是通过许可证核发监管实现与环评制度、“三同时”制度的有机融合 ^[16]。目前，“三同时”义务履行监管与排污许可管理形成了衔接。2021年《排污许可管理条例》规定，建设单位在申请排污许可证时，需要提交污染防治设施的相关材料，只有在运行污染防治设施可以达到许可排放浓度要求或者符合污染防治可行技术的情况下，生态环境主管部门才可以颁发排污许可证。这意味着，建设单位履行“三同时”义务是申请排污许可证的前提，也是其投产后持续满足排污许可要求的基础。生态环境主管部门通过对“三同时”义务履行的监督检查，了解污染防治设施是否达到规定要求，进而决定是否核发排污许可证。

此外，当前环评与排污许可的衔接工作正在稳步推进，二者已经形成基本的衔接框架，包含类型对应、污染防治设施认定衔接等方面^①。通常来说，环评审批在先，排污许可审批在后 ^[18]。“三同时”义务规定在环评与排污许可的衔接中，扮演着不可或缺的桥梁角色。具体而言，在设计阶段，“三同时”义务规定确保建设单位按照环评要求进行污染防治设施的设计，而这种设计又需考虑到后续排污许可对污染物排放的要求，使设计方案既满足环评的要求，又符合排污许可管理的要求。在施工阶段，同步建设污染防治设施，保证设施的建设质量和进度，从而满足排污许可管理对污染防治设施运行状态的要求。在投产使用阶段，“三同时”义务规定要求污染防治设施与主体工程同时投入使用，确保项目从投产便能按照排污许可管理要求排放污染物，实现从环评要求到排污许可管理的顺畅过渡。可以说，“三同时”义务规定将前端的环评和后端的排污许可管理紧密联系起来，可以确保环评与排污许可衔接的有效性和融贯性，使建设项目环境监管形成闭环，提高整体效能。

① 2016 年《控制污染物排放许可制实施方案》、2021 年《排污许可管理条例》、2024 年《排污许可管理办法》以及 2019 年《固定污染源 排污许可分类管理名录》、2020 年《建设项目环境影响评价分类管理名录》等建构了环评与排污许可的衔接框架。

值得注意的是，“三同时”义务规定适用于所有对环境有影响的建设项目 ^[19]。不论是应当编制环境影响报告书（表）的建设项目，还是应当填报环境影响登记表的建设项目，均需要遵循“三同时”义务规定。目前，环评审批的重点在于环境影响报告书（表），对于填报环境影响登记表的建设项目监管相对较弱；排污许可制度也主要侧重于排污许可重点管理和简化管理的排污单位，对于实行排污登记管理的排污单位监管较弱。保留“三同时”义务规定恰好能够加强对填报环境影响登记表的建设项目和填报排污登记表的排污单位的监管，确保这些建设项目和排污登记单位能够落实污染防治设施，减少对环境的污染。例如，根据“名录之外无环评审批”原则，餐饮项目只需填报环境影响登记表和排污登记表，但按照“三同时”义务规定，应当建设相应的油烟净化设施，与主体工程同时投入使用，控制污染物排放。

综上所述，“三同时”义务规定既具有污染预防功能，又具备成熟的实践经验，还可以作为关键纽带衔接环评与排污许可。因此，保留“三同时”义务规定具有合理性。

3 删除自主验收规定的必要性

“三同时”验收规定的形成和发展具有鲜明的阶段性特征。在排污许可证制度尚未系统建立之前，行政机关验收规定和自主验收规定有助于落实环评要求，核验“三同时”义务履行情况，形成环境监管闭环。2018年《中共中央国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》指出，2020年实现“一证式”管理，将排污许可证制度建设成为固定源环境管理核心制度。2024年《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》明确“落实以排污许可制为核心的固定污染源监管制度”的改革任务。在排污许可制度发展成为固定污染源监管制度核心的新阶段，自主验收已与排污许可管理功能重叠，自主验收增加企业守法成本，并在实践中呈现淡化趋势。而判断生态环境法典是否符合体系型法典的底线要求，依据之一是规范矛盾得以消除，并建立融贯的规范群 ^[20]。在这一背景下，删除自主验收规定既是“三同时”与排污许可制度协同的根本要求，也是生态环境法典编纂“体系性整合”的应有之义。

3.1 自主验收与排污许可管理功能重叠

随着环境法律制度的不断发展，环评与排污许可的深度衔接以及全过程监管机制的构建完善，自主验收和排污许可管理已功能重叠。功能重叠体现在核心目标、适用范围和判断标准三个方面。

首先，自主验收和排污许可管理的核心目标一致。自主验收的核心目标是确认污染防治设施在实际投产前已满足法定要求，具体包括两个方面：一是落实环评审批决定中的环保措施。自主验收实施于办理环评手续后到正式投入生产或使用期间，是监督建设项目落实环评要求的保障性措施 ^[9]。二是监督排污许可证的落实情况。根据“放管服”改革精神，纳入排污许可管理的建设项目，在自主验收之前必须先申领排污许可证 ^[21]。自主验收的内容包括验收污染物排放是否超标，是否无证排污或不按证排污等，是对建设项目达标排污能力的核证 ^[4]，可以制止污染物排放不达标的建设项目投产使用。

在实现核心目标方面，排污许可管理能够承接自主验收。一方面，2021年《排污许可管理条例》第7、11条规定排污许可证申请和颁发以取得环评批准文件为条件。2024年《排污许可管理办法》第21条规定环评批准文件中的污染防治技术与许可排放浓度要求的衔接。这种“环评要求—许可核发”的直接转化，使得自主验收中“对照环评落实”的环节不再具有独立意义。排污许可管理具有行为控制功能 ^[22]，其规则体系是规范企业排污行为合法性的来源 ^[23]。通过将环评审批决定中的要求嵌入排污许可管理要求之中，能够实现环评落地的目的。正如有学者指出，如果排污许可管理能够发挥落实环评要求的作用，那么竣工验收的意义也将弱化 ^[5]。另一方面，现行排污许可管理涵盖监督排污许可证的执行。2024年《排污许可管理办法》第37条规定，建设单位应当将验收报告中污染源监测数据纳入排污许可证年度执行报告中。相关技术规范中进一步明确台账需要记载生产设施、污染防治设施运行管理信息及监测记录信息等^①。不难看出，相较于自主验收仅聚焦“投产前是否达标”，排污许可管理已建立起覆盖“建设—运行—退役”的全过程监管，使其能够承接监督排污许可证落实的目标。

① 参见《排污单位环境管理台账及排污许可证执行报告技术规范总则（试行）》（HJ 944—2018）第4.3部分。

其次，自主验收与排污许可管理的适用范围一致。与“三同时”义务规定适用于所有建设项目不同，自主验收只针对应当编制环境影响报告书和报告表的建设项目。排污许可证针对排污许可重点管理和简化管理的排污单位。近年来，环评与排污许可的类型已实现对应。换言之，自主验收和排污许可管理的对象是一致的。

最后，自主验收与排污许可管理的判断标准一致。2017年《建设项目竣工环境保护验收暂行办法》第8条明确了自主验收的判断标准。现有环境法规范已全面覆盖第8条列举的九类“不得验收合格”情形。早在2014年通过《环境保护法》之际，全国人大常委会法工委就指出，对已实行排污许可管理的，“三同时”验收可以纳入排污许可管理 ^[11]。从内容上看，2017年《建设项目竣工环境保护验收暂行办法》第8条第（2）、第（5）、第（8）项规定的“污染物排放不符合国家和地方相关标准”“无证排污或不按证排污”“验收报告的基础资料数据明显不实”等情形，2021年《排污许可管理条例》已有明确规定。第8条第（1）、第（3）、第（4）、第（6）项规定的四种情形，如未按照环评文件及审批决定要求建成污染防治设施等，在《环境影响评价法》等法律法规中已有明确规定。第8条第（7）项规定的是建设单位因建设项目违反环境保护法律法规受到处罚被责令改正，但尚未改正完成的情形。行政处罚的主要目的在于纠正行为人的违法行为，结束存在的违法状态 ^[24]。只要存在“责令改正而尚未改正完成”的状态，即构成继续违法，可以通过《行政处罚法》予以处理，无需通过自主验收不合格进行否定性评价。第8条第（9）项规定的兜底情形，其适用本就依赖其他环境法律法规等。

综上，自主验收在核心目标、适用对象和判断标准上均已被排污许可管理及现行法规范所覆盖，其存续或将造成程序冗余。删除自主验收规定，并不会出现环境监管漏洞。

3.2 节约企业守法成本

在“放管服”改革的背景下，删除自主验收规定可以节约企业守法成本，激发市场主体活力。

从节约时间成本来看，自主验收的冗长周期是当前企业的主要负担之一，删除自主验收规定可显著缩短建设项目从竣工到投产的周期。验收环节一般包括准备、调查和后续工作，其中调查工作可分为现场查验、验收监测和调查、编制验收报告三个阶段 ^[25]。上海市的规定更为细致，将调适期前的验收工作划分为六个环节，调适期内的验收工作又划分为八个环节 ^[26]。每个环节均需耗费大量时间且环环相扣，任何一环延误都将导致整体流程延滞。2017年《建设项目竣工环境保护验收暂行办法》第12条规定，环保设施验收期限一般不超过3个月，最长为12个月。这一规定看似明确了时间上限，但提前多长时间申领排污许可证没有明确规定，如果提前时间过长，企业还没建成污染防治设施，无法填报申请；如果时间过短，可能会影响企业污染防治设施验收投产 ^[27]。此外，建设单位在验收报告编制完成后需进行不少于20个工作日的公示。在实践当中，验收时间往往都在50天以上 ^[28]。较长的验收周期使建设项目在竣工后有一定时间的闲置，影响了企业的投资回报。取消自主验收后，企业无需再投入精力推进验收，大幅压缩从竣工到投产的时间，避免排污许可审核与自主验收的重复流程，减少企业在材料准备、流程对接上的时间消耗，使项目能更快落地投产。

从节约人力、财力与物力成本来看，自主验收涉及多主体协作与高额费用支出，删除自主验收规定可有效减轻企业尤其是小微企业的经济负担。在人力成本方面，企业无需再组织环保、工程、法务等人员参与验收资料整理、第三方对接、专家评审等工作，减少人力调配压力。在财力成本方面，可省去第三方监测费用、报告编制费用、专家咨询费用等支出。据湖北省收费标准，仅竣工验收监测报告编制费用就达0.5万~ 70万元 ^[29]。在物力成本方面，无需租赁或维护验收监测专用设备、搭建临时监测站点，避免设备闲置与重复投入。删除自主验收规定后，企业或可将有限资源集中于污染防治设施建设与运行，而非“为验收而验收”的程序性支出。

从优化资源配置来看，删除自主验收规定可避免企业陷入“形式化验收”泥潭。行政机关验收改为自主验收的初衷在于落实建设单位主体责任，使得建设项目环境保护责任关系更加顺畅 ^[9]。然而，自主验收“谁建设、谁验收”的模式天然存在“运动员与裁判员合一”的问题。建设单位基于自身利益考量，鲜有自主验收不通过的情形发生，导致验收结论难以客观反映污染防治设施的实际状况，形成“建设即合格”的形式化验收。2018—2019年，生态环境部随机抽取的88个建设项目中有21个项目存在批建不符以及超标超总量排污等违法行为，问题率达23.9%^[8]。2020年，生态环境部联合地方生态环境主管部门开展专项检查，35个重点建设项目中有8个建设项目存在不满足验收合格情形但通过自主验收^①。2021年，在广东省生态环境厅开展的覆盖112个建设项目的专项检查中，需要重新组织验收或涉嫌环境违法行为需要进一步核实查处的有65个，需要修改验收报告后上传全国竣工环境保护验收信息平台的有47个^②。以上实践说明，建设单位的核心诉求是尽快通过验收实现投产。在这种利益导向下，企业缺乏主动暴露问题的动力，不仅难以落实建设单位主体责任，反而可能因“为验收而验收”而催生验收造假等问题。

① 参见生态环境部办公厅《关于“十三五”以来生态环境部审批部分重点建设项目环境保护“三同时”和竣工自主验收工作检查发现问题的通报》（环办执法函〔2021〕 136号）。

② 参见广东省生态环境厅《关于2021年度建设项目环境保护“三同时”和竣工环境保护设施自主验收专项检查情况通报》（粤环办函〔 2022〕 2号）。

在深化“放管服”改革的背景下，自主验收的存续与“简政放权、放管结合、优化服务”的改革精神存在一定的偏差。在自主验收已然与排污许可管理功能重叠下，呈现出“长周期、多流程、高费用，但低实效”的特征，继续保留自主验收规定反而会徒增企业守法成本，制约市场主体活力的激发。

3.3 自主验收呈现淡化趋势

自主验收在实践中已呈现淡化趋势。一方面，改革试点过程中存在简化和豁免部分建设项目自主验收的趋势。另一方面，即便是未参与改革试点的建设项目，自主验收也呈现淡化趋势。

从改革试点来看，当前自主验收呈现出简化和豁免趋势。“放管服”改革旨在通过减少制度性交易成本激发市场主体活力，同时创新监管体制机制，审管相互衔接配合 ^[30]。从行政机关验收转为自主验收正是这一思路在环境保护领域的初步实践，体现了“放”的改革方向。当前试点中对自主验收的简化和豁免，则是对“放管服”理念的进一步深化。在前端审批环节简化的同时，后端的自主验收环节也通过整合、豁免等方式实现效率提升，形成“全流程优化”。

在环评告知承诺制改革试点中，地方主要通过两种模式重构环评与自主验收的关系。第一种模式是“承诺整合+ 事后监管”模式。大部分地区将自主验收要求融入环评告知承诺内容，企业作出“按环评要求建设污染防治设施”的承诺，涵盖自主验收的核心指标（如设施运行参数、排放达标要求等）。行政机关通过强化投产后的“双随机”检查、在线监控数据核验等事后监管手段，替代自主验收的一次性核验。这种模式下，自主验收不再作为独立环节存在，其要求被拆解纳入建设单位书面承诺与后续监管之中。第二种模式是直接豁免模式。湖北咸宁、湖南长沙等试点地区，对部分应当编制环境影响报告表的建设项目直接豁免自主验收。例如，咸宁市明确规定，对纳入环评豁免审批清单的建设项目，免于办理环评审批和环保设施竣工验收手续^①。长沙市经开区取消了汽车制造业、通用设备制造业、专用设备制造业、电气机械和器材制造业四大行业的环境影响报告表审批及环保设施竣工验收手续 ^[31]。

① 参见咸宁市生态环境局《关于试行环境影响评价审批正面清单的通知》（咸环文〔2020〕15号）。

在环评与排污许可“两证审批合一”改革试点中，一些地方要么简化自主验收的要求，要么直接豁免自主验收。例如，天津市在“两证审批合一”试点工作中强化数据共享共用。排污许可证执行报告与建设项目竣工环保验收报告中相关数据可共享共用，满足条件的许可证自行监测数据可与相关建设项目竣工环保验收监测数据共享共用 ^[32]。这意味着天津市的自主验收有所简化。又如，上海在试点文件中规定，满足条件的试点单位在建设项目投入运行（含调试）后，免于开展建设项目竣工环保验收监测、编制验收报告以及建设项目施工期和竣工验收相关信息公示^②。再如，在常德经开区，符合试点行业的建设项目取消环境影响报告表编制和污染防治设施自主验收，企业只需签署《知情同意承诺书》，填报项目基本信息，在报区生态环境分局备案后，就可同步启动排污许可申报，从而实现“承诺即开工、建完就投产”的高效流程 ^[33]。这些试点表明，通过简化流程或豁免自主验收，自主验收并非不可替代。

② 参见上海市生态环境局《关于印发 < 关于深化环评与排污许可“一次审批”改革试点的实施方案>的通知》（沪环评〔2025〕34号）。

此外，在非改革试点地区，自主验收也呈现淡化趋势。2020年《建设项目环境影响评价分类管理名录》一次性降低51个二级行业环评类别，取消40个二级行业环境影响登记表填报 ^[34]，并且明确了名录之外无环评的原则^③。由于填报环境影响登记表的建设项目无需进行竣工污染防治设施验收，一些建设项目不再需要自主验收，压缩了自主验收规定的适用空间。更关键的是，生态环境部及地方已建立“三同时”全过程监管机制，替代自主验收的“事后核查”。生态环境部要求以“双随机、一公开”强化“三同时”全环节监管，重点核查设计文件环保篇章、施工合同环保内容、设施建设进度等^④。湖北省建立覆盖省级81个、市级4812个项目的信息库 ^[35]，从更早阶段强化执法监管。广东省、陕西省、重庆市则分别从“多环节检查” ^⑤“建设期技术规范” ^[36]“分阶段检查要点” ^[37]入手，将监管重心从“验收结果”转向“建设过程”。这种“过程把控”模式侧重于建设期间的动态监管，比自主验收的“一次性确认”更能保障“三同时”义务落实，使自主验收的“结果核验”失去意义。

③ 参见2020年《建设项目环境影响评价分类管理名录》第5条。

④ 参见生态环境部《关于进一步完善建设项目环境保护“三同时”及竣工环境保护自主验收监管工作机制的意见》（环执法〔2021〕 70号）。

⑤ 参见广东省生态环境厅《关于加强建设项目环境保护“三同时”和竣工环境保护自主验收监管工作的通知》（粤环函〔2021〕 308号）。

改革试点地区与非改革试点地区自主验收均呈淡化趋势。这一趋势表明，自主验收已非建设项目环境监管的必要环节。删除建设项目自主验收规定，既是对实践发展的前瞻性部署，又不会导致功能缺失、监管缺口，反而有利于激发市场主体活力，推动环境监管更精简更高效。

4 结语

本文立足我国环境监管的实践演进，深入研究法典草案中“三同时”规范，以期实现“三同时”与环评、排污许可等制度的协同，提升立法质量与监管效能。为此，本文在学界“保留论”与“废除论”的二元争议之外，提出“精简论”主张——保留法典草案第162条第1款“三同时”义务规定，删除第162条第2款自主验收规定。法典草案第149条规定“污染防治坚持精准治污、科学治污、依法治污的方针……加强全过程监督管理”。为实现全过程监督管理的目标，立法机关需要在法典编纂过程中对规范的覆盖范围、相互衔接与协同性进行系统考量 ^[38]。保留“三同时”义务规定，有助于发挥污染预防功能，确保“三同时”监管实践平稳运行，衔接环评与排污许可。当前排污许可管理、“双随机、一公开”环境监管等形成了事中事后监管体系，自主验收在实践中已成为冗余程序。删除自主验收规定可以顺应污染防治重心从“一次性验收”转向“全过程监管”，通过排污许可管理替代自主验收这一冗余程序，实现生态环境法典“去冗余、强协同”的目标。

法典草案第180条明确颁发排污许可证的条件包括“采用污染防治设施可以达到许可排放浓度要求或者符合污染防治可行技术”。这一条件蕴含着“三同时”义务规定对建设项目达标排污的核心要求。因此，生态环境法典中不需要额外规定“三同时”与排污许可管理的衔接。此外，可以通过修改《排污许可管理办法》相关条款，强化“三同时”与排污许可的规范融贯。例如，修改《排污许可管理办法》第21条，增加“已经建成的污染防治设施符合经批准的生态环境影响报告书（表）要求的，审批部门可以认为排污单位采用的污染防治设施能够达到许可排放浓度要求”，如此一来，“三同时”义务履行情况与排污许可管理之间便可以实现规范融贯。