引言

实现全球温升目标与应对气候变化是当下全球面临的紧迫挑战，也是国际社会共同关注的重要议题之一。2015年签署的《巴黎协定》提出要引导资金流入面向低碳排放和增强气候适应能力的领域，以促进全球气候行动。根据《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）的定义，气候投融资是指公共部门和私人部门为应对气候变化行动而提供的融资 ^[1]。随着气候变暖趋势的加剧，对经济金融体系的影响日益显著，气候变化导致的物理风险和转型风险可能会给个人、企业乃至整个经济体造成直接或间接的负面影响，进而威胁经济金融系统的稳定 ^[2]。因此，投资者开始将气候变化因素纳入其投资决策分析框架，气候投融资理念逐渐受到业界的广泛认可 ^[3]。与此同时，学术界和实践界对气候投融资的研究兴趣日益增长，研究焦点主要集中在气候变化影响、气候融资机制、适应融资策略以及金融市场的响应等方面 ^{[4, 5]}。

应对气候变化、减缓气候变暖、推动低碳转型等关键行动均需依赖大规模的资金支持。Boehm等估计，到2030年气候投融资每年将需要5万亿美元，才能达到将全球变暖控制在1.5℃的目标 ^[6]。柴麒敏等研究表明，2016—2030年中国实现国家自主贡献的总资金需求规模将达56万亿元左右，年均约3.7万亿元，其中，平均每年减缓和适应气候变化的资金需求分别约占57% 和43%^[7]。长期以来，应对气候变化一直被认为是公共部门的责任，面对巨额资金需求，仅依靠公共部门的财政资金是远远不够的。因此，私营部门的参与变得至关重要。私营部门不仅能够通过其资产和业务的气候适应性转型来应对气候变化，还能在投资活动中实现商业价值的增长 ^[8]。

近年来，气候投融资一直是国际气候谈判中的关键议题。2021年的COP26动员各国每年提供1000亿美元来实现2050年的净零排放；2022年的COP27为适应基金提供了总计2.3亿美元的新捐款 ^[9]。2023年的COP28上，各国政府、企业、投资者等承诺了570亿美元的气候投融资资金，其中，世界银行承诺将其至少45% 的资金用于气候项目，比之前的承诺多出90亿美元 ^[10]。此外，COP28决议还通过了一项新的融资机制，通过建立损失与损害基金，帮助受到气候变化负面影响的脆弱国家，截至目前，部分国家已经对损失与损害基金做出了出资的承诺，总金额超过7.2亿美元 ^[11]。

气候投融资是气候行动的关键支柱，对于实现深度减排与增强气候韧性具有重大意义 ^[12]。中国高度重视气候投融资，近年来大力推动相关工作开展，并取得了显著成效。2020年10月，生态环境部、国家发展改革委、中国人民银行等多部门联合发布《关于促进应对气候变化投融资的指导意见》，提出以实现国家自主贡献目标和低碳发展目标为导向，以政策标准体系为支撑，以模式创新和地方实践为路径，大力推进气候投融资发展 ^[13]。2021年12月，生态环境部牵头启动了气候投融资试点工作，旨在引导和撬动各类资金支持应对气候变化领域 ^[14]。这充分体现了中国正在积极推动气候投融资工作，也彰显了中国在应对气候变化中的大国责任与担当。中国气候投融资试点开展两年多以来，取得了诸多实践进展，对其进行系统的梳理，总结可复制推广的经验及模式，并进一步识别实践中面临的挑战，对下一步推动试点工作持续落地及中国气候投融资快速发展具有重大意义。在此背景下，本文旨在综合分析国际气候投融资现状和中国气候投融资试点实践进展的基础上，识别出中国气候投融资面临的主要挑战，并提出针对性的应对策略，助力推动中国气候投融资实现更高质量发展，为低碳经济转型和增强气候适应性提供研究依据。

1 全球气候投融资进展

近年来，全球气候投融资得到了高度重视，取得了快速发展。2011—2020年，全球气候融资总额从3640亿美元增长到6650亿美元，年复合增长率达到7%, 增长极其显著 ^[15]。根据气候政策倡议组织（CPI）的统计，全球气候融资总额在2021/2022年均达到了1.265万亿美元，较2019/2020年均额大幅增长，涨幅高达94%，达到历史峰值（图 1）。

在资金来源上，2021/2022全球气候资金呈现出公私基本平衡的特点，公共部门和私营部门各贡献了50.6% 和49.4%，较前几年无显著变化，2019/2020公共部门和私营部门各贡献了51.3% 和48.7%^{[16, 17]}。在公共部门中，开发性金融机构贡献最大，28.77% 的气候资金；其次是国有企业和政府，分别贡献了8.74% 和7.87%。私营部门中，商业性金融机构、公司、家庭和个人是主要的资金供给方，分别贡献了18.58%、15.22%、14.58%（图 2）。

在资金用途上，2021/2022全球气候资金呈现出重减缓、轻适应的特点，高达91% 的气候资金流向气候减缓领域，流向气候适应领域的仅占5%，还有4% 流向具有气候减缓和适应双重效益的领域。气候减缓资金重点用于支持能源系统、交通及建筑和基础设施，占比分别为44%、29% 和21%；气候适应资金重点投向水和污水处理、农林渔和土地等，占比分别为49%、11%；具有减缓和适应双重效应资金重点投向农林渔和土地、能源等，占比分别为57%、8%（图 3）。

在融资方式上，2021/2022全球气候资金呈现以债务融资为主的特点，债务融资为7660亿美元，占比为61%，远超其他融资方式；其次是股权融资，占比为33%；捐赠仅占5%^[16]。在地区分布上，东亚和太平洋地区、美国和加拿大以及西欧合计占84%，因为这些区域或国家调动资金支持气候投融资的能力较强。

2 中国气候投融资试点实践进展

近年来，中国一直致力于推动应对气候变化工作，提出开展气候投融资试点，旨在引导和撬动更多的资金流向应对气候变化和实现“双碳”目标的领域。气候投融资是绿色金融的重要组成部分，目前仍处于初始发展阶段，绿色金融的发展为推动气候投融资工作提供了诸多经验借鉴 ^[18]。目前，中国气候投融资的资金来源主要有财政资金、金融机构、国际资金、社会资本等。其中，财政资金是气候投融资的主要来源，2010—2020年，估计年均有3.5万亿元投向产业、能源、建筑、交通、资源环境等气候领域 ^{[19, 20]}。

2022年8月，生态环境部牵头开展气候投融资试点，全国入选23个地区。试点实践开展两年多以来，基本形成了“国家主导、试点先行、企业参与、金融支持”的四位一体传导路径，基本形成了以低碳发展目标为导向，以政策标准体系为支撑，以模式创新和地方实践为路径的总体布局。

2.1 统筹谋划，体制机制持续完善

通过统筹谋划，气候投融资试点地区建立上下联动、跨部门协同的工作机制，在政策体系、项目库标准体系、产融对接、探索创新等方面着重发力，推动实现经济、气候效益协同发展，助力地方实现绿色低碳转型和高质量发展。

一是建立多部门协同的工作机制。多数试点地区成立了气候投融资领导小组等，将相关政府部门纳入，强化部门间协同推进，基本形成跨部门协调合作的工作机制。试点工作开展以来，各试点地区结合当地产业特征，纷纷出台试点工作计划、实施方案等，明确提出试点阶段气候投融资发展目标、工作重点以及重点支持的产业领域等。结合试点目标、当地经济社会及产业发展基础，提出试点任务时间表、路线图，推动试点工作有序开展。

二是将气候投融资工作纳入地区发展规划。试点地区将试点任务作为地方应对气候变化的重要工作，并将其纳入试点地区发展规划，与当地经济社会发展深度融合。其中，有13个地区将试点工作纳入本地“十四五”总体规划，占比56.5%；有17个地区将试点工作纳入本地碳达峰碳中和工作方案，占比73.9%。

三是出台气候投融资配套激励政策。部分试点地区充分利用财政补贴、税收、金融等激励政策，在支持气候投融资工作中形成政策合力，例如广州南沙新区出台了《广州南沙新区促进气候投融资发展若干措施》，明确提出气候投融资机构集聚、项目入库、开展气候贷款、设立气候基金等十方面的支持举措。

2.2 多方发力，项目库建设成效显著

试点地区以气候投融资项目库建设为抓手，结合当地发展特色，制定标准体系、推动项目入库、搭建支撑平台，气候投融资项目库建设取得显著进展（表 1）。

一是研究制定项目库标准体系。在《关于印发气候投融资试点地方气候投融资项目入库参考标准的通知》正式发布后，各试点地区结合当地的产业发展特色，制定气候投融资项目库入库标准体系，包括项目库管理办法、气候投融资项目分类、项目入库指南、项目评价指南等，为气候投融资项目库建设奠定了坚实的基础。其中，19个试点地区发布了气候投融资项目库相关标准，占比82.6%。

二是初步建立气候投融资项目库。项目库是推动气候投融资落地的重要基础，试点地区积极推动气候友好型项目入库工作，目前试点地区均初步建立了气候投融资项目库。截至2023年6月底，气候投融资试点地区储备气候友好型项目近2000个，涉及资金近2万亿元 ^[21]。其中，深圳分别在2023年3月和10月公布了项目库的入库名单，共计202个气候类项目，涵盖低碳能源、低碳工业、低碳交通等多个气候友好领域。

三是陆续上线气候投融资支撑平台。试点地区为了解决项目主体与金融机构信息不对称导致的项目融资落地难问题，联合多部门共同搭建气候投融资支撑平台，包括气候投融资促进平台、气候变化投融资产业促进中心等，推进气候投融资产业政策、项目、金融产品等大数据信息共享，为开展气候投融资工作提供有效支撑。其中，23个试点地区中有19个试点地区上线了气候投融资相关的支撑平台，占比为82.6%。此外，各试点地区还定期开展培训交流、政银企对接等，多途径、多渠道推动气候投融资项目真正落地。

2.3 创新驱动，气候投融资业务纷纷落地

应对气候变化需要大量、持续的资金支持，金融机构在其中发挥着不可或缺的作用。在试点地区的引导支持下，当地金融机构通过探索设立气候类专营机构、加大金融产品创新力度、不断引入多元化资金等方式，助力气候投融资工作开展。

一是探索设立气候类专营机构。大多数气候类项目需要的资金规模大，建设周期长，预期收益偏低，因此，气候投融资项目的最终落地需要金融机构的大力支持。部分试点地区积极推动当地金融机构设立气候类或绿色类专门机构（部门），更快更精准地支持气候投融资项目落地。例如，广州市南沙新区设立了广州南沙气候支行，是全国首家气候投融资特色支行；河南信阳的中信银行信阳羊山绿色支行，是河南省首家绿色支行；浙江丽水、山西太原等试点地区也设立了类似的气候类或绿色金融专营机构来加大对气候投融资项目的支持力度。

二是持续创新气候投融资金融产品。气候投融资试点以来，试点地区的金融机构积极开发适合当地气候投融资项目的创新金融产品，更精准地匹配气候类项目的资金需求。目前，试点地区落地的气候投融资产品主要有贷款类、债券类、保险类和基金类等。其中，贷款类金融产品是最主要的，各地均有绿色贷款创新产品落地，大多基于押品进行创新，包括与项目的碳排放量、可持续发展指标等气候效益指标相挂钩来给予一定的融资成本优惠，如北京市通州区的“京行碳e贷”、安徽省滁州市的“碳中和挂钩贷款”和林业碳汇权证质押贷款、浙江丽水的“浙丽碳效贷”等。债券类包括绿色债券、可持续发展挂钩债券、绿色票据及碳中和债等，其中，福建省三明市、广州市南沙新区等落地了可持续发展挂钩债券。值得一提的是，可持续发展挂钩债券也是高碳行业进行低碳转型的重要融资工具 ^[22]。保险类金融产品多用于农业、建筑、碳汇等领域，如北京市通州区、山西省长治市等分别落地了绿色建筑性能保险、气候指数保险、农业保险等。部分试点地区设立了气候投融资基金，如北京市通州区落地了绿色基础设施投资基金，内蒙古包头市落地了气候友好产业政府引导基金等（表 2）。

三是引入多元化资金。应对气候变化需要的资金规模大，仅依靠财政和银行等金融机构的资金难以满足，各试点地区通过设立气候基金、公募REITs、生态环境导向开发（EOD）等途径鼓励引导社会资本参与气候投融资工作。气候基金通过政府产业基金引导多元化的社会资金对气候变化重点领域提供资金支持。EOD模式是将生态环境治理带来的效益作为投入要素提前锁定，并转化为对生态环境项目的反哺，从而减少对财政资金的依赖 ^[23]。例如, 山西长治设立了4.5亿元的气候基金、北京市通州区设立了百亿元规模的绿色基础设施公募REITs、浙江丽水的百山祖国家公园生物多样性价值转换实践地EOD项目等。

3 面临的挑战

激励机制尚需优化完善。气候投融资试点开展以来，除个别地区外，国家或地方政府层面尚未出台针对气候投融资项目的财政、税收等方面的优惠政策，尚未形成针对气候变化领域项目的财政、金融等综合支持体系，参与主体的积极性难以激发。一是项目企业申报气候投融资项目库的积极性不高。试点开展以来，23个试点地区均积极推动气候投融资项目库建设，但尚未出台针对气候投融资项目库的激励措施，在项目库建设中，部分入库项目并非企业的主动参与，而是当地政府部门的筛选和推荐。二是社会投资者参与的主观能动性不高。气候投融资项目大多具有资金需求规模大、建设周期长、投资收益率偏低等特点，短期内无法为投资者带来良好的收益，社会投资者参与度偏低，也就造成了该类项目更多是依赖财政资金支持，但从长期来看，财政资金难以满足气候投融资项目的资金需求，需要大量的社会资本参与。

气候投融资标准体系亟待强化。气候资金统计、气候效益核算、信息披露等相关标准是开展气候投融资工作的基础支撑，但目前气候资金统计、气候效益核算标准、绩效评价等标准体系尚不健全，难以精准跟踪分析气候投融资效益。一是针对气候投融资的统计、核查制度尚未出台。目前各金融机构主要是针对绿色金融进行统计，并未对气候资金进行精准统计，导致气候投融资基础数据缺失。二是尚未出台国家层面的气候效益核算及信息披露等标准。目前，绿色产业和项目目录已经出台，但不能完全匹配气候投融资项目，导致项目识别难度大，需要进一步增进项目目录的颗粒度。在“双碳”目标提出后，有机构提出了气候效益核算方法学，但并不统一，还需要进一步完善核算方法学的一致性、可操作性。尚未出台气候投融资信息披露等相关评价标准，气候投融资项目的实施效益难以追踪评价。

气候投融资模式尚需不断创新。当前气候类项目的投融资金融工具比较单一，无法完全匹配气候投融资项目多样性的资金需求。目前绿色信贷仍然是最主要的金融工具，根据人民银行的统计，截至2023年末，本外币绿色贷款余额30.08万亿元，其中，投向具有直接和间接碳减排效益项目的贷款分别为10.43万亿元和9.81万亿元，合计占绿色贷款的67.3%。绿色信贷产品的创新多集中于押品的增加，如融资成本与碳减排量、ESG指标挂钩等。股权类融资方式相对灵活，更适合进行创新来满足气候投融资项目，但由于气候投融资具有项目周期长、收益低等特点，基金等股权类金融产品应用较少，未来可通过建立补偿、担保等机制进一步引导基金等股权类融资扩大对气候投融资的支持。

4 推动气候投融资发展的对策建议

中国气候投融资取得了诸多实践进展，也面临着激励机制有待完善、标准体系有待强化、投融资模式有待创新等一系列挑战。针对上述挑战，建议试点地区制定并实施激励引导政策，加快构建气候投融资标准体系，加快创新气候投融资金融产品，确保资金有效匹配并精准投向气候领域，助推中国气候投融资实现更快更好更高质量的发展，为中国应对气候变化、实现“双碳”目标提供坚实的基础。

4.1 试点地区制定并实施激励引导政策，激发参与主体积极性

一是出台财税补贴激励政策。科学有效的政策体系及系统有效的激励机制极其重要 ^[24]，地方试点可发挥财政政策与金融政策协同作用，强化财政、税收政策等对气候投融资的支持，对气候投融资项目酌情给予税收优惠、政府优先采购、政府产业引导基金领投等激励性政策。二是适当改进入库方式和机制，激发企业入库积极性。丰富气候投融资项目库来源和渠道，鼓励更广泛的利益相关方参与，建议可给予入库的气候投融资项目名誉嘉奖，为其提供社会认可和声誉激励。探索建立适用于项目库长期管理的企业信用评价系统，将项目气候效益、企业信息披露义务、企业还款义务履行情况等作为评价因素，评价结果未达标的融资方将取消其入库资格及申请相关政策优惠的资格，并在相关平台进行公示。三是通过监管创新，鼓励和支持金融机构加大ESG应用，积极开展气候投融资业务。金融监管部门应实施便利化和灵活化监管措施，优化气候投融资项目的培育与发展的政策环境，如给予气候信贷产品定向降准、赋予气候债券等产品优先受偿权。

此外，在公共信息服务上给予支持，比如定期召开银企对接推介会、建立公共信息平台等，各相关部门之间协同形成合力进一步支持气候投融资项目落地。

4.2 加快构建气候投融资标准体系，确保资金精准投向高气候效益领域

一是积极探索建立气候投融资统计标准，精准量化和统计气候资金，识别应对气候变化资金需求，科学匹配供给与需求。研究建立气候效益评价体系，量化气候资金产生的气候效益，鼓励第三方机构将气候环境等因素纳入评级系统，进一步推动气候投融资更好更快发展。二是探索出台国家层面的碳核算标准。目前气候投融资项目可研报告中的碳排放量等气候效益核算标准并不统一，金融机构无法精准评估并识别气候投融资项目。建议尽快出台统一的、可执行的核算标准、核算方法学，从而更快、更准确核算气候投融资项目的环境效益，更好地支持气候投融资发展。三是加强气候信息披露制度建设。气候投融资重点关注融资项目的气候效益，只有项目气候效益显著，并且披露的相关信息明确、可测量、可核查，才符合气候投融资的要求。因此，建议加强气候信息披露制度建设，出台相应的气候信息披露要求及标准等相关制度，建立约束性和自愿性指标结合、气候效益突出的长期评估机制，跟踪评估气候投融资项目的效益，保障项目的落地成效。四是探索建立环境信息披露平台。目前，金融机构和项目企业之间还存在着信息不对称的问题，企业的环保信息分散，不好收集，建议政府探索搭建环境信息披露平台，统一管理企业环境信息，如环境处罚信息、整改信息等，同时可以开放端口给银行等金融机构，有利于银行在项目审批时查询企业的环境信息，进而更好地支持气候投融资项目。

4.3 加快创新气候投融资金融产品，有效匹配项目资金需求

一是强化市场资金投向气候投融资领域的引导机制和模式设计，建立风险补偿、损失分担等机制，加强股权投资、资产证券化等长期投融资模式的应用。二是创新气候投融资产品，不断丰富绿色气候信贷产品，扩大绿色气候债券发行，探索设立气候投融资基金、应对气候变化基金等引入社会资金参与气候投融资。同时，不断研发与气候项目相匹配的气候保险、气候并购投融资等气候投融资特色产品。三是建议试点地区发挥政府引导的作用，推广财政资金+ 社会资金的合作模式，其中财政资金作为母基金吸引更多的社会资金共同设立应对气候变化的专项股权投资基金，动员更多的社会资金流向应对气候变化的项目。