引言

中央财经委员会第六次会议强调，推动海洋经济高质量发展，更加注重人海和谐。党的二十届四中全会明确提出，加强海洋开发利用保护，加快建设海洋强国。海洋生态环境保护是美丽中国建设的重要内容，是建设海洋强国的基础支撑和关键依托，是构建新发展格局与实现中国式现代化的战略要地，也是推动构建海洋命运共同体、彰显负责任大国形象的重要方面。

从全球生态环境治理来看，当前海洋正遭受气候变化和人类活动双重压力叠加影响，海平面上升、海洋酸化、海洋污染、生物多样性锐减等问题成为全球性挑战 ^[1]。国内外研究大多聚焦海洋污染治理、生态系统修复、海洋碳汇等具体问题，针对海洋生态环境保护宏观战略研究相对较少，且具有一定时效性。研究显示，我国海洋生态文明建设面临结构性压力大、根源性问题待解决、改善基础不稳固、治理体系不完善、参与全球海洋治理深度不够等挑战 ^[2]，建议以美丽海湾建设为重要载体 ^[3]，协同推进污染防治、生态修复、风险防范、能力建设、国际合作五大领域任务 ^[4]，织密责任网络，打造治理链条，用好治理工具，建设专业队伍，汇聚公众力量，拓展国际朋友圈 ^[5]。

本研究立足国家战略需求与学术前沿，旨在系统分析海洋生态环境保护所面临的形势，通过对已有研究进行综述并识别重大问题和挑战，以期为“十五五”海洋生态环境保护工作提供参考。

1 “十五五”海洋生态环境保护形势研判 1.1 面向“美丽中国建设”目标，海洋生态环境改善成效显著，但仍面临治理瓶颈 1.1.1 海洋生态环境保护核心指标持续改善，从追赶到并跑

2025年，全国近岸海域水质优良（一、二类）比例达到84.9%，较2020年提高7.5个百分点 ^[5]，对照《中共中央国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》中设定的“2025年近岸海域水质优良比例达到79% 左右”目标，高出5.9个百分点。相比而言，2025年全国地表水水质达到或好于Ⅲ类水体断面比例较2020年增加8个百分点，高出污染防治攻坚战目标6.4个百分点，PM_2.5年均浓度较2020年下降15.2%，高出污染防治攻坚战目标5.2个百分点。总体上，在“十三五”及以前，海洋生态环境保护成效普遍认为不及“大气十条”“水十条”成效，处于相对“追赶”和“补课”阶段，“十四五”期间已处于“并跑”阶段。笔者认为，得益于陆海统筹综合治理，地表水与入海河流断面水质跃升协同促进了近岸海域水质改善。

1.1.2 海洋生态环境治理成效尚不稳固，新型环境问题逐步显现

“十三五”以来，我国海洋生态环境质量持续改善，进入“十四五”后，我国海洋生态环境质量总体改善速度明显放缓，且提升空间收窄，“十四五”无机氮浓度降幅仅为“十三五”的1/7。部分重点海域水质问题依然突出，长江口—杭州湾、珠江口邻近海域等重点区域劣四类水质比例仍达20%。局部近岸海域水质反弹，如辽宁、广西近岸海域水质优良率较2020年有所下降。尤其是异常降水等极端天气加剧部分沿海地区旱季“藏污纳垢”、雨季“零存整取”等问题。全国75% 的典型海洋生态系统处于亚健康状态 ^[6]，海洋自然保护地面积占比（约3.11%）远低于全球平均水平，与“昆明—蒙特利尔全球生物多样性框架”提出的2030年保护30% 海洋区域的目标相比差距显著。新污染物、气候变化等新型环境问题逐步显现。东海近岸大部分海域的PCBs、PBDEs和OCPs生态风险较低，但在杭州湾附近海域处于轻微至中等生态风险水平，PFOS化合物在长江口附近的风险较高 ^[7]。虽然整体上我国近岸海域微塑料浓度处于全球中低水平，但微塑料在海洋生物体内普遍检出，我国近岸21种鱼类中，微塑料含量为0.2 ~ 26.9个/ 克，其平均含量略高于源自北海、波罗的海和英吉利海峡的鱼类 ^[8]。

1.1.3 国际社会视角下，中国海洋生态环境远低于全球平均水平

2025年中国海洋健康指数（Ocean Health Index, OHI）得分62分，在全球220个被评估地区中排名第197位 ^[8]。其中，“清洁水域”得分近年来稳步增长，2025年为46分，仍远低于全球平均水平（79分），近岸海域水质改善压力巨大。“生物多样性”变化不大，2025年为70分，略低于全球平均水平（78分），生态保护与物种恢复成效尚不明显。2024年中国环境绩效指数（Environmental Performance Index, EPI）得分为35.4，在180个国家/ 地区中位列第156名 ^[9]，近10年总体增加7.4分。这与国际先进水平差距显著，也显著落后于许多同等人均国内生产总值（GDP）水平的国家。在EPI框架中，直接与海洋相关的指标有海洋保护区、海洋营养盐指数等6个，总体权重约占7.8%，得分同样处于中等偏下水平。国际指数评价结果与国内感知形成反差，可能与评估范围与基线存在的差异有关，国际指数评估的是长期综合的生态健康状态，而国内监测更侧重近期关键水质指标改善。

1.2 面向“海洋强国建设”目标，海洋经济、海洋科技和海洋权益维护迅猛增长，但生态环境保护仍是短板 1.2.1 海洋经济规模持续快速增长，沿海地区资源环境承载力面临较大压力

全球经济增速放缓背景下，我国海洋经济规模逐渐扩大，产业结构持续优化，部分新兴领域全球领先。2024年全国海洋生产总值105 438亿元，比上年增长5.9%，增速高于国民经济整体增速，占GDP的比重为7.8%^[10]。2024年海洋三次产业结构比重为4.6:35.8:59.6，传统海洋产业比重从2016年的82.6% 下降至2024年的72.6%，虽仍然占据主导地位，但比重下降。作为未来经济的核心增长极，沿海地区资源环境承载力面临较大压力。2024年，沿海11个省（自治区、直辖市）以约占全国13.5% 的面积承载了全国45% 的人口和54% 的国内生产总值 ^[11]。并且，我国90% 以上的海洋开发活动集中于离岸10千米以内 ^[2]，近岸海域开发力度较大，开发活动集中。随着沿海地区经济快速发展、城市化进程加快及海洋开发强度的不断增大，近岸海域资源环境容量趋紧，海岸带区域城市土地面积由2000年的1.66万平方千米增加到2020年的4.80万平方千米，扩展强度为9.41%，83.33% 城市扩展超前于人口增长，41.03% 城市以高强度扩展 ^[12]，开发强度与资源环境承载力大多处于低水平耦合阶段 ^[13]。按照2035年基本实现社会主义现代化，人均GDP达到中等发达国家水平目标，未来十年我国GDP年均增长率需保持4.5% 以上。未来沿海地区经济和人口仍将持续增长，人地协调和可持续发展面临严峻挑战。

1.2.2 涉海产业环境监管存在短板，新兴海洋产业潜在环境风险未知

我国是世界水产养殖第一大国，海水养殖面积和养殖产量均占全球总量的60% 以上，沿海11个省级行政区均有养殖活动。渤海入海排污口排查结果显示，海水养殖排污口占全部入海排污口的60% 以上 ^[14]。由于海水养殖排污口众多，渔业生产周期和排水周期不固定，养殖户流动性大、基于市场和自身需求改变养殖模式和种类的随意性较强，海水养殖生态环境监管难度较大、养殖尾水污染复存风险较高。在地方经济发展压力下，涉海项目环评“未批先建”“边批边建”现象仍有发生，规划环评对产业布局的优化调整作用未能充分发挥。新兴海洋产业的生态环境影响基础研究薄弱，系统性研究有待深入。截至2024年底，我国海上风电4127万千瓦，全年新增装机容量约占10%^[15]，占全球海上风电装机容量的比重约为50%。截至2025年底，我国在运、在建及核准待建核电机组共有112台，分布在东部沿海8个省份25座核电站或核电基地，总装机容量居全球首位，发电量居全球第二 ^[16]。海上风电产业可能对海洋生物栖息地、水文动力、海上风场等产生潜在影响，沿海核电站温排水可能影响海洋生态系统。新兴海洋产业对生态环境的影响亟须长期监测数据积累和系统基础研究，目前环评仅针对个体开展，对于深远海产业宏观统筹和整体性规划不足，难以满足“集群化、集约化、远海化”发展需求。

1.2.3 海洋强国的其他维度已跃居全球前列，生态环境保护仍是短板

近年来，我国在海洋经济、海洋科技及海洋权益维护等领域在全球范围内均处于领先地位。我国海洋生产总值自2014年起超越美国位居全球第一，2024年全国海洋生产总值贡献全球约40% 的海洋经济总产值 ^[17]。海洋科技投入产出激增，创新排名跻身前列。2012—2024年，海洋研究与开发机构的经费支出从639亿元提升至2000多亿元，科研机构数量从148家增加到200多家，海洋领域发明专利授权量增长超过3倍，达到1.5万件以上。《全球海洋科技创新指数报告（2020）》显示，中国综合排名上升至第四位 ^[18]。海洋权益维护硬实力凸显，软实力稳步构建。国防支出占GDP比重保持稳定，占一般财政支出比重从2012年的5.31% 大幅提升至2024年的11.8%，主要作战舰艇数量超过350艘。根据俄罗斯科学院发布的《 2024年度海洋实力指数分析报告》 ^[19]，中国位居全球第二。相较上述三个维度，海洋生态环境质量进步最为显著，但基础也最为薄弱。党的十八大以来，近岸海域优良水质面积比例增加了20.0%、入海河流水质优良断面比例增加了35.9%。但是，由于经济发展压力持续存在，海洋生态环境历史欠账较多，当前的进步主要体现在“污染控制”和“比例达标”上，其起点低（2012年超三分之一海域水质不达标），且尚未触及生态系统完整性恢复、生物多样性稳定等深层次质量目标，是当前海洋强国建设中亟待补齐的关键战略短板。

1.3 围绕“构建从山顶到海洋的保护治理大格局”理念，地方进行了积极探索，但缺乏管理抓手 1.3.1 初步搭建陆海统筹综合治理体系框架，但协同性、长效性不足

地方初步搭建起陆海统筹的综合治理体系框架，建立了跨区域联合工作机制、横向生态补偿、生态环境分区管控等制度体系。如广东省将珠江口邻近海域涉及的6个地市陆域及毗邻海域确定为核心区，同时将省内珠江流域上游的7个城市陆域确定为拓展区，大力推进入海总氮削减，强化总氮排放重点行业污染控制，全面推行排污许可“一证式”管理 ^[20]。河北省充分考虑近岸海域水质改善需求，强化省内入海河流上下游跨界断面的生态补偿，建立健全省、市、县三级跨界断面总氮生态补偿扣缴机制 ^[21]。2017年以来，沿海地区逐步开展近岸海域生态环境分区管控探索和实践，划定近岸海域环境管控单元3036个。但初步搭建的综合治理体系远未成熟，协同不足、长效乏力的缺陷在实践中日益凸显。海区与地方政府事权重叠，形成“多头管理”，导致监管责任不清，易产生重复监管或空白。跨区域及陆海部门间协同不足、标准不一，在应急响应、污染治理中常出现协调滞后、权责模糊及推诿现象，影响整体治理效能 ^[22]。

1.3.2 地方将海洋经济发展提升到核心战略高度，宏大目标和实现路径脱节

沿海地区“十五五”规划建议均将海洋经济发展提升到核心战略高度，主要围绕海洋经济、海洋产业、海洋科技、海洋生态环境、港口、深海、航运等关键词展开，聚焦现代海洋产业和深海科技领域，海洋已成为各地谋求未来五年乃至更长远发展的关键战略空间和增长极。海洋生态环境保护部署却普遍停留在宏观原则层面，缺乏可操作、可考核的硬性约束和重大工程。相较于海洋经济领域提出的“深海三大国家平台”（山东）、“国家海洋综合试验场”（广东、山东）、“国际枢纽港”（江苏、山东）、“‘海洋十年’国际合作中心”（山东）等具体抓手和具有高显示度的标志性项目，海洋生态环境保护方面则缺少类似能引领全局的典型工程或创新试点。虽然规划建议提及“美丽海湾建设”“蓝色海湾建设”等工作，但多呈现普惠性、渐进式的特征，缺乏类似重大科技基础设施或产业集聚区的战略性抓手，难以在资源集聚、关键突破与标杆塑造层面形成引领效应。

1.3.3 海洋生态环境保护科技支撑能力薄弱，治理的复杂需求与保障能力不匹配

科技支撑能力薄弱，难以满足精准化、智慧化治理需求。在战略规划层面，存在明显的结构性失衡。沿海省（市）“十五五”规划建议中对海洋经济领域的科技创新（如深海探测、海洋药物）予以重点部署，而对海洋环境监测预警、污染精准溯源、生态修复、蓝碳核算等关键治理技术的研发部署明显不足。在科研与标准层面，基础研究与标准体系双重滞后。如无机氮是海水水质关键指标，但地表水环境质量标准中并未包含，致使河流氨氮达标后入海仍可能造成海域氨氮超标。此外，缺乏陆源氮磷入海控制的针对性标准，入海河口区域也尚无衔接陆海的水质标准，使得“从山顶到海洋”的系统治理缺乏统一的技术标尺和目标指引。海洋生态环境监测监管和应急基础能力建设薄弱，综合执法职能难以履行。目前，生态环境部门近岸海域水质一年仅监测3次，深远海常态化监测监管能力亟待建立，海洋关键物种及栖息地监测监管能力严重不足等。现有约80个浮标站，数量较少，时空分布不均衡，主要依赖“船舶定点采样+ 实验室分析”的传统模式 ^[23]，监测频次低、覆盖面窄，难以动态捕捉污染过程。卫星遥感、无人机、无人船等现代化技术应用不足，未形成规模化、业务化的监测能力。我国生态环境保护综合执法体系在海上执法能力建设方面存在明显短板，在机构调整过程中，多数省份原属地方的海监执法力量已整合至自然资源或农业农村等部门，沿海地区生态环境部门普遍未能配备相应的执法船只与人员，难以依法有效履行其海上环境监管职责。

1.4 锚定“构建海洋命运共同体”目标，我国参与全球海洋治理风险承压较大 1.4.1 全球海洋生态安全挑战加剧，跨国环境风险传导与本土生态压力叠加

由于海洋具有流动性、连通性、整体性等特点，伴随人类开发利用强度不断扩大及气候变化影响，海洋过度捕捞、海洋塑料污染、海洋领域应对气候变化、海洋酸化、海洋生物多样性衰退等全球性问题已成为制约人类与海洋可持续发展的严峻挑战。2024年，我国沿海海平面较常年高96毫米，海岸侵蚀在局部区域较重，夏季近海表层水温较常年偏高1.2℃，处于有观测记录以来同期最高位，赤潮发现次数和累计面积较近十年平均值有所增加，浒苔绿潮、局地性生物暴发、河口水域低氧等生态灾害和问题持续存在 ^[24]。同时，海洋污染问题对海洋生态系统造成巨大威胁，全球塑料污染、石油泄漏、工业废液排放等问题持续恶化，污染物通过洋流跨境扩散，将进一步加剧我国近岸海域和远洋生态环境保护难度。此外，人为故意排放污染物的行为愈发凸显，日本核污染水排放也将会对全球生态系统带来前所未有的放射性污染风险。

1.4.2 我国积极参与全球海洋环境治理，但国际合作与国际规则引领能力有待强化

我国积极践行大国担当，主动投身全球海洋环境治理并持续提升引领力，目前已履行30余项涉海领域国际条约，首批签署《海洋生物多样性协定》，设立“一带一路”绿色发展联盟和生态环保大数据服务平台等推动国际合作，助力“蓝色循环”等中国模式出海。但在海洋塑料垃圾治理、放射性风险防范等领域国际合作及全球公共产品供给、国际规则引领等方面仍存在不足。与此同时，全球海洋环境治理规则与秩序正在深刻调整。在当前科技快速发展的科技背景下，各国积极探索利用人工智能和数字技术赋能环境治理，日本探索研发先进观测系统以构筑海洋观测网，同时更加强调多边合作以应对共性挑战，更加注重提升公众参与度，如G20成员国认可“大阪蓝色海洋愿景”以遏制海洋塑料污染 ^[25]，法国通过校内外教育等培育国民海洋情怀等。如今，全球海洋生态环境治理关注焦点更加强调海洋塑料污染和新污染物，为我国带来了新的机遇和挑战。

1.4.3 地缘政治博弈与周边权益争端交织，海洋生态环境问题更趋复杂敏感

当前世界处于新的动荡变革期，国际形势变乱交织，不稳定、不确定、难预料因素增多，国际海洋治理秩序带有强权烙印、全球生态环境问题政治化趋势增强，大国地缘博弈加剧，海洋霸权主义、生态殖民主义行径频发，加剧我国面临的外部风险压力。如美、英、法等传统海洋强国以推进“3030目标”为幌子，大规模建设海洋保护地，布局多与地缘战略挂钩，部分选址与遏制我国的战略要冲重合，并对海洋保护地实行“近岸宽松、远海严格”的双重标准，借环保之名强化实际控制，形成对我国海洋权益的战略挤压。基于《联合国海洋法公约》存在的国际海洋法法庭和强制仲裁等机制“扩权”趋势明显 ^[26]，可能带来一系列新的“环境壁垒”“贸易壁垒”问题。此外，全球海洋治理公共产品供给与需求严重不匹配，海域争端持续加剧，菲律宾、越南等南海周边国家非法侵占我国南海部分岛礁，美国通过实施“印太战略”强化对马六甲海峡的控制，企图以此遏制我国经济发展，侵害我国海洋权益和发展利益。

2 面临的重大问题和挑战 2.1 统筹陆地和海洋的保护治理格局尚未健全

现有行政管理与考核问责是基于陆地制定的，无法有效适应海洋生态系统的流动性、整体性特征，导致陆海统筹难以真正落地。

2.1.1 陆海事权划分与责任链条未能向上延伸

海洋污染根子在陆地，但治理事权、财政支出及成效收益主要属于沿海地方政府。对于跨省流域，上游内陆地区缺乏足够动力进行深度减排，也没有具有强制约束力的全链条责任追溯与考核机制，使得上下游协同治理存在困境。这是部分海域水质反弹、总氮削减进入平台期的制度根源。

2.1.2 部门职能壁垒导致深层协同管理难题依然突出

2018年机构改革实现了职能归并，但涉海管理部门间的深层协同管理难题依然突出，自然资源、生态环境、交通、农业农村、海警等部门在海洋空间规划、污染监管、执法检查等领域权责存在交叉，且各部门数据标准不一、共享机制不畅，缺乏一个能进行实质性裁决、统筹资源调配的高级别常设协调与决策机构。生态环境部门的海上综合执法力量极为薄弱，原海监力量多划转至其他部门，导致当前沿海生态环境部门普遍面临“无船无人”履行海上执法职能的窘境。

2.1.3 制度标准体系不协调导致治理目标传导失效

陆地和海洋两套相对独立的环境标准与技术规范体系未能有机融合。污染物控制目标不统一，陆源排放标准管控总氮，而海水水质标准是无机氮，即使陆源排污达标，仍可能对近海造成富营养化压力。监测评价体系不衔接，河流水质评价与近海水质评价采用不同的类别、指标和方法。

2.2 统筹发展与保护的调控体系有待拓展

当前地方政府和市场主体缺乏将生态环境保护内化为发展动力的有效经济激励和约束机制，导致“保护者未必得益、损害者未必买单”。

2.2.1 经济发展仍然是地方政绩考核的重点

在经济增长压力下，沿海地方政府更倾向于将资源投向港口、临海工业等见效快的经济领域，而对投入大、周期长、外部性强的生态环境保护动力不足。在没有强有力生态约束和绿色转型激励的前提下，地方政府在实践中极易将“发展优先”置于“保护优先”之上，导致国家宏观战略在地方层面可能被虚化。

2.2.2 绿色转型面临路径依赖与经济技术壁垒

沿海地区经济结构长期依赖重化工业、传统养殖等资源密集型产业，转型面临就业、财政等复杂社会成本，存在巨大惯性。同时，绿色技术往往前期投入高、回报周期长、市场不确定性大。在缺乏强有力的绿色财税、金融、价格等配套政策激励下，企业缺乏主动革新的内在动力。

2.2.3 生态产品价值实现路径机制不足

海洋碳汇、生物多样性保护、灾害防护等生态系统服务价值，未被系统性地核算并纳入地方经济发展评估和决策体系。海洋碳汇、蓝色金融等市场机制仍处于探索阶段，未能形成全国性、可复制的市场，保护行为无法获得稳定的经济回报。跨区域生态补偿范围、标准有限，无法从根本上调节上下游、左右岸的利益格局。

2.3 统筹科技支撑与治理需求的能力建设存在脱节

海洋科技研发力量集中在海洋工程、深海探测、卫星遥感等硬科技领域，面向生态环境精准治理与风险管控的软科技支撑不足，且科研成果与一线治理需求脱节。

2.3.1 科研导向难以支撑治理需求

对海洋生态环境基础规律与内在机理研究项目和经费保障不足，许多根本性、机制性的科学问题仍未破解，如氮磷比例与富营养化、入海污染物迁移转化规律、河海交汇处评价困境、生态系统变化临界阈值等，导致治理措施有时停留在“治标”层面，难以从根本上预见和解决问题。这些研究需要长期立体观测数据支撑，且涉及海洋科学、生态学、环境化学、流体动力学、社会科学等跨学科协同攻关。

2.3.2 科研成果与监测监管应急能力建设脱节

海洋生态环境监测点位少、频次低，现代科技应用不足，难以满足现代化管理需求。新兴海洋产业和新污染物问题的不断涌现，对高水平生态环境管理提出了精准监测、专业执法与科学研判的迫切需求，先进的卫星遥感、大数据、人工智能等技术未能有效下沉至基层监管平台，基层队伍在技术、装备与人才上的基础能力存在系统性短板，基层在应对新挑战时陷入“看不见、管不住、防不了”的被动局面。

2.4 统筹发展和安全的协作关系亟待加强

海洋生态安全日益成为国家安全的重要维度，但其协同保障面临来自风险认知、国际博弈与全球治理能力的多重挑战。

2.4.1 对海洋生态环境风险的认知与预警滞后

对新兴产业（如深远海风电、海上光伏）的长期累积性生态影响研究薄弱，风险底数不清。对气候变化导致的海洋酸化、低氧区扩张、物种分布改变等慢变量风险，缺乏有效的监测预警和适应性规划。从气候气象条件来看，受拉尼娜、厄尔尼诺现象的交替影响以及全球气候变暖的持续作用，未来降雨量的时空格局将发生显著改变，极端天气发生频率可能继续攀升，会加剧海洋生态环境持续改善、全面改善的不确定性。各国在气候变化、塑料污染等国际责任分担上争议不断，进一步阻碍协同应对风险挑战的合作进程。

2.4.2 深度参与国际海洋规则制定能力不足

国际海洋秩序深刻演变，呈现安全趋紧、竞争趋热、保护趋严、秩序趋变的总体特征，我国对于全球海洋问题和国际海洋规则认识的全面性不足，并且参与全球海洋环境治理的深度和广度亟待加强 ^[27]。海洋生态环境问题日益被大国博弈工具化，如以划“海洋保护地”为名设立排他性管理区。对于跨国境的塑料垃圾传输、放射性污染物扩散、赤潮绿潮等生态灾害，缺乏与周边国家的常态化监测数据共享、预警通报和应急联动机制。我国在主动设置议题、提供全球公共产品、引领规则构建方面的能力，与自身海洋大国地位和“海洋命运共同体”理念倡导者的角色尚不匹配。

3 政策建议 3.1 推动“美丽海湾”战略目标升级为“美丽海洋”，构建自主话语体系

“美丽海湾”建设聚焦近岸海域污染防治，建议进一步拓展到“美丽海洋”。一是系统开展“美丽海洋”顶层设计与制度供给研究。综合考虑海洋的资源、交通、生态、安全等各项功能属性，结合海洋资源开发利用由沿海、近岸海域向离岸、深海和远洋延伸的发展趋势，编制“美丽海洋”建设中长期战略路线图，制定系统性、前瞻性、科学性的海洋生态环境保护策略。二是开展“美丽海洋”宏观战略规划、政策模拟评估与国际规则研究。以习近平生态文明思想，特别是习近平海洋生态文明论述为指导，加强海洋生态文明建设与经济、法治、外交等其他领域的贯通研究，加快海洋保护地、北极航道、陆海新通道等战略研究，协同推进海洋生态保护、海洋经济绿色低碳发展和海洋权益维护。三是构建与传播中国“美丽海洋”自主话语体系。从生态文明、全球海洋治理、可持续发展等维度，提炼“美丽海洋”的核心概念、理论框架与价值内涵，阐述其与联合国可持续发展目标（SDGs）的对接与贡献，建立人海和谐的“美丽海洋”自主话语体系，将我国生态环境保护成效转化为国际影响力。

3.2 通过试点探索与制度创新，系统构建从山顶到海洋的保护治理大格局

构建从山顶到海洋的保护治理大格局的核心在于行政、责任与技术体系的协调一致，并采取“试点探索—总结经验—全面推广”的渐进式实施路径。一是建立陆海一体、差异化的全链条目标责任体系。依据各沿海省份的海洋生态本底、污染负荷和功能定位，科学分解国家“美丽海洋”建设目标及考核机制。针对长江、珠江等重点流域，探索实施“流域—河口—海域”水质联动考核，将入海断面总氮、总磷等关键污染物通量控制目标，科学分解并刚性约束至上游相关省份，考核结果与中央财政生态补偿等实质性奖惩挂钩。二是完善陆海协同的制度标准体系。重点修订《海水水质标准》（GB3097—1997）和《地表水环境质量标准》（GB3838—2002），解决关键指标（如氮、磷）项目不统一、限值不衔接的问题，并且评价标准与国际接轨。在入海河流断面、排污口等关键节点，增加并统一总氮、无机氮、活性磷酸盐、径流量等关键指标的监测。针对咸淡水混合的河口区，研究制定独立或衔接的水质评价标准与方法，解决目前“同一水体，两套标准，评价结果打架”的困境。三是加强近岸海域生态环境分区管控。立足海洋自身规律，突破传统陆地管理思维，构建一套全域覆盖、精准科学的海洋生态环境分区管控体系。强化陆海统筹机制，理顺与现有海洋功能区划、生态保护红线等分区分类体系的关系，明确其相互间的衔接、互补与功能定位差别，为科学指导近岸海域各类开发保护建设活动提供重要遵循。前瞻性地探索并建立适用于深远海的生态环境分区管控方法体系。

3.3 强化系统监管与经济政策创新，以高水平海洋生态环境保护支撑高质量发展

通过系统性经济政策创新，将生态保护的外部效益内部化，根本性扭转“重开发、轻保护”的激励导向。一是强化全域监管，坚决守住生态环境安全底线。确保产业开发到哪里，监管就跟进到哪里，确保所有海洋产业活动都在生态红线和环境底线的框架内运行。强化空间准入，建立全链条监管机制，利用卫星遥感、无人机、在线监测等现代化手段，实现“空天地海”一体化监管。二是优化服务保障体系，实施差异化的产业引导与财税政策。针对重点海湾、河口区域，科学评估环境容量，为产业规模和结构优化提供量化依据。推广海水养殖尾水治理、海洋工程生态化施工、船舶污染治理等先进适用技术，帮助企业在达标排放的基础上实现绿色升级。统筹发展海上风电等新兴产业，培育壮大可持续渔业、生态旅游和蓝色碳汇等绿色业态。对采用国际领先清洁技术的海洋产业给予税收优惠，对治理创新与成效显著的地方实施“以奖代补”。三是加速海洋生态产品价值实现机制破局。积极开展对海洋碳汇生态系统的全面调查监测评估，摸清全国蓝碳生态系统的碳储量、碳汇速度和增汇潜力底数，建立全国海洋碳汇数据库，开发适用于我国国情的海洋碳汇监测与核算体系。大力开展红树林、盐沼等蓝碳项目的核算方法论研究、交易试点与金融创新，推动成熟项目纳入全国碳排放权交易市场，并探索发行“蓝色债券”，引导金融“活水”系统性注入生态修复与产业绿色转型。

3.4 瞄准监测体系、科技赋能、人才队伍等关键短板，统筹加强海洋生态环境保护能力建设

必须彻底改变科技研发与治理需求“两张皮”的现状，推动创新力量直接服务精准治污的主战场。一是在监测体系方面，建议加快实现从“传统监测”向“智慧感知”转型。推动物联网、卫星遥感与无人机在基层的常态化应用，提升对新污染物和典型生态系统的动态监测能力。重点补齐河口、海湾等关键界面的监测网络，加强入海污染物通量监测，为精准溯源和管理提供数据基石。二是在科技赋能方面，建议设立海洋生态环境科技专项。集中攻关污染物输移模拟、生态修复、蓝碳核算等基础科研关键技术，并依托重点实验室、工程技术中心等平台加速技术向政策转化。推动建设“海洋生态云”平台，利用大数据和人工智能提升环境风险预警与决策智能化水平。三是在人才队伍方面，建议实施“基层海洋卫士”能力提升计划。编制新污染物监测、遥感执法等实操手册，并开展靶向培训与资质认证。同时，建立高校、科研机构与地方的结对帮扶机制，通过人才挂职、专家库支持等方式，持续为基层输送专业技术力量。

3.5 构筑海洋生态安全与全球合作体系，引领全球海洋环境治理

面对气候变化、新型污染、地缘博弈等叠加风险，必须从被动应对转向主动防控，并在全球海洋环境治理中争取战略主动。一是不断提升海洋生态环境风险防范和应急响应能力。筑牢海洋生态安全屏障，着力提升沿海社区生态韧性，深化海洋生态环境风险防范和应急响应，强化港口建设、海上风电、油气开发等开发建设活动监测监管，有效维护和保障海洋生态环境安全。构建跨界海洋生态环境风险联防联控体系，整合我国沿海观测网络与国际先进观测技术，建立覆盖近海、远洋的跨境风险预警系统，针对性防范放射性污染、塑料垃圾跨境扩散等风险。加强与南海周边、“一带一路”倡议共建国家合作，探索建立风险联防机制，实现“风险共防、利益共享”。二是逐步提升我国在全球海洋环境治理中的影响力。结合国际规则和国内评价体系，积极构建全球海洋可持续发展指数，助力提升我国话语权。深化中国—东盟蓝色经济伙伴关系，破解南海地缘政治困局。积极参与双多边机制合作，聚焦全球海洋治理重点议题，采取分层同化与议题联盟双轨并行的谈判策略，动态协调国家立场与利益需求，在具有技术优势的议题领域，适当突破发展中国家传统立场，推动符合自身利益的规则创设，借助G20等平台推动“中国方案”转化为国际共识，逐步提升我国在全球海洋治理中的规则引领能力，打破西方霸权打压，维护我国海洋权益与发展利益。

4 结论

“十五五”时期是夯基垒台的关键时期，谋划好海洋生态环境保护工作对于美丽中国建设和海洋强国建设具有重要意义。要以习近平生态文明思想，尤其是习近平总书记关于海洋生态文明重要论述为指导，正确处理陆地和海洋、发展和保护、科技支撑和治理需求、发展和安全之间的关系，以高水平保护支撑海洋经济高质量发展，全面推动美丽中国和海洋强国建设。力争到2030年，人海和谐的“美丽海洋”建设取得关键性突破，为实现2035年海洋生态环境根本好转奠定决定性基础。