引言

2025年4月27日，承载着护航新时代美丽中国建设历史使命的《生态环境法典（草案）》（以下简称《草案》）提请全国人大首次审议。作为污染防治编的重要组成部分，对于土壤污染相关内容，《草案》基于适度法典化编订纂修、系统整合、集成优化的理念，基本平移了现行《中华人民共和国土壤污染防治法》（以下简称《土壤污染防治法》）的制度框架和核心内容，承袭了按照“土壤污染责任人—土地使用权人—政府及其有关部门”序位规则的责任主体框架。但是，《土壤污染防治法》对不同责任主体认定的理论依据、规范要件、责任范围及其适用序位等规定不完善 ^[1]，导致实践中常常出现土壤污染修复责任主体的适用序位混乱、土地使用权人的合法权益遭受侵犯、政府组织实施修复责任的泛化扩张适用等现实窘境。如2016年常州“毒地”案^①中，法院在确已查明常隆、常宇、华达三家化工企业在案涉地块存在环境污染侵权行为的情况下，为何仍判决由地方政府继续组织开展修复工作？是否背离“污染者负担”的首要责任原则，土壤污染责任人修复与政府组织实施修复的责任序位关系是否错位 ^[2]？此案争议尚未平息，2023年末，上海陆家嘴集团提起的“百亿毒地”诉讼案再次引发社会广泛关注，当案涉地块因企业重组并购、政府收储、土地使用权性质调整、出让等多重因素交织而涉及多个责任主体时，其责任关系、责任序位又该如何厘清？对此，基于现行《土壤污染防治法》整体内容平移而形成的《草案》“土壤污染防治分编”，依然缺乏对上述问题的有效回应。鉴于《草案》框架下土壤污染修复责任主体确立要件及其适用规则不完善，为补足未来法律适用中的缺漏，本文拟借助生态环境法典编纂的时代契机，通过系统阐释土壤污染责任人、土地使用权人、政府及其有关部门三类主体责任确立的法理逻辑及其责任性质，明晰不同责任主体认定的规范要件、责任范围及其适用序位，并就其于生态环境法典中的规范构造提供可行性方案，以确立更加公平合理的土壤污染修复责任分担机制。

① 参见江苏省高级人民法院（2017）苏民终 232 号二审民事判决书。

1 土壤污染修复的责任主体类型及其认定的法理逻辑

根据现行《土壤污染防治法》第四十五条所确立的责任主体框架，并结合2018年10月全国27个主要省会城市（自治区首府）公布的污染地块风险管控名录的统计分析^①，我国土壤污染风险管控与修复的责任主体基本归为三种类型，即“土壤污染责任人”“土地使用权人”和“政府及其有关部门”（以下简称“政府”），其责任认定的法理逻辑及其性质分述如下。

① 参见：《中国城市污染地块开发利用中的问题与对策》报告，具体网址为 https://www.greenpeace.org.cn/.

1.1 土壤污染责任人修复 1.1.1 法理逻辑：污染者负担

土壤污染责任人是我国《土壤污染防治法》确定的实施土壤污染修复的首要责任主体，其理论依据源于污染者负担原则，也即现行《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）中的“损害担责”原则 ^[3]。二者虽表述不同，但内涵却并无二致，均指因从事或实施相关行为引致环境污染或生态破坏者，应由其通过经济方式或行为方式承担污染治理或生态修复责任，填补因其行为所造成的污染或损害。作为环境保护领域的一项基本原则，污染者负担并非一个纯法学概念，其源头可追溯至经济学上的“污染者付费”理论，其目的是应对企业生产经营活动中伴生的环境污染等负外部性成本，主张通过“排污费”“环境税”“资源税”等经济形式将其内化到企业的生产经营过程中，以此平衡排污者生产的私人成本和社会成本之间的差距，进而实现社会福利的最大化和资源的帕累托最优配置 ^[4]。但与早期“污染者付费”不同的是，“付费”旨在通过损害赔偿、排污费、环境税、行政罚款等经济方式强化污染者的民事或行政责任；而“污染者负担”所包含的形式则更为多样，其不仅涵盖“损害赔偿”“排污费”“环境税”等经济形式，还包括“开发者保护”“破坏者恢复”“污染者修复”等行为方式。据此，土壤污染责任人的责任承担方式可分为两种 ^[5]：一是行为方式，即自行实施土壤污染修复工作；二是经济形式，即承担由政府或第三人组织实施土壤污染修复所产生的合理费用。

1.1.2 责任属性：行为责任

关于土壤污染责任人修复的责任属性，学理上存在着“行为责任说”与“结果责任说”两种不同主张。其中，“结果责任说”认为，土壤污染责任作为民事侵权责任的一种特殊形式，只有将其定位为结果责任才能有效地定分止争并实现损害的预防和填补 ^[6]。因此，土壤污染责任人作为首要责任主体，必然是因其从事或实施了土壤污染致害行为并造成了实际损害，且其行为与损害结果之间存有因果关系。“行为责任说”则认为，基于环境污染的累积性、潜伏性等特征，从致害行为实施到损害结果显现通常需要漫长的集聚和累变，实践中或因企业的关停并转、政府收储等行为的介入而致使土壤污染责任人难以准确认定。因此，采用行为责任方式更有利于对责任人的判断与识别 ^[7]。笔者认为，由于土壤污染的累积性和时间跨度的迁延性，相较于“结果责任说”，“行为责任说”通过对损害行为的追溯更能覆盖污染全过程的责任认定，能有效防止污染者因结果显现的迟滞而“逃逸”，但必须强调其行为的实质危害性和损害结果的可预见性，以保障责任认定的全面性和准确性。

1.2 土地使用权人修复 1.2.1 法理逻辑：秩序行政

土地使用权人，有学者将其统称为“管领人”，即对物享有事实上管领、支配、控制能力的人，其大体包括民法上有权之占有人、使用人、承租人等，甚至还可以包括对于污染场址的营运有影响的贷款人 ^[8]。为了摆脱传统环境责任机制的局限 ^[9]，使政府即使在责任主体尚未确定的情况下，依然能够快速动员和筹集资金垫付污染整治所需费用，美国于1980年制定的《综合环境反应、赔偿与责任法案》（以下简称《超级基金法》）创设性地采取了扩大责任主体与放宽归责原则的设计，率先引入了管领人（owners and operators）概念，意在将更多潜在责任主体（potentially responsible parties，PRPs）纳入责任机制范畴，它强调凡是与污染场址“有染”者，都是负担土壤污染修复责任的“潜在责任主体” ^[10]。由于《超级基金法》所创立的这一机制在土壤污染修复中产生了积极作用，其相继被多个国家立法效仿和引入。如韩国1995年《土壤环境保护法》中的“拥有、占有或经营因土壤污染受到控制的设施主体”；德国1998年《土壤保护法》中的“不动产所有者和占有者”；日本2011年《土壤污染对策法》中的“土地所有者、管理者或占有者” ^[11]。我国2018年制定的《土壤污染防治法》也确立了“土地使用权人”这一责任主体。该法重在强调，当土壤污染责任人无法认定时，由土地使用权人承担土壤污染风险管控和修复责任。

作为土壤污染行为责任的一种补充责任形式，土地使用权人修复的法理依据为何？对此，有学者认为，管领者乃因对管领物享有支配、使用、控制等相关权利并由此获得了丰厚利益而负有该物附随之风险管控义务 ^[12]。但更多学者依循德国传统行政法中的“秩序行政”法理对其进行证成和解析。他们认为，秩序行政的核心在于维护公共安全和“既有”秩序不受危险之侵扰和破坏。为此，行政机关可以要求足以肇致危险者承担风险排除义务，而此处的肇致危险者既可源自人之行为，也可源自物之本身 ^[13]。因此，土地使用权人基于占有、使用、支配、收益等相关权益而对该地块负有风险管控及污染修复之义务。

1.2.2 责任属性：状态责任

不同于土壤污染责任人之行为责任，土地使用权人承担土壤污染风险管控和修复的责任基础源自物之本身，而非以任何危险行为实施作为责任承担的联结因素，即危险或风险是因其管控或使用地块的现实存在及其状态所致，土地使用权人基于对该地块享有占有、开发、利用等管领和支配能力，便于及时发现和掌握该地块上所发生的污染风险或存在的现实污染状况，进而采取有效管控和修复措施，防止风险和损失的进一步扩大。对此，传统德国行政法将此种责任称为“状态责任”（德文Zustandsverant wortlichkeit），原则上只要土地使用权人对污染地块具有实际控制与支配能力，就负有对该地块实施风险管控与修复的义务 ^[11]。

1.3 政府组织实施修复 1.3.1 法理基础：国家环境保护义务

由于我国特殊的土地权属制度，政府在土地权属关系上具有多重主体身份，它既是《中华人民共和国宪法》规定的所有权人，代表全民行使土地所有权，同时也是《环境保护法》《中华人民共和国土地管理法》等相关法律所确定的土地行政管理权人，可以依法对土地进行划拨、征收、储备等相关活动。因此，基于政府的多重主体身份，其相应也享有多重法律责任：政府既可因其开发利用中的直接污染行为而依“污染者负担”原则归责，也可因其作为管领人未妥善履行管护义务而承担状态责任。然而，通常情况下，政府作为公权力主体，其并不直接占有和管理土地，也不直接从事土地开发利用行为（通常由政府下设的具有独立法人资格的土地储备机构行使占有、管理等具体权力），欠缺直接构成前文所述的土壤污染责任人或土地使用权人的责任基础。因此，作为我国现行《土壤污染防治法》第四十五条所确立的第三种责任主体，政府及其有关部门承担土壤污染修复责任的基础既非污染者行为责任，也非管领者状态责任，而是源于《中华人民共和国宪法》所设定的国家环境保护义务 ^[14]。根据该理论，大气、阳光、水、土壤等环境要素是全体公民的“共有财产”，为了对其加以合理利用和保护，公民将其委托给国家进行管理，国家作为受托人有责任、有义务为实现社会公共利益而对受托财产加以管理和保护 ^[15]，同时对威胁或损害环境公共利益的行为予以追责 ^[16]。

1.3.2 责任性质：保障责任

那么，政府组织实施土壤污染修复的责任性质为何？对此，有学者将其界定为代履行责任 ^[17]，即当行政机关作出恢复原状等行政决定而当事人经催告仍不履行的，主管部门可以自行或者委托第三人代为履行，所需费用由当事人承担 ^[18]。但这一观点并不完全准确，由于土壤污染成因的累积性和复杂性，政府作为国有土地的所有者和行政监管者，其组织实施土壤污染修复的责任性质并非源于自身过错的“咎责”，而是基于《中华人民共和国宪法》第二十六条、《环境保护法》第四条、《土壤污染防治法》第六条等法律法规所确立的以风险管控与公益维护为目的的法定保障职责。行政代履行仅是政府依法履行其法定保障职责的一种具体表现方式，此外，还包括兜底性修复方式。前者适用于责任主体明确但不具备履行能力或拒不履行其风险管控和修复义务等情形，由此所产生的费用由土壤污染责任人或土地使用权人承担；后者则主要针对因责任主体灭失、因果关系无法认定等导致事实上与法律上均无法对污染者形成有效认定与追溯的情境，最终只能由政府财政列支兜底。

2 《土壤污染防治法》土壤污染修复责任主体认定的现实龃龉 2.1 污染者负担原则因土壤污染所涉利益关系复杂而适用受限

基于行为责任属性以及因果关系理论，土壤污染责任人之行为责任的生成源自污染者从事或实施了污染损害行为 ^[19]，且该行为与土壤污染损害结果之间具有一定的关联性，并以社会适当性作为判断标准 ^[20]。然而，由于土壤污染的隐蔽性、累积性与滞后性，自致害行为发生到损害结果显现往往历时漫长，而且多因一果、多源混合现象极为普遍，其间更是伴随企业的关停并转、法律规范标准的编修、土地权属关系的流转、政府土地收储与开发等复杂情境的介入，致使土壤污染责任人的认定及其责任划分依据并非如传统民事侵权责任那般清晰明确，污染者负担原则在实际管控和修复工作中难以得到切实贯彻和执行。此外，即便土壤污染责任人及其责任范围能够准确认定，巨额的土壤污染修复费用常常导致污染者无力承担，基于经济利益、企业运营及职工安置等社会稳定性因素的综合考量，土壤污染责任人的认定过程更加谨慎和复杂。例如，2018年全国首批27个省会城市（自治区首府）公布的关于174块污染地块修复主体的数据统计显示，由政府及其国资委下属的国有企业承担修复责任的比例高达50%（其中政府主导修复占比35%），由土壤污染者承担实际修复责任的仅占33%^[21]。尽管通过引入土地使用权人、政府及其有关部门作为补充责任主体，确实能更加便捷高效地实现污染地块的风险管控和修复目标，但由此所导致的责任实际是由“无辜”的土地使用权人和社会公众替污染者先行“买单”，客观上因无法及时将修复成本内化于土壤污染责任人自身而造成“污染者负担”原则的弱化乃至虚置，从而削弱对潜在土壤污染行为的有效威慑，不利于土壤污染的源头防控。

2.2 土地使用权人“近乎连带”的责任范围有违公平合理的责任分担原则

众所周知，传统法律责任框架下，无论过错责任抑或无过错责任，均以“行为”及其与“损害结果”之间的因果关系（关联关系）为归责基础。然而，为应对复杂的土壤污染风险，美国《超级基金法》通过扩大责任主体和放宽归责原则而创设的状态责任，明显跳出了传统法律责任的归责逻辑，其目的亦非对既往过错行为的“咎责”，而是借用“风险分配”或“利益平衡” ^[22]机制实现对未知风险的“保障”。该责任仅以土地使用权人对土地所享有的管理、支配等事实状态为成立要件，而非源于任何污染损害行为，以便快速动员和筹集资金垫付污染整治所需费用，防止污染风险或损失的进一步扩大。由此，《土壤污染防治法》第四十五条确立了土地使用权人补充性状态责任的主体地位，明确其责任承担须以土壤污染责任人无法认定为前提条件；而对于土地使用权人的责任范围，该条虽未界明，但结合《土壤污染防治法》第四十五条第一款及第九十六条第二款的文义来看，其责任范围不仅包括原本应由土壤污染责任人承担的全部责任，同时还包括因未履行土壤污染风险管控和修复义务而造成他人人身或者财产损害的民事侵权责任。此种严苛且绝对化的责任分配方式，对基于善意购买（或受让）且履行了尽职调查义务的“无辜”土地使用权人而言，不可避免地迫使其沦为他人历史污染行为的“买单者”，有违公平合理的责任分担原则。尽管《土壤污染防治法》第四十六条明确了土壤污染责任人的终局责任，土地使用权人履行土壤污染修复责任后依法享有向土壤污染责任人追偿的权利，但根据生态环境部会同有关部门制定的《建设用地土壤污染责任人认定暂行办法》《农用地土壤污染责任人认定暂行办法》（以下简称“两个办法”）关于“土壤污染责任人无法认定”情形的界定，即土壤污染责任人不存在、无法认定其因果关系、无法确定其具体身份信息抑或灭失，土地使用权人最终恐难以获得有效追偿。

2.3 政府组织实施修复责任的泛化适用模糊了国家义务与个体责任的边界

政府作为基于国家环境保护义务所确立的责任主体，现行《土壤污染防治法》第四十五条第二款仅笼统规定政府及其有关部门“可以根据实际情况”组织实施修复义务。但是，对于“实际情况”具体指代为何，则缺乏进一步明确细致的规定。实践中，在当前严格的生态环境目标考核与环保督察问责压力下，极易导致政府因具备高效的行政组织能力、较强的技术修复条件以及充足的资金保障等优势而冲在土壤污染风险管控与修复工作的最前端，致使政府组织实施修复责任适用的泛化扩张，加之目前缺乏关于土壤污染责任人认定的完善标准和追偿保障机制，最终政府恐因土壤污染责任人无法认定、土地使用权人不具备修复能力等客观情况而成为土壤污染修复责任的实际承担者。如前文常州“毒地”案中，二审法院即基于地方政府组织实施工业污染场地风险管控和修复更具优势，在新北区政府组织实施的风险管控、修复范围已经涵盖被上诉人的侵权责任范围且已取得阶段性成效的情况下，对本案上诉人所提出的要求被上诉人承担案涉场地环境污染风险管控和修复责任的请求权依然不予支持^①。事实上，正如前文所述，政府组织实施修复责任，本质上是基于国家环境保护义务下的法定职责的履行，并非究责。根据依法履职、依法行政原则，其职责的履行应符合法定的条件和程序，且职责范围亦有明确界限，不应无限泛化和扩张适用。因此，为避免政府因国家义务与土壤污染责任人、土地使用权人之间的责任边界不清而冲在土壤污染修复工作的最前端，并由此陷入无限兜底的恶性循环，政府作为土壤污染修复责任主体的适用条件及其范围亟待明确并加以适当限制。

① 参见江苏省高级人民法院（2017）苏民终232号二审民事判决书。

3 《生态环境法典》土壤污染修复责任主体认定要件的规范构造 3.1 土壤污染修复责任主体认定要件入典的基本思路

目前，根据《草案》的体例安排，土壤污染作为“蓝天、碧水、净土”三大污染防治攻坚战的重要组成部分，《草案》以现行《土壤污染防治法》为基础，一是将《土壤污染防治法》中具有共通性的原则、监管制度等内容通过提炼、整合放入总则编或作为污染防治编“通则分编”中的“一般规定”；二是将《土壤污染防治法》中的核心法律责任条款经过梳理，集中编入“法律责任和附则编”，设为“罚则”中的独立一节；三是将《土壤污染防治法》前述两部分无法涵盖的内容通过整体平移和系统编排形成“土壤污染防治分编”，下设“一般规定”“预防和保护”“土壤污染风险管控和修复” 3章，共70条（表 1），由此实现了土壤污染防治从单行法向法典化的集成和转换。但遗憾的是，《草案》因基本“照搬”现行《土壤污染防治法》规定，依然未对法律适用中所暴露出的认定要件模糊、责任范围不清等问题作出切实回应。鉴于此，基于适度法典化编订纂修、系统整合的立法理念 ^[23]，土壤污染修复责任主体认定规范要件的法典化塑造，建议继续依循“土壤污染责任人—土地使用权人—政府及其有关部门”序位规则的责任主体框架，在现有规范体系基础上，应结合三类责任主体的法理逻辑及其责任性质分别加以梳理和优化，具体思路如下：

首先，进一步完善土壤污染责任人的认定规范。一是在《草案》中增加关于多个土壤污染责任人的连带责任或按份责任的规定 ^[1]；二是后续由生态环境部会同有关部门通过对“两个办法”的修订，区分过错责任与严格责任不同污染场景下的适用标准，明确土壤污染行为责任溯及既往原则的适用边界，以此平衡法的安定性与污染治理的现实需求。

其次，厘清土地使用权人状态责任的边界与免责事由。作为土壤污染风险管控与修复的补充性责任主体，为避免因采用严格责任及连带责任方式而引发投资意愿下降、累诉等问题，“土壤污染防治分编”关于土地使用权人的责任认定要件，一是建议将适用前提由“土壤污染责任人无法认定”修正为“土壤污染责任人不明确或存有争议”，以此契合土地使用权人的责任主体地位，同时为后续向土壤污染责任人实现追偿保留事实和法律空间。二是主观要件不宜采用无过错责任，对此，可借鉴美国《超级基金修正案及再授权法》中的“无辜土地所有者抗辩”制度，引入“尽职调查免责”条款，即土地所有者只要能证明其在交易中是为善意交易且履行了尽职调查义务即可免责 ^[24]。

最后，限定政府组织实施责任的触发条件及其范围。政府是公共事务的管理者和公民权益的守护者，代表公众履行社会服务和公共管理职能。当社会公共秩序或公众环境权益遭受侵害而无法寻求有效救济时，政府基于《中华人民共和国宪法》《环境保护法》等相关法律所赋予的行政管理职权，根据实际情况予以积极应对。为此，建议“在土壤污染防治分编”中，将政府及其有关部门责任的规定独立设为一条，通过“例示性规定”列明政府组织实施修复责任的具体情形，以此明确其责任范围及其边界，避免其陷入“责任泛化”和“无限兜底”的适用困境。

3.2 土壤污染修复责任主体认定要件的规范构造 3.2.1 土壤污染责任人认定的规范要件

基于污染者负担的首要责任原则，土壤污染责任人之行为责任的认定大体上应满足三个基本条件：①土壤污染责任人直接或间接实施了排放、倾倒、堆存、填埋、泄漏、遗撒、渗漏流失、扬散污染物或其他有毒有害物质等土壤污染致害行为。②主观上遵循“无过错”责任原则。土壤作为人类生存和发展的空间载体，相较于水、大气等环境要素而言，其所承载的生物要素和生态资源更为丰富，同时基于人类开发利用行为所引致的污染问题也更为复杂，在土壤污染自身所具有的隐蔽性、时间迁移性等特点影响下，其因果关系更加难以明辨 ^[25]。因此，从举证责任分担和责任实施效率角度，土壤污染责任人认定的主观要件应遵循“无过错”原则 ^[26]。③致害行为与损害结果之间具有高度关联性。鉴于土壤污染的形成特点，如果严格遵循传统侵权责任中“损害结果+ 因果关系”的规范要件，可能导致土壤污染责任人因实践中诸如企事业单位的合并分立或土地权属关系流转等而“消隐”于法律责任之外。因此，土壤污染责任人的认定须在一定程度上突破传统结果主义的归责范式，融入风险预防理念 ^[27]，将行为存在高度污染风险及其与损害结果具有紧密关联性纳入考量。

对此，《草案》第三百九十一条、第四百三十五条以及“两个办法”分别通过对“土壤污染”“土壤污染责任人”概念及其责任主体地位的界定，已然涵盖了上述基本内容，无需另行补充。但需特别说明的是，当土壤污染责任人主观上既无过错，且行为上不具备违法性 ^[28]，缺乏对其行为危害后果的可预见性时 ^[7]，其责任范围可通过另行设立相关责任减轻机制予以适当平衡与调适，具体办法可由国务院生态环境部会同有关部门通过“两个办法”的修订加以规范明确。

3.2.2 土地使用权人状态责任的规范要件

美国《超级基金法》创设性引入管理者状态责任的制度设计，旨在利用其对土地的实际管理和支配能力，及时管控和消除该地块所存在的污染状态。因此，作为我国土壤污染修复的补充性责任主体，土地使用权人状态责任的规范要件应包括：①土壤污染责任人不明确或存在争议。为切实保障土地使用权人承担状态责任后的实际追偿权，其责任适用前提应由“土壤污染责任人无法认定”修正为“土壤污染责任人不明确或存在争议”，具体情形包括：“存在多个从事生产经营活动的单位和个人的”“土壤污染存在多种来源”及“法律法规规章规定的其他情形” ^①。②土地使用权人须享有使用地块的事实管领力。所谓事实管领力，即物之管领者对物所享有的法律上得以直接使用、收益、处分等支配或控制性权力。根据《中华人民共和国土地管理法》关于土地使用性质的分类，土地使用权应涵盖对农用地、建设用地、未利用地享有实际控制和支配能力的单位和个人（包括基于债权法律关系和物权法律关系而成立的承租人、保管人、典权人或基于买卖、赠与、分立合并关系而形成的概括继受人 ^[29]）。③管领地块上存有现实污染或高度污染风险。④主观因素上宜采用过错推定原则。鉴于现行《土壤污染防治法》“无过错”责任原则下可能引发的投资意愿下降、累诉等问题，建议在《草案》中增设尽职调查义务的免责事项。毕竟，对于无辜的土地使用权人而言，实施风险管控与修复义务在经济上都是一项沉重负担，而且客观上也存在着能否向土壤污染责任人顺利追偿的未知风险。

① 参见《建设用地土壤污染责任人认定暂行办法》（环土壤〔2021〕 12号）、《农用地土壤污染责任人认定暂行办法》（环土壤〔2021〕 13号）。

具体到生态环境法典的规范构造中，建议将土地使用权人的责任条款设置为独立一条放置于土壤污染责任人条款之后，明确土地使用权人的适用前提及其尽职调查免责的抗辩事由，其规范表述为：“土壤污染责任人不明确或存在争议，土地使用权人应当实施土壤污染风险管控和修复，但在购买或受让过程中为善意交易且履行了尽职调查义务的除外。”

3.2.3 政府组织实施修复责任的规范要件

不同于土壤污染责任人、土地使用权人的责任定位，政府作为公共事务的管理者和公民权益的守护者，鉴于现行《土壤污染防治法》第四十五条第二款对于政府组织实施修复中的“实际情况”为何未予界明，“土壤污染防治分编”可考虑将政府及其有关部门责任的规定独立设为一条，通过“例示性规定”方式对此予以说明，具体例示如下（图 1）：①土壤污染责任人无法认定。具体情形包括因果关系不存在或者无法认定、土壤污染责任人的具体身份信息无法确定、土壤污染责任人灭失三种。此时即视为“责任主体真空”，因客观上难以实现向土壤污染责任人进行有效责任追溯，政府由此应承担“兜底性”保障义务。②土壤污染责任人不明确或存在争议，且土地使用权人拒不履行土壤污染风险管控和修复义务。在非应急场景下，当土壤污染责任人不明确或存在争议时，状态责任应优先于政府责任，只有当土地使用权人拒不履行其义务时，政府才可组织实施代履行，由此所产生的费用最终由土壤污染责任人承担，同时还应追究土地使用权人拒不履行其修复义务的行政责任。③土壤污染责任人、土地使用权人不具备土壤污染风险管控和修复能力。在土壤污染修复工作中，高昂的修复费用对于土壤污染责任人、土地使用权人而言是一笔沉重的经济负担，特别是中小企业。在当前优化营商环境的背景下，如何减轻中小企业负担 ^[24]已然成为各级地方政府高度关切的事项。但从土壤污染修复的政府责任视角，当土壤污染责任人、土地使用权人因欠缺土壤污染修复能力时，政府即可作为其责任确立的条件，通过委托第三人代履行土壤污染修复，所需费用由土壤污染责任人或者土地使用权人承担。④情况紧急，不立即采取措施可能对公众健康、生态环境或者社会重大公共利益造成不可逆损害的。此即土壤污染修复的应急处置，其主要针对突发性事件可能造成土壤污染风险或已然造成较大污染损害后果的情况，通过各种工程和技术手段，对污染物进行阻断、控制、转移、固定，防止污染或损害的进一步扩大 ^[30]。由于突发事件关乎重大社会公共利益，如处置不当，可能引发不可逆的土壤污染损害及次生公共危害。因此，作为国家环境保护义务主体以及社会公共利益的守护者，突发事件应对离不开政府责任，且需要以政府为主导。⑤法律法规规章规定的其他情形。以此作为兜底性条款，防止因列举事项遗漏而导致未来出现新情况或新问题时无法可依。

4 不同主体对土壤污染修复的责任限度及其序位的法典化表达 4.1 不同主体土壤污染修复的责任限度 4.1.1 土壤污染责任人：完全责任+ 终局责任

行为是法律责任构成的基本要件，也是辨明和识别土壤污染责任人之责任基础的核心范畴。因此，根据“污染者负担”原则，从事或实施排污致害的土壤污染责任人（包括自然人和法人）即为土壤污染修复的首要责任人 ^[31]。此项责任既是完全责任也是终局责任，其责任范围不仅包括土壤污染风险管控和修复的直接费用，还包括组织实施土壤污染状况调查、土壤污染风险评估、管控和修复效果评估、后期管理等活动所支出的费用，且土壤污染责任人对此应终身负责。如因土地权属流转而导致责任主体发生变更的，双方对于土壤污染责任的分担有约定的首先应从其约定；没有约定的，则应由变更后概括承继其债权、债务的主体承担相关责任。对此，“土壤污染防治分编”沿用了《土壤污染防治法》第四十六条和第四十七条的规定，并分别于第四百三十六条和第四百三十七条予以明确。但是，对于涉及多个土壤污染责任人的责任分担问题，其依然未予涉及。鉴于土壤污染责任人的首要主体地位，“土壤污染防治分编”应将其独立设为一条，同时增加涉及多个土壤污染责任人情形的原则性规定，即“土壤污染责任人负有实施土壤污染风险管控和修复的义务。土壤污染责任人为多人的，能够确定责任大小的，各自承担相应的责任；难以确定责任大小的，平均承担责任。每个土壤污染责任人的行为都足以造成全部损害的，土壤污染责任人承担连带责任”。

此外，在行为责任溯及既往的适用上，基于土壤污染的累积性和隐蔽性，学理上对此多持肯定意见。他们认为，如果不采取溯及既往原则，在市场机制作用下可能导致土壤污染责任人存有“逃逸”的风险。由此，污染者负担原则即成为空谈，巨额的修复费用最终将由社会和全体公众“买单” ^[32]。但为了防止全面溯及既往损害污染者对原法律秩序所产生的信赖利益 ^[33]，可以通过适当的责任减免机制或区分责任类型的方式对溯及既往的适用加以限制 ^[34]，以此平衡法的安定性与社会变动性之间的利益冲突。如：①对新法施行前的合法达标排污行为所造成之污染可采取适当的责任限额措施；②污染者若为小微企业，其在新法施行前已采取了合理有效的风险预防或控制措施且没有造成严重污染后果的；③排污行为乃为满足人类生产生活所必需且不具有毒害等高风险性。但需注意的是，基于“适度法典化”的编纂理念，关于责任减免机制的规定不宜纳入法典之中，后续可以通过生态环境部会同有关部门制定部门规章加以规定。

4.1.2 土地使用权人：居中补充责任

不同于行为责任的终局性，土地使用权人的状态责任是在土壤污染责任人不明确或存在争议情形下出于管领性和紧迫性而课予的“过程性责任” ^[35]，或称之为“中间责任”，其具有显著的补充性特点。因此，基于公平的责任分担原则，作为以物的占有和使用为责任成立的“无辜”土地使用权人，除非其在明确知晓土地存有现实污染状况的情况下，仍执意购买或容许他人对其使用地块进行排污等有意承担其责任风险的情形。土地使用权人的责任范围应以其所具备的管控、修复能力及其附着地块上收受之利益或不超过土地的市价为限 ^[26]。其中，这里的利益既可以是经济上的，也可以是生态服务功能上的。一旦附着于土地上的事实管领力丧失，原则上即应免除该土地使用权人的状态责任，转由继受其事实管领力之人承担。如同时存在多个土地使用权人的，应承担连带责任，以防止因责任的相互推诿而导致土壤污染风险管控与修复工作的迟滞；待承担修复义务后，可按各自受益份额进行责任分担，同时可依法向土壤污染责任人进行追偿。此外，土地使用权人若抛弃或自行解除对污染地块的管领状态，此时是否亦可依循管领力丧失而卸除状态责任？学理上对此仍存有争议，但基于状态责任的功能属性，上述“抛弃行为”于一定条件下仍可成立新的行为责任，如明知该地块存有污染或损害而故意将其抛弃，主管机关仍应据此命令土地使用权人采取必要风险管控措施 ^[8]。

鉴于“无辜”土地使用权人的居中补充责任属性，为防止高昂的责任负担以及后续可能因无法顺利向土壤污染责任人追偿而产生不必要的纠纷讼累，“土壤污染防治分编”关于土地使用权人之状态责任范围的规定，可以将其与前文中的规范要件条款整合形成一个独立条文，放置于土壤污染责任人条款之后，具体规范表述为：“土壤污染责任人不明确或存在争议的，土地使用权人应当在其管控能力及其开发利用获益范围内实施土壤污染风险管控和修复。但在购买或受让过程中为善意交易且履行了尽职调查义务的除外。”同时，将“法律责任和附则编”第一千零六十一条第二款进行对应修改，即“土壤污染责任人不明确或存在争议，土地使用权人未依照本法规定履行土壤污染风险管控和修复义务，造成他人人身或者财产损害的，应当在其管控能力和受益范围内依法承担民事侵权责任。”

4.1.3 政府组织实施修复责任：补充+ 兜底

鉴于政府在土壤污染修复中的补充性责任主体地位，以及履行国家环境保护义务所设定的法定保障职责属性，政府组织实施修复的责任范围并非无条件和无限度地全然补充和替代，而是应根据实际情况的不同有所差异。因此，为了防止政府组织实施修复责任的泛化适用，破除“企业污染、政府兜底”的不公平担责现象，土壤污染中政府组织实施修复责任应区分为应急性修复、代履行修复及兜底性修复三种情形，不同情形之适用场景和责任范围区分如下。

（1）应急性修复。所谓应急性修复，通常称之为应急处置，即针对突发性重大环境事件且在责任人不能及时处置和应对时，为避免损害的发生和进一步扩大，政府应迅速组织开展应急响应举措，及时采取关闭、停产、封堵、围挡、喷淋等措施进行风险管控与紧急修复，加强应急监测，防止污染蔓延扩散 ^[36]。当突发环境事件风险已经排除、污染状态已得到有效控制或危害基本消除时，政府应急性修复义务即已完成。随即转入事后评估和修复阶段，待土壤污染责任人、污染损害程度、修复能力、修复方案等相关事项评估确定后，应由土壤污染责任人负责实施后续修复工作；政府则应根据评估确定的修复方案加强对责任人修复工作的监督。但须强调，如针对因相关企业事业单位或其他生产经营者引发的突发事件，政府采取应急措施所产生的相关费用应由引发突发事件的责任人承担。对此，“土壤污染防治分编”第四百三十九条应增设第二款，即“政府采取应急措施，实施土壤污染状况监测、调查和土壤污染风险评估、风险管控、修复等工作所支出的费用，应由造成突发事件的责任人承担。”

（2）代履行修复。由于土壤污染成因的累积性和复杂性，对其组织实施风险管控和修复常常需要资金、技术等多重条件的有力支持。而实践中，可能存在土壤污染责任人、土地使用权人不明确或存在争议、欠缺履行能力抑或拒不履行等情形 ^[37]，政府即应通过代履行方式组织实施修复责任，以尽早实现土壤污染风险的妥善管控与修复。由此所产生的相关费用，应由土壤污染责任人承担。对此，《草案》中应增加关于政府及其有关部门组织实施具体情形的示例性规定，鉴于前文已述，此处不再重复。

（3）兜底性修复。即当实践中土壤污染责任人因因果关系无法认定、具体身份信息无法确认抑或灭失等因素而导致无法辨明和识别，进而形成“责任主体真空”的法律状态时，政府作为土地的所有者和环境质量的守护者，基于国家环境保护义务即应承担最后的“兜底性修复”义务，及时填补责任主体缺位状态下的土壤修复工作。由此所产生的费用因土壤污染责任人无法有效追溯而从政府公共财政或土壤污染修复专用基金中列支，但政府仍须保留对后续发现责任主体进行追偿的权利。此种责任承担方式严格意义上来说并非行政代履行责任，更近似于基于事实管理人或行政监管人而形成的状态责任。但不管这一责任性质为何，基于此项责任最终实为政府“兜底”，全民“买单”，有违公平与正义的责任分担原则，《草案》对此应加以严格限制，明确“责任主体真空”下的适用规则，具体情形上文已述。

4.2 不同责任主体土壤污染修复责任序位的调适与优化 4.2.1 突发事件应急处置与行为责任优先

从传统法律责任的分配视角，行为责任源自污染者从事或实施之行为，并由此导致污染风险或造成损害后果，污染者是第一责任主体，行为责任即首要责任，也是终局责任。在土壤污染修复中，虽然土地使用权人、政府及其相关部门亦分别负有状态责任与组织实施修复责任，但责任均非源自责任主体之行为，与土壤污染的损害事实之间没有直接关联关系，其性质上具有一定的“临时性”“应急性”和“补充性”，目的是进一步扩展土壤污染修复责任主体的范围，以便在行为责任主体难以辨明或无力负担的情形下及时开展土壤污染风险管控和修复。因此，在责任序位上，土壤污染责任人之行为责任必然优于土地使用权的状态责任及政府组织实施修复的保障责任。现行《土壤污染防治法》基本也是按照这一序位关系进行设定的。

但是，土壤污染修复所需要的技术条件和高昂费用常常也是横亘于行为责任优先原则下的一大阻碍。为了及时开展土壤污染风险的管控与修复，防止土壤污染风险的进一步扩大，特别是在突发性重大土壤污染风险时，有必要将紧急情况下的风险排除责任与行为责任一并确立为优先原则。对此，德国警察行政法除了将行为责任优先作为选择责任主体的基本原则外，还确立了“危险防止”的首要责任原则。即当警察机关认定有危险发生时，在多重责任竞合情形下，为有效且快速地防止危险的发生，警察机关可选择其中一位或者数位责任人，通过直接发布警察命令或处分要求其防止或排除危险。但其裁量的内容与范围须依循明确的法律授权 ^[26]。我国现行《土壤污染防治法》第四十四条也明确了突发事件情形下的政府应急责任。然而，“土壤污染防治分编”却将政府应急责任条款（第四百三十九条）放置在土壤污染责任人、土地使用权人等相关责任条款之后（第四百三十五条至第四百三十八条），并作为“土壤污染风险管控和修复”章的最后一条，此种条文序位设计虽有意在强调和凸显此条内容的意图，但却可能引发对政府应急责任逻辑序位的误读。对此，“土壤污染防治分编”后续修改中建议将其回归至现行《土壤污染防治法》的条文序位模式，将政府应急责任条款（第四百三十九条）前置于土壤污染责任人的行为责任条款（第四百三十五条），同时将“地方人民政府及其有关部门和相关企业事业单位以及其他生产经营者应当立即采取应急措施”的表述修改为“地方人民政府及其有关部门应当组织协同相关企业事业单位及其他生产经营者立即采取应急措施”。

4.2.2 土地使用权人修复责任居中补充

作为一种“过程性责任”或者“中间责任”，土地使用权人状态责任的引入，本质上是对土壤污染责任人之行为责任的临时性补充，因此责任序位应位列政府突发事件应急与土壤污染责任人行为责任之后，即在非紧急情况下，土地使用权人应在土壤污染责任人不明确或存有争议时，基于其管控能力及其开发利用获益范围内承担补充性修复责任。当污染地块上存有多个土地使用权人时，行政机关则应遵循最快速且有效的危险防止原则加以选择和裁量。

4.2.3 政府组织实施修复责任“兜底性保障”

所谓“兜底”，词义上即全部、彻底的意思，严格意义来说，“兜底责任”并非一种法律责任形态，而是一种“法之例外责任” ^[38]的形象性类比，其主要针对涉及社会公共利益之相关事项，仅在责任主体缺位而得不到有效救济时，一般由政府基于公法义务扮演最后出场人的角色，承担最后的全部填补性责任 ^[39]。具体到土壤污染修复责任中，在未发生可能造成土壤污染风险的突发事件时，政府并非土壤污染修复的先行责任主体，不应径直冲在责任履行的最前端，而是应结合实际情况分别承担代履行修复责任和“兜底性修复”责任。但不管是前述何种责任承担形式，其均位于责任序位的末端，也即最后保障性责任。土壤污染修复责任主体责任序位关系见图 2。

5 结语

土壤，不仅是生态系统的重要组成部分，也是人类生存和发展的空间载体和物质基础。良好的土壤环境对于维持生态系统的平衡与稳定、促进经济社会的健康发展具有重要意义。作为陆地生态系统中无机界与生物界的中心，土壤与大气、水以及生物之间不断进行着物质和能量的交换，其中任何环境介质遭受污染均会因物质和能量之间的相互传递而最终汇集于土壤之中，严重危及社会生产和人类健康，必须对其风险及其污染予以及时管控与修复。鉴于现行《土壤污染防治法》对于土壤污染修复责任主体认定规则的不尽完善，《生态环境法典》编纂对此应作出积极回应，在沿袭按照“土壤污染责任人—土地使用权人—政府及其有关部门”序位关系所确立的责任主体框架的同时，“土壤污染防治分编”中针对不同责任主体建议分别采取独立成条的方式，并适度明确土地使用权人的“中间责任”性质以及政府组织实施修复责任的适用限度，防止“无辜”的土地使用权人及全体公众为土壤污染行为买单，实现土壤污染修复责任的公平合理分担。