引言

与发达国家在基本解决环境问题后转入强化碳排放控制阶段不同，当前中国生态环境保护结构性、根源性、趋势性压力总体上尚未根本缓解，二氧化碳年排放量约占全球排放的1/3，超过所有发达国家的排放总和，同时面临生态环境根本好转和碳达峰碳中和两大战略任务。SO₂、NO_x、PM等主要大气污染物与最主要的温室气体CO₂均主要源于化石燃料燃烧，具有极强的同源性，与CH₄、N₂O等温室气体排放也具有较好的协同性，为开展协同控制奠定了良好基础。Shi等 ^[1]、孔少杰等 ^[2]、邢有凯等 ^[3]诸多研究证明《大气污染防治行动计划》 《打赢蓝天保卫战三年行动计划》等政策执行对CO₂减排具有显著的协同效应；叶芳羽等 ^[4]、Xian等 ^[5]也研究证明碳排放权交易政策可通过促进绿色技术创新、能耗强度下降等显著提升碳污协同减排效益。因此，“十四五”以来，中国政府多次强调要把实现减污降碳协同增效作为促进经济社会发展全面绿色转型的总抓手，并围绕多层次多领域减污降碳协同开展多元探索，推动建设21个城市、43个产业园区减污降碳协同创新试点，发布一系列减污降碳协同创新典型案例，取得积极成效 ^[6]。

2025年10月，党的二十届四中全会将“以碳达峰碳中和为牵引，协同推进降碳、减污、扩绿、增长”写入“十五五”规划建议，作为支撑“美丽中国建设取得新的重大进展”的核心路径，这也为“十五五”进一步深化减污降碳协同工作提供了方向指引。因此，本研究基于当前经济社会发展和美丽中国建设新形势、新要求，系统梳理总结“十四五”减污降碳协同增效工作进展成效，客观分析面临的问题挑战，研究分析“十五五”减污降碳协同增效工作的定位，并提出思路建议，旨在为推动“十五五”时期减污降碳协同增效工作进一步深化提供理论支撑和决策依据。

1 “十四五”减污降碳协同增效取得阶段性进展

2021年中共中央政治局第二十九次集体学习时，习近平总书记强调，“十四五”时期，我国生态文明建设进入了以降碳为重点战略方向、推动减污降碳协同增效、促进经济社会发展全面绿色转型、实现生态环境质量改善由量变到质变的关键时期 ^[7]。这是在生态环境保护进入深水期、原有治理方式挑战重重，且碳达峰碳中和目标提出背景下，顺应新时期发展需要所提出的新治理理念，更强调多种环境问题统筹协调解决，基于科学规律谋求社会综合效益最大化的协同治理方案 ^[8]。为贯彻落实党中央有关决策部署，2022年，生态环境部等7部委联合印发了《减污降碳协同增效实施方案》（以下简称《实施方案》），对2030年前推动减污降碳协同增效工作进行系统谋划，各省（区、市）和新疆生产建设兵团也均已出台相应方案，基本形成部门协作、上下协同的工作格局。我国减污降碳协同治理能力得到提升，协同水平显著提高。

1.1 减污降碳协同政策体系逐步完善

“十四五”期间，生态环境部积极推动将协同控制温室气体排放纳入生态环境分区管控、环境影响评价等生态环境相关政策体系，选取7个城市、5个区县、4个园区开展“三线一单”减污降碳协同管控试点；选择河北、吉林、浙江、山东等7个省市和江宁经济技术开发区等7个产业园区，分别开展建设项目和产业园区规划碳排放影响评价；并将温室气体排放管控纳入《规划环境影响评价技术导则产业园区（HJ 131—2021）》《环境影响评价技术导则陆地石油天然气开发建设项目（HJ 349—2023）》等标准制修订中，为强化源头防控促进减污降碳协同增效提供了有力制度支撑 ^[9-12]。此外，《关于推进污水处理减污降碳协同增效的实施意见》《关于促进土壤污染风险管控和绿色低碳修复的指导意见》等文件相继印发，有针对性引导环境治理理念的转变，强化在环境治理过程中有效控制或减少温室气体排放。在温室气体排放控制方面，我国先后出台非CO₂温室气体控排顶层文件《甲烷排放控制行动方案》《工业领域氧化亚氮排放控制行动方案》均将加强污染物与CH₄或N₂O协同控制作为重点任务之一。

1.2 多层次先行先试激发形成多样化协同模式

作为全国首个减污降碳协同创新区，浙江省已分批次累计推动80个设区市及县（市、区）、81个园区、327个项目开展减污降碳协同示范，并首创“减污降碳协同指数”，建立财政专项奖补和金融支持机制，构建“减污降碳在线”数字平台，形成了“区域—城市—园区—企业”全领域试点、“指数引领—财政激励—数字赋能”系统推进的减污降碳协同创新模式 ^[13]。在浙江先行先试基础上，2023年12月，生态环境部确定涵盖各种类型、行业的21个城市、43个产业园区为第一批减污降碳协同创新试点单位，重点围绕减污降碳协同政策体系、管理机制、技术路径等开展探索示范，目前已经形成以能源替代、工艺革新、资源循环、政策创新、数智赋能等为代表的一批可复制推广的减污降碳协同治理路径和有效模式（表 1）^[6]。作为传统能源与新能源多能富集区，鄂尔多斯、酒泉大力打造“绿电+ 氢能”制储输工程示范，实施“绿电+”“氢能+”工业、建筑、交通多场景应用示范，以能源清洁低碳转型促进减污降碳协同增效；深圳龙华区及北京经开区等园区积极推进绿色工厂、零碳园区、智慧工厂创建，以绿色制造、工艺替代、智慧管理促进减污降碳协同增效；以东侨经济技术开发区为代表的多个新能源电池、汽车制造园区，着力推进退役电池“梯次利用+ 材料再生”，以资源循环促进减污降碳协同；上海金山现代农业园以农业废弃物沼气利用和有机肥耦合协同促进污染治理、甲烷减排和稻田增汇 ^[14-16]。

1.3 减污降碳协同财政金融支持力度不断增强

国家层面，2021年发布的《大气污染防治资金管理办法》扩展了大气污染防治资金应用范围，首次明确可用于支持大气污染防治和协同应对气候变化。中国人民银行相继印发《关于进一步强化金融支持绿色低碳发展的指导意见》《绿色金融支持项目目录（2025年版）》等文件，进一步加大对重点领域和行业节能、降碳、减污、扩绿的支持力度 ^[17]。地方层面，浙江、江苏等省份及部分试点城市、园区围绕减污降碳协同财政支持、市场交易、绿色金融等机制展开多元探索。如财政支持方面，江苏省印发《关于实施与减污降碳成效挂钩财政政策的通知》，将各市、县（市）年二氧化碳排放强度与全省平均强度的比值作为省财政确定污染物排放统筹资金金额的调节系数，并设立达标返还和提升奖励机制；浙江、安徽、西安等地区从生态环境专项资金中划拨资金专门用于减污降碳协同创新试点或示范项目奖补；湖州市通过建立工业“碳效码”对企业实施分级管理并执行差别化电价 ^{[18, 19]}。市场交易方面，上海、广东、江苏、浙江等地探索实施碳普惠交易机制，并建立了覆盖能源工业、建筑交通、农业等多场景的碳普惠方法学体系 ^[20]。绿色金融方面，诸多地方探索将减污、降碳相关指标共同作为对企业贷款给予差别化授信的关键绩效指标 ^[21]。《湖州市绿色金融促进条例》明确将推动减污降碳协同增效作为核心目标之一，引导金融机构将碳排放情况、工业“碳效码”、环境污染责任保险投保情况等作为绿色信贷管理的重要参考 ^{[22, 23]}。

1.4 减污降碳协同技术创新支撑持续强化

在“双碳”目标及减污降碳协同政策驱动下，科研院所纷纷成立碳中和或减污降碳协同相关交叉学科研究平台，减污降碳相关文献及专利数量自2021年起成倍增长（图 1）。国家鼓励发展的重大环保技术装备目录、绿色低碳先进技术示范项目清单、国家重点推广的低碳技术目录、绿色技术推广目录等各类技术目录逐步强化减污降碳协同导向，纳入诸多具有减污降碳协同效益的技术，如废旧动力电池循环利用、啤酒高浓废水与市政污水协同处理、厨余垃圾定向厌氧制酸（VFAs）替代碳源技术等。《国家应对气候变化标准体系建设方案》将温室气体与污染物协同管理的环境影响评价标准、环境管理技术规范及减污降碳协同控制可行技术指南作为加强减缓气候变化标准体系建设的重要内容 ^[24]。《协同降碳绩效评价城镇污水处理》（GB/ T 46725—2025）首次将“污染控制—节能降耗—能源优化—资源循环—管理协同”作为核心技术指标，为污水处理厂减污降碳协同改造提供量化指引 ^[25]。地方层面，浙江省组织研究制定了乙烯、纺织、电镀、造纸等10余个重点行业减污降碳协同技术指南；广州发布了大型活动减污降碳协同增效工作指南（试行）^[26]。

1.5 重点领域协同治理取得积极成效

“十四五”以来，我国持续加强生态环境准入管理，“两高”项目环评获批数量持续下降。散煤治理以“北方清洁取暖”和“工业小锅炉淘汰”为双主线持续深化，可再生能源迅猛发展，截至2024年，全国累计完成“煤改电”约4100万户，非化石能源占能源消费总量比重达19.8%，相较2020年提升3.8个百分点。截至2025年10月，风光装机达17.3亿千瓦，较2020年增长约2.3倍，非化石能源装机占比达到60%。工业领域大力实施绿色制造工程，截至2024年累计创建绿色设计企业450余家、国家级绿色工厂超过6000家、国家级绿色矿山1000余家、绿色供应链管理企业700余家、绿色工业园区近500家，绿色产品超4万个，国家绿色工厂产值占比超过20%，工业生产源头减排、过程控制、末端治理、综合利用全流程绿色化水平显著提升。交通领域，2025年1~ 10月全国新能源汽车平均市场渗透率达46.7%，已接近《实施方案》所提出的大气污染防治重点区域2030年新能源汽车市场渗透率目标（50% 左右）。总体来看，有利于减污降碳协同增效的能源结构、产业结构、生产方式和生活方式基本形成，源头防控作用进一步增强，有力支撑了生态环境治理和碳排放控制取得积极成效。

2 “十五五”减污降碳协同增效深化推进面临的问题挑战

随着减污降碳协同工作持续推进，实施过程中也逐步面临深层次挑战，其中既涉及制度改革层面，也包括技术路径层面，下一阶段应持续优化完善。

2.1 跨部门协作不充分阻碍减污降碳协同进程

生态环境保护和应对气候变化工作面临新形势新挑战。生态环境保护涉及经济社会建设全过程、国土空间全地域及大气、水、土、生态、资源等全方位 ^[27]。应对气候变化同样涉及经济社会方方面面。中国2035年国家自主贡献首次提出了全经济范围温室气体净排放量较峰值下降目标，标志着对于温室气体的管控将覆盖人类生产生活过程中所有有关温室气体排放源和移除汇的活动，贯穿生产、分配、流通、消费等各经济环节 ^{[28, 29]}。经梳理分析，2011年以来中国政府及有关部委公开发布的188份大气污染防治政策文件和117份碳排放控制政策文件，牵头或参与颁布机构分别为31个、42个，几乎涉及各个部门。由此可见，有效推动减污与降碳工作在目标、区域、领域、任务、政策、监管等多维度协同离不开部门协作机制的强力支撑。从主管机构看，污染治理由生态环境部门牵头统一监督管理，2011年以来我国大气污染防治政策文件中生态环境部牵头颁布文件占比高达87%；而能耗双控向碳排放双控转型对碳污协同管控提出了新要求。从职责分工看，除生态环境部和国家发展改革委外，两者参与度较高的部门具有一致性，如均包括主管工业、能源、交通、城乡建设等重点领域部门及财政、市场等关键支撑部门（图 2）。这也为强化部门协同，促进协同管理奠定了基础。

“十四五”期间，我国已初步建立生态环境部牵头—地方落实—试点引领的“自上而下”减污降碳协同治理纵向推动机制。但总体来看，减污降碳协同工作横向协调机制仍不健全，相关工作主要由生态环境主管部门推动，有关部委间缺乏常态化的协调配合机制。面对减污与降碳工作，经济、环境、工业等不同部门监管领域和侧重点存在差异，对“降碳、减污、扩绿、增长”协同治理的理念、角色定位和利益偏好各有不同，如缺乏跨部门统筹协调，极易造成不同目标任务之间产生冲突、政策外溢、成本转嫁等情形，可能出现多头管理或监管真空，不利于协同增效 ^[30]。此外，生态环境部系统内部，综合、大气、水、土壤、气候等各个业务部门之间沟通协调效率和效果也存在提升空间。

2.2 缺乏反映减污降碳协同水平的量化目标

管理学层面的研究普遍认为，目标设定是任何应对复杂或重大公共问题的公共政策和治理策略的核心要素，具体可量化目标可将公共组织的政策和治理策略转化为可操作、可评估、可考核的具体任务 ^{[31, 32]}。如果缺乏量化目标，政策和治理策略就难以从“愿景”转化为实际“行动”与“绩效”。《实施方案》并未提出国家层面减污降碳协同量化目标；而地方层面浙江省构建了包含效果、路径、管理三个维度的减污降碳协同评价指标体系，提出了可量化的减污降碳协同相对目标，即到2025年、2030年，设区市减污降碳协同指数分别提高10%、20%^{[33, 34]}。通过构建指标体系来评估减污降碳协同水平和工作绩效也成了减污降碳协同创新试点的主流做法。研究层面，王敏、连艳琼等围绕城市、行业、园区、企业等不同维度减污降碳协同绩效评价指标体系开展了实证研究；《工业行业减污降碳协同增效评价总则》《产业园区减污降碳协同增效绩效评价指南》《龙华区电子制造业减污降碳协同增效评价技术规范》等团体标准也相继发布 ^[35-48]。

经过对比已有相关指标体系，从评价对象看，主要面向城市、园区、企业；从评价维度看，较多从目标协同、路径协同、管理协同三个维度考虑，还有部分评价指标体系从经济、环境、碳排放、资源利用等维度简化处理并选取指标；从具体指标看，指标数量和指标选取均差异较大，但存在绝大部分指标为仅反映环境、碳排放、经济、能源等单一维度的指标，而缺乏真正反映减污与降碳之间协同性指标的问题，且为数不多的表征协同性指标中较多为定性指标，如协同增效政策创新、管理机制、能力建设、技术示范等情况（表 2）。

尽管指标体系能一定程度反映减污降碳协同水平，但指标选取和权重赋值存在较大的主观性，影响评价结果客观公正性。William等以资源管理指数等3组指数为研究对象，分析了不同权重对评价对象排名的敏感性，显示权重变化会引起评价对象排名产生巨大变化 ^[49]。此外，指标体系中真正反映协同性的创新指标较少，碳—污减排效益尚未在统一标尺下衡量，难以有效全面地反映减污降碳协同的水平和成效。指标数量较多、部分指标量化困难也会一定程度影响评价指标体系的可操作性。总体来看，通过指标体系形成的协同度指数来表征协同水平在科学性、客观性、可操作性方面仍存在诸多欠缺和不足。

2.3 减污降碳协同共治仍缺乏有力政策工具

经逐项梳理，在《实施方案》 120余项具体任务中，绝大部分为生态环境保护、应对气候变化或其他相关领域既有任务，仅有不到1/3为针对协同增效的专门性任务，且专门性的任务中有相当一部分仍暂未落实或进展缓慢 ^[50]。目前更多是在原有环境治理体系中增加对碳排放核算或协同减排措施的考虑，且缺乏更进一步的配套支撑政策。尽管“十四五”以来我国积极推进碳排放环境影响评价试点工作，但面临缺乏相关的行业碳排放标准及碳排放总量的问题，现有碳排放影响评价实践仍呈现“重核算、轻评价”的状态，未能有效发挥对碳排放的前置监管作用 ^[51]。从减污降碳协同创新试点成效看，尽管试点围绕协同管理机制、三评联动、融合清单、监测统计协同等开展了政策探索，但整体来看，突出亮点主要集中在协同路径措施方面，碳污协同共治政策创新突破不足。

相较于气、水、土、固废等领域专项资金较大力度的支持，应对气候变化和减污降碳协同目前仍缺乏有效的激励和约束机制。虽然冬季清洁取暖、节能减排、生态保护修复等财政资金支持、税收减免政策以及绿色金融、气候投融资等市场激励机制间接起到了减污降碳协同增效的作用，但现有财税、价格、金融政策通常以单一环境绩效指标为依据，尚未直接从减污降碳综合效益角度出发设计，导致资金分流、错配、矛盾等情形，难以充分发挥协同激励作用 ^[52]。

2.4 部分领域低协同、负协同问题亟须研究解决

当前，电力、钢铁、水泥、焦化等重点燃煤行业超低排放改造，以及污水处理向纵深发展进一步扩大对碳减排的负协同效应。魏宏鸽等 ^[52]对全国不同地区、不同机组容量等级的50台燃煤机组研究显示，超低排放改造平均增加厂用电率约0.81%，折合综合供电煤耗约为2.51g/（kW· h）；Zhang等 ^[54]对中国生活垃圾焚烧厂开展LCA评估认为，超低排放改造会增加原材料和能源消耗，从而增加对全球温升的影响；Du等 ^[55]研究指出，由于废水处理要求提升，2009—2019年中国平均单位废水处理温室气体排放强度增长约17.2%；Lyu等 ^[56]对全球86个市政污水处理厂研究显示，污水中存在大量非污染性、可作为潜在碳汇的难降解有机物，对化学需氧量（COD）的贡献可达55%，以COD作为衡量污水有机污染的指标可能导致过量的能耗和碳排放。

同时，“双碳”目标实现依赖多领域新技术和新材料，新能源产业发展不断提速，也反过来催生大量新环境污染难题，亟待强化系统观念，统筹碳污治理目标，加快制度性和技术性变革，尽可能降低负协同效应。以对实现碳中和目标至关重要的新能源产业为例，有关研究显示，我国光伏组件预计从2025年开始集中退役，2035年以后光伏组件退役量开始爆发式增长，2035年及2050年累计光伏组件退役量预计分别达113万t、7423万t^[57]。但目前我国光伏组件回收产业基础较为薄弱，技术和标准尚不健全，亟须加快建立与新能源产业发展速度相适配的退役光伏组件回收与资源化产业体系。风光发电设施快速大规模部署及配套电网建设也可能引发复杂的新型生态环境问题，如改变局地气象条件、干扰生态系统等。如Wang等 ^[58]构建了中国2009—2018年动态风电发展情景，并用数值天气预报模式模拟显示，夏季大气处于不稳定状态时，风电诱导的垂直混合可破坏逆温层，并随中尺度环流影响高层大气，引起局地风速和气温变化。Miller等 ^[58]研究指出，风电大规模集中部署可能引起地表温度升高，进而一定程度上抵消其碳减排所产生的气候减缓作用。

此外，从协同关注的气体对象看，当前仍主要侧重于CO₂与污染物协同，CH₄等非CO₂温室气体与污染物协同控制相关研究和政策实践较为缺乏，煤炭瓦斯利用领域中，CH₄减排与NO_x排放控制，畜禽粪污、污水处理与CH₄、N₂O减排，稻田固碳增汇与CH₄、N₂O、污染物减排等协同控制问题亟须关注 ^[60]。以水稻种植为例，稻田固碳增汇、温室气体和污染物排放机理复杂且交互影响，秸秆还田在固碳增汇的同时淹水状态下会显著增加稻田甲烷的排放，间歇灌溉在减少CH₄排放的同时，可能降低土壤固碳能力、促进N₂O排放。

3 “十五五”减污降碳协同增效工作的定位

战略层面，减污降碳协同增效是长远事业，是实现美丽中国建设目标的核心路径。习近平总书记多次就推动减污降碳协同增效作出重要指示，强调把实现减污降碳协同增效作为促进经济社会发展全面绿色转型的总抓手。为深入贯彻党的二十大精神，《中共中央国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》将“统筹产业结构调整、污染治理、生态保护、应对气候变化，协同推进降碳、减污、扩绿、增长”纳入美丽中国建设的总体要求。减污降碳协同增效对推进经济社会发展全面绿色转型、实现美丽中国建设和“双碳”目标、建设人与自然和谐共生的现代化至关重要，将在未来很长一段时期发挥重要作用 ^[61]。因此，党的二十届四中全会首次将“以碳达峰碳中和为牵引，协同推进降碳、减污、扩绿、增长”写入“十五五”规划建议，作为支撑“十五五”时期“美丽中国建设取得新的重大进展”的核心路径，进一步强调了由单一环境目标治理升级为以“双碳”为牵引，倒逼产业、能源、交通运输、用地“四大结构”变革，同时依托现有生态环境制度体系强化源头管控，以结构优化和源头治理为核心，从根本上实现减污与降碳协同。

工作层面，减污降碳协同工作应致力于通过统筹协调“减污”和“降碳”实现增效目标。“减污”和“降碳”是美丽中国建设的两大重要目标任务，也是实现美丽中国建设目标的核心路径和抓手。相较战略层面，减污降碳协同增效工作更聚焦具体行动，是战略层面理念和愿景的落实，既应该与污染防治和碳排放控制工作紧密衔接，以两大任务现有工作基础为依托，又应与两大任务现有工作有所区别，其定位应进一步突出发挥统筹协调作用，通过构建横向协调、纵向贯通的工作机制体系，推动两大任务目标、区域、领域、任务、政策、监管全链条协同，并以增效为根本目标，确保协同能够取得实现“1+1>2”的效果，实现生态环境保护从“单一目标指标竞赛”向“系统最优”转变，提升生态环境治理综合效能，进而支撑战略层面“十五五”短期目标及更长期目标的实现，以高水平保护支撑高质量发展（图 3）。

4 “十五五”减污降碳协同增效工作思路建议

“十五五”是如期实现2030年前碳达峰、生态环境全面改善的重要关口，也是为2035年实现全经济范围温室气体净排放量比峰值下降7%~ 10%、生态环境根本好转、美丽中国基本建成目标夯实基础、全面发力的关键时期，更需加强统筹协调，创新协同机制，突破重点难点，强化源头治理、系统治理、综合治理，推动减污降碳协同走深走实，真正实现提质增效 ^[62]。

4.1 建立部门协调、上下贯通的减污降碳协同统筹推进机制

国家应对气候变化及节能减排工作领导小组作为国家应对气候变化和节能减排工作的议事协调机构，具体工作由生态环境部、国家发展改革委按职责分工落实。因此可考虑在该领导小组下增设减污降碳协同工作组，由生态环境部牵头，发改、工信、能源、交通、住建、农业农村、财政、人民银行、市场监管等部门参与，共同研究制定“十五五”减污降碳协同增效工作方案，明确时序进度目标和年度重点任务，细化工作分工，建立重点任务常态化协同推进机制及关键争议不定期弹性会商机制，共同协商谋划碳污协同管控，既要避免管理重复、冲突或管理真空，又要加强密切协作和增进共识，增强综合治理效能。同时，生态环境部系统内部也应就关键任务建立综合、大气、水、土壤、气候等各业务部门间共商共谋、资源共享机制。在减污降碳协同创新试点基础上，建立“国家—省—市—园区—企业”上下联动的纵向落实机制，推动减污降碳协同向全覆盖突破。

4.2 研究制定减污降碳协同增效量化目标并强化考核评估

依据已有研究，从管理协同、路径协同、效益协同三个维度可较为全面地量化评价对象减污降碳协同增效水平及工作绩效。因此可以考虑从管理、路径、效益三个维度出发，探索构建国家及地方减污降碳协同度评价指标体系。在评价指标选取过程中，建议尽量避免直接引用大气、水、固废、节能、降碳等各领域已有目标指标，而是紧扣协同增效，增加反映减污降碳协同增量和效益的指标比例。管理协同指标旨在评估不同责任主体在推进目标、政策、监管等工作层面的行动绩效，可考虑新增或修订生态环境政策/碳排放控制文件中包含协同降碳或减污条款的比例、碳污数据互通共享率、财政金融激励资金中以减污降碳综合效益为导向的资金比例等指标。路径协同指标旨在评估重点领域、行业减污降碳路径措施的协同绩效，如为引导逐步强化源头协同减排，可考虑碳污源头减排措施耦合度、碳污减排量中源头减排占比等；针对控制并逐步减少环境污染治理对温室气体排放的影响，可考虑设置单位大气污染物、污水、固体废物、污染土地处理温室气体排放强度降低率等指标。效益协同旨在评估减污、降碳整体效果及两者之间的协同度。环境税中，将不同种类污染物转化为污染当量，作为衡量污染物对环境危害程度的标准化单位，用于计算环境保护税。温室气体排放方面则依据不同气体的全球增温潜势，统一为CO₂当量。因此为衡量减污降碳综合效益，可考虑基于环境损害成本（污染物/温室气体对环境经济社会带来的负面影响、损害）及减排成本（从环境中清除污染物/ 温室气体所需的成本）两个维度，构建碳污协同减排当量指标。为衡量减污、降碳、增长之间的效益协同度，可考虑构建碳污协同效应系数、“经济—碳—污”三重脱钩指数等指标。在实践层面，应研究提出与评价绩效指标相统一的量化目标，将其纳入生态环境考核体系，建立地方分解落实和“年度+ 期末”考核机制，强化正向激励，对协同水平提升显著的地区强化“财政资金倾斜+ 审批权限下放+ 项目优先”组合激励，实现减污降碳协同增效“量化—考核—激励”闭环管理。

4.3 着力聚焦重点领域部署减污降碳协同增效深化行动

在“十四五”多层次、多领域试点示范创新基础上，“十五五”应突出重点，聚焦关键问题，着力推进重点领域减污降碳协同增效深化行动。一方面，总结挖掘减污降碳协同创新试点形成的效果显著、可复制可推广的有效减污降碳协同治理模式，如光伏+ 生态治理、新能源富集地区煤化/石化绿氢规模化替代、港口氢电双动力等，研究制定配套引导支持政策或推广行动，实现由点到面规模化应用和协同水平跃升。另一方面，我国新一轮2035年国家自主贡献目标历史性扩展至全经济范围、全温室气体，因此应在CO₂与污染物协同控制基础上，强化甲烷等非CO₂温室气体与污染物协同控制，探索废弃物处理领域中CH₄、N₂O、恶臭协同控制，硝酸工业尾气领域的NO_x与N₂O一体脱除，HFCs生产及进出口配额管理与排放管理协同等路径机制。此外，还应针对当前存在的部分低协同甚至负协同问题，如超低排放改造、废水深度处理回用等末端治污措施产生的碳减排边际效应递减、新能源装备集中退役产生大批新型固体废物等，强化减污降碳“卡脖子”技术科技创新攻关和集成应用示范，健全激励引导政策，重点破解低/负协同效应并实现正向突破。

4.4 持续加强减污降碳协同法规标准和政策机制创新

加快推进应对气候变化相关立法进程；强化应对气候变化与生态环境立法之间的统筹衔接，将应对气候变化和温室气体排放控制纳入相关生态环境的法规制修订考虑 ^{[63, 64]}。继续深化将温室气体排放控制纳入生态环境分区管控、环境影响评价、执法监管等制度体系，研究制定配套技术指南和排放标准，支撑温室气体排放管控向覆盖事前、事中、事后的行业碳管控、企业碳管理、项目碳评价、产品碳足迹等方面下沉 ^[65]。建立基于“环境—气候—经济—社会”综合效益的科学决策和管控机制，开展重大环境或气候规划、政策、措施的减污降碳协同性和综合成本效益评估分析，优化治理目标，寻求“系统最优”治理方案。统筹整合现有各类专项资金、补贴政策、绿色金融和气候投融资政策，将减污降碳综合效益作为资金激励的绩效标准，最大程度发挥有限资金的整体效益。运用污染物和碳排放权有偿出让收益，探索建立减污降碳协同创新基金，强化对重点领域行业减污降碳技术研发应用、政策机制创新实践的支持力度。