引言

节能提效是实现“双碳”目标、推动经济社会绿色转型的重要抓手。2025年中央经济工作会议提出坚持“双碳”引领，推动全面绿色转型。深入推进重点行业节能降碳改造。“十五五”时期是新型能源体系建设全面提质的关键阶段。在资源环境约束趋紧、地缘政治复杂及气候治理压力加大的背景下，我国能源消费增速将逐步放缓，化石能源消费进入下行区间，煤炭、石油消费陆续达峰。终端用能结构持续优化，钢铁、建材等传统行业能耗下降，新兴产业用能需求稳步增长。同时，节能技术投资不确定性上升及国际能源市场波动等因素，将增加节能降碳难度。随着能耗双控向碳排放双控转变，节能工作将更加注重全产业链协同提效，通过加快非化石能源替代和终端电气化，强化重点行业和新型基础设施用能管理，深化数字化、智能化赋能，加快构建节能降碳长效机制，支撑能源强国建设。

1 “十四五”节能进展与成效研判

“十四五”时期，面临新冠感染疫情叠加世界经济低速运行、国际地缘政治冲突频发等复杂形势，我国坚持不懈推进节能和提高能效，通过持续推进重点领域节能降碳，培育节能新兴产业与创新能源技术，节能工作取得显著成效。

1.1 节能提效进展情况

“十四五”时期，我国加大节能降碳力度，相继出台《“十四五”节能减排综合工作方案》 《 2024—2025年节能降碳行动方案》。按照可比统计口径，扣除原料用能和非化石能源消费，“十四五”时期我国单位国内生产总值（GDP）能耗累计下降超16%^[1]。从各地区来看，多地节能进展较快。部分地区已提前或超额完成“十四五”节能目标。例如，河北前四年单位GDP能耗累计下降21.7%，天津、内蒙古前四年单位GDP能耗累计下降16.8%，山东前四年单位GDP能耗累计下降18.5%，均超额完成任务。“十四五”部分地区节能任务完成情况见表 1。

1.1.1 工业领域节能提效有序推进

“十四五”时期，钢铁、石化化工、有色金属、建材等重点行业节能降碳稳步推进，主要高耗能产品能效水平持续提升（图 1）。工业领域减污降碳能力不断增强。全国共有1.98亿吨焦化产能、1.1亿吨水泥熟料产能完成超低排放改造 ^[2]。同时，绿色制造体系建设加快。“十四五”期间累计培育绿色工厂8000家、绿色工业园区超600个 ^[2]，工业产品碳足迹管理体系建设加快，绿色制造标准体系不断健全。重点行业累计实施节能降碳、节水环保及资源综合利用等项目超过1000项，清洁低碳氢在冶金、合成氨、炼化等行业的规模化应用加快推进，工业节能降碳技术支撑能力持续增强。

1.1.2 交通领域超额完成节能任务

“十四五”时期，交通领域节能降碳成效显著。铁水货运量增幅、单位周转量综合能耗降幅、城市公交领域新能源汽车占比等多项指标超前完成任务。我国加快推进大宗物资运输“公转水”“公转铁”，完善“公铁联运”“铁水联运”等多式联运体系建设，交通运输结构不断优化，综合能效显著提升 ^[3]。运输装备清洁化进程加快，铁路、公路、城市公交等绿色替代提速。新能源汽车产业快速发展，市场占比快速提升（图 2）。同时，绿色交通基础设施网络不断完善，充换电、加氢等配套服务能力持续增强，“分布式新能源+ 储能+ 微电网”交通能源融合示范项目稳步推进，为交通绿色低碳转型提供支撑。

1.1.3 建筑领域稳步执行节能目标

“十四五”时期，建筑领域节能改造与绿色发展稳步推进（图 3）。既有建筑节能改造持续深化，城镇老旧小区改造与地下管网更新加快实施，建筑运行能效水平显著提升 ^[4]。新建建筑加快向绿色化、节能方向转型，绿色建筑占新建建筑比重不断提升，北京、上海、重庆等地完成绿色建筑发展目标。建筑用能结构持续优化，北方清洁取暖深入实施，清洁供热率达83%。同时，建筑节能减排标准体系逐步完善，相关温室气体自愿减排项目方法学相继发布，为建筑领域节能降碳提供了科学依据。

1.1.4 公共机构有序推进节能管理

“十四五”时期，全国公共机构有序推进节能管理工作。如图 4所示，2020—2024年，公共机构单位建筑面积能耗和人均综合能耗分别累计下降4%、5.05%^[1]。此外，公共机构还加快推进信息化和市场化机制建设，建成全国公共机构节约能源资源综合信息平台，实行能源费用托管等模式，引导社会资本参与节能改造。截至2025年底，已有近72万家公共机构、中央国家机关1.9万余家纳入该信息平台，累计实施能源费用托管项目超1000个 ^[5]，显著提升了公共机构节能管理规范化和专业化水平。

1.2 主要成效研判

“十四五”时期，我国能源经济高质量稳步发展。能源结构绿色转型加快，非化石能源装机容量和发电量持续增长；经济增长与能源消费保持稳定态势，能源强度持续下降；污染防治深入推进，持续改善生态环境质量；培育节能服务新产业，为高质量发展注入绿色动能。

1.2.1 能源结构绿色转型加速，可再生能源发电成为新增主体

2025年全国能源消费总量约61.7亿吨标煤，较“十三五”末增长24.2%，“十四五”年均增速为4.4%。如图 5所示，2025年煤炭、石油和天然气消费较2020年分别增长12.6%、19.4% 和27.7%。在能源需求持续增长背景下，我国合理控制煤炭消费，2024年煤炭消费比重下降至51.4%。随着新能源技术的突破和应用，非化石能源在能源供应体系中的占比不断提升。“十四五”期间，全国非化石能源消费量累计增长56.8%，占能源消费总量的比重提升至21.8%，较“十三五”末增加约5.8个百分点。

此外，电力结构持续优化。如 图 6所示，截至2025年底，全国累计发电装机容量38.9亿千瓦，同比增长16.1%。其中，风电、太阳能发电装机18.4亿千瓦，占比约47%。全国新增发电装机容量5.5亿千瓦，其中，风电和太阳能发电新增装机超4.3亿千瓦，占新增发电装机总容量的比重约为80%。

1.2.2 经济增长与能源消费保持稳定态势，能源强度持续下降

2015—2025年我国经济增长与能源消费稳步增长（图 7）。以年均3.6% 的能源消费增速支撑年均5.6% 的经济增长，能源需求对GDP的弹性为0.65（以下简称“能源弹性”）。分阶段来看，我国近十年的能源弹性呈先升后降波动变化趋势。2015—2019年能源弹性为0.38，即以0.38% 的能源需求增速支撑1% 的经济增长。受新冠感染疫情、地缘政治等因素影响，2020—2025年能源弹性均值上升至0.85。从全口径来看，2015—2025年我国单位GDP能耗强度累计下降17.5%。

1.2.3 污染防治深入推进，生态环境质量持续改善

“十四五”时期，我国积极开展煤电“三改联动”工作。节能降碳改造累计规模超3亿千瓦 ^[6]，煤电机组能效水平稳步提升。大气污染防治重点区域深入开展散煤综合治理，主要污染物排放显著下降。如图 8所示，2020—2024年，全国二氧化硫、氮氧化物和颗粒物排放量分别累计下降30.2%、13.1% 和23.2%。污染防治成效显著，空气质量持续改善。2025年，全国PM 2.5平均浓度下降至28微克/ 立方米，较2020年降低20%，优良天数占比升至89.3%，重污染天数减少25%^[7]。节能降碳与污染协同治理稳步推进，减排重心从末端治理向源头预防前移，环保约束逐步转化为绿色发展动力。

1.2.4 节能服务产业规模壮大，为高质量发展注入绿色动能

随着我国节能降碳行动持续推进，节能服务产业发展不断扩大。“十四五”以来，节能服务产业稳步发展，为国民经济高质量发展注入绿色动能。2024年，我国节能服务产业总产值5280亿元，合同能源管理年新增投资约1702亿元，资金主要流向冶金、化工、制造行业，形成年节能能力4539万吨标煤 ^[8]。如 图 9所示，全国在册节能服务企业数量从2020年的7046家增至2024年的16 189家，从业人员数量突破百万，节能对经济发展和就业的拉动作用不断增强。

2 “十五五”及中长期节能形势

“十五五”是我国基本实现社会主义现代化承上启下的关键五年。节能提效既是实现“两步走”战略目标的关键举措，也是建设能源强国的重要内容。进入新时代，节能提效战略地位将进一步凸显。在“双碳”目标背景下，重点领域的节能提效工作将提速，能源产业链节能提效与系统优化不断加强，数字化、智能化技术的广泛应用将深刻改变节能实施方式和管理模式。

2.1 节能提效是实现“两步走”战略目标的关键举措

当前我国能源消费总量仍在不断增长，要实现经济社会高质量发展，就必须合理、高效利用能源。在2035年基本实现社会主义现代化之前，节能提效是缓解资源约束、保障能源安全、推动产业结构升级的重要举措。面向2050年全面建成社会主义现代化强国目标，我国仍需始终坚持节能优先方针，将节能提效贯彻经济社会发展的全过程，使其成为支撑经济长期稳定运行的重要制度性安排。从国际比较来看，按汇率换算，我国单位GDP能耗是欧美等发达经济体的1~ 3倍，是世界平均水平约1.4倍，人均能源消费量超过世界平均水平。我国节能提效仍具有较大潜力。节能提效是支撑经济稳定增长，实现“两步走”战略目标的关键举措 ^[9]。

2.2 节能提效是建设能源强国的重要内容

作为世界最大的能源生产和消费国，我国已形成煤、油、气、核、新能源和可再生能源多元并存的能源供应体系。“十五五”规划建议中明确提出建设能源强国。建设能源强国，首先，要保障能源安全。节能提效能够缓解资源约束和应对外部冲击风险，增强我国能源安全保障能力。当前我国化石能源对外依存度高，若化石能源单位能效提升1%，可减少约5000万吨标准煤的化石能源需求。其次，建设能源强国不仅在于能源供给和消费规模提升，更在于能源产业链的高效运行。这就要求在能源生产、运输、转化和消费各环节，对各类资源高效利用，实现单位能源投入产出效益最大化。

2.3 “双碳”目标对节能提效提出更高要求

实现“双碳”目标，节能被视为最具成本效益的措施之一。“十五五”期间，在GDP年均增速约5% 的情景下，实现2030年前碳达峰目标对节能工作提出更高要求。测算表明，若单位能耗二氧化碳排放年均下降1%~ 2%，要实现2030年前碳达峰目标，单位GDP能耗至少需年均下降3%~ 4%。“双碳”目标约束下，需加速供给侧和需求侧节能提效。一是加快供给侧能源结构优化，推进清洁能源替代和智能电网建设，提升能源系统效率；二是强化需求侧节能，加快工业、交通、建筑等重点领域的节能提效，加快低效存量设备更新，持续降低终端能耗。

2.4 节能提效覆盖范围不断扩大延伸

节能提效正由传统高耗能行业拓展至数字基础设施、高端制造、现代物流与供应链及国防和高端装备等对能源需求规模和用能结构具有重要影响的领域。数据中心和人工智能等数字基础设施用电负荷集中、增长迅速，其能效水平直接影响新增电力需求。船舶制造和高端机械加工等制造行业工艺链长、负荷差异大，节能水平决定单位成本和产品碳足迹。仓储分拣、冷链运输等物流环节具有高频运行、用能刚性等特征，是现代物流与供应链的重要能耗来源。推进节能提效有助于释放其整体节能潜力，降低能源成本波动对供应链运行的影响。在国防和高端装备领域，节能从成本约束转变为影响装备续航能力、可靠性和作战效能的重要因素。

2.5 数字化、智能化技术发展成为节能提效新手段

随着数字化、智能化技术发展，节能提效进入数字技术赋能新阶段。《关于加快推进能源领域数字化智能化发展的若干意见》明确提出，通过数字化技术提升能源系统运行效率。“十五五”时期，数字技术赋能体现在以下三方面：一是加快能源系统智能化发展。建设服务能源企业的数据中心，推进人工智能和能源互联网应用，提升能源系统整体效率和质量效益。二是推动新型电力系统智能化建设。以人工智能、大数据为支撑加强电源侧、电网侧和用户侧协同优化，提升电力系统效率。三是推动节能与能源转型协同。在零碳园区、零碳工厂和绿电直连等场景中实现可再生能源利用、电力系统消纳能力提升及资源循环利用，促进节能由单点改造向系统提升转变。

3 “十五五”节能需要关注的重点方向

“十五五”时期，我国将加快能耗双控向碳排放双控全面转型，加速工业、建筑、交通等重点用能领域节能提效，推进能源产业链节能提效与系统优化，提升数据中心、算力网络等新型基础设施建设能效，逐步构建系统、全面的节能增效体系，为建设清洁低碳、安全高效的现代能源体系提供支撑。

3.1 加快能耗双控向碳排放双控全面转型

能耗双控向碳排放双控转型是我国“双碳”目标下实施的一项制度变革。随着碳排放双控的部署与全面实施，各地将逐步建立并健全以碳排放为主的考核机制，包括制定明确的减排目标等。此外，还将进一步加强对重点行业、企业、产品碳足迹的核算与统计，包括对固定资产投资项目实施节能和碳排放审查，构建碳足迹管理制度和碳标识认证制度。在科学统计核算的基础上，进行碳排放双控，强化对各主体碳排放的管控与监测。

3.2 加速工业、建筑、交通等重点用能领域节能提效

工业、建筑、交通是“十五五”节能提效重点领域。工业领域将加快先进节能工艺、技术和装备推广应用，深化制造业与数字化、智能化融合，强化全过程能效管理，提升工业系统整体能效水平 ^[10]。建筑领域将加快推广低碳或超低能耗建筑，扩大可再生能源应用，持续优化建筑用能结构和提升运行效率。交通领域将加快电动化、清洁化、智能化发展，优化运输结构，完善充换电基础设施建设，实现车辆、充换电设施与电网运行和大数据平台协同运作 ^[11]。

3.3 推进能源产业链节能提效与系统优化

“十五五”时期，将加快完善能源产业链体系建设，提升产业链运行效率。上游环节，持续优化能源结构，提升非化石能源比重和能源生产效率 ^[12]。同时，推进能源技术升级和设备改造，推广智能化、数字化能源生产和调度系统，提高能源转化效率和全生命周期能效管理水平。输配环节，强化电网建设与改造升级，提高输配网络承载和调度能力，完善源—网—荷—储协同运行机制，提升新能源就地消纳能力，减少冗余的跨区输送与多级转换 ^[13]。终端消费环节，推动工业、建筑、交通等领域扩大绿电和可再生能源比例，推广电气化和高效装备应用，开展智慧用能试点和绿色用能改造。

3.4 提升数据中心、算力网络等新型基础设施建设能效

“十五五”时期，数据中心、算力网络等新型基础设施用能需求不断增加，其能效提升将成为节能降碳的重点任务。持续推进通信基站和数据中心能效对标与分级管理，加快老旧设备和高耗能设施改造，推广高效制冷、先进通风和余热回收技术，因地制宜采用自然冷源、直流供电、“光伏+ 储能”等模式，提升设施运行效率。在增量项目准入方面，完善新建数据中心能效约束和绿色准入机制，引导新建项目在规划设计阶段同步落实高效设备配置、系统优化和可再生能源利用，推动数据中心向高效、低碳、集约化方向发展 ^[14]。同时，深入挖掘人工智能技术在新型基础设施建设节能减排领域的应用潜力，实现能耗与碳排放协同管理。加快促进源—网—荷—储一体化发展，提升新型基础设施建设对新能源消纳和系统调节能力的支撑作用，实现数字基础设施与绿色能源的深度融合。

4 “十五五”节能提效对策建议

基于“十四五”节能形势，本文从健全经济激励政策和管理体制、持续深化需求侧改革、建立统计监测与预警体系、强化节能提效基础能力建设四个方面提出“十五五”节能提效对策建议。

4.1 健全以经济激励为核心的节能政策和管理体系

构建以价格和投资回报为导向的经济激励机制支撑开展节能工作。尤其针对关键用能领域的节能改造项目和高效节能产品推广，建议继续通过财政补贴、绿色信贷等方式给予支持。加快绿色服务市场建设，依托节能咨询、托管和创新合同能源管理等模式，培育专业化节能服务主体。通过完善收益核算和交易机制，增加节能收益。此外，加快健全碳排放双控制度、能效标准及核算规则和信息披露体系等管理体系。

4.2 以需求侧改革推动节能理念嵌入产业升级

加快重点行业和终端用能绿色转型。提高设备、产品和系统能效准入标准，加快形成电气化、智能化和低碳化终端用能体系。在存量方面，以设备更新和智能化改造释放节能潜力。围绕工业、建筑、交通，加快推动具备感知、监测、反馈能力的智能化技术升级，通过运行优化和精细化管理，实现高效能源系统运行。在资源循环方面，通过提高再生材料和再制造产品的质量标准与认证体系，使资源循环利用在节能中发挥更大作用。

4.3 建立统计监测与预警体系支撑节能管理

加强对重点产品、企业、行业节能和碳排放核算与统计，对节能降碳实施审查和监管。健全节能审查权限动态调整和分级分类管理机制，对重点行业、重点区域和重点项目实施差异化节能减排目标，提高节能政策的异质性和有效性。同时，建设面向重点行业和重点用能单位的在线监测与预警系统，考虑接入人工智能技术，实现对能耗和碳排放实时感知、趋势分析和风险管控，为节能治理现代化建设提供支撑。

4.4 以基础能力建设夯实节能治理体系建设

充分发挥行政手段作用，加强节能提效基础能力建设。持续深化能源价格、电力市场、供热体制等领域改革，完善价格机制和实现市场化资源配置，提高能源利用效率。依托人工智能、大数据等技术，加强节能降碳数据实时监测与分析，提高节能审查的时效性和精准性。同时，构建以碳足迹为核心的产品和采购标准体系。将碳足迹核算和认证要求纳入政府采购、工程招标要求中。此外，还应强化节能管理、监察、技术服务的数字化、智能化体系建设，不断提高节能治理效能。