引言

我国生态环境存在显著的区域性、差异性特征，空间格局不尽合理是造成我国生态环境问题突出且难以解决的重要原因之一^[1]。四十年来的快速工业化与城镇化发展进程中，生态空间与耕地被不合理挤占，生态系统功能退化。同时，部分地区产业空间开发无序、经济产业布局与环境空间格局不匹配、国土空间资源环境超载现象突出^{[2, 3]}，这些布局性、结构性问题，往往使得生态环境质量治理“事倍功半”，需要从源头加强防范，并实施差异化管控。党的十八大以来，国家将国土空间格局优化调整作为生态文明建设的重要任务之一，先后推出生态保护红线、“多规合一”、国土空间规划、“三线一单”生态环境分区管控等改革举措，持续推进国土空间优化和精细化管理。生态环境分区管控是实施分区域差异化精准管控的一项重要环境管理制度，《中共中央国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》将“优化国土空间开发保护格局”作为“加快发展方式绿色转型”的首要任务，要求完善全域覆盖的生态环境分区管控体系，为发展“明底线”“划边框”，进一步明确了优化国土空间开发保护格局、从源头促进生态环境质量改善，是推动我国生态文明建设实现新进步的关键举措^[4]。

习近平总书记强调，要守牢国土空间开发保护底线，完善生态环境分区管控体系，夯实高质量发展的生态基础。生态环境分区管控和国土空间规划作为当前建立健全我国生态文明制度体系两项重要源头预防和分区管理制度，致力于构建和谐、有序、科学、合理的国土空间开发保护格局、实施差异化管控，二者在基础底图、生态保护红线、法定保护区域等方面保持一致，但同时又在管理对象、管理尺度、管理手段等方面存在显著差异^[5]。《中共中央办公厅国务院办公厅关于加强生态环境分区管控的意见》（以下简称《意见》）也明确充分衔接国土空间规划与用途管制。新时期，加强二者的有效衔接、促进协同发力，对于推动构建有利于资源节约和环境保护的空间布局、产业结构、生产方式、生活方式具有重要作用^[6]。

1 加强生态环境分区管控与国土空间规划衔接的必要性 1.1 落实国家法律法规和政策要求

国家层面，《中华人民共和国长江保护法》《中华人民共和国黄河保护法》《中华人民共和国青藏高原生态保护法》《中华人民共和国海洋环境保护法》等均提出加强生态环境分区管控方案、生态环境准入清单与国土空间规划的衔接，部分地方立法中也体现了相关衔接要求。《意见》从方案编制、单元划定、信息共享、更新调整等多个方面对两项制度的衔接提出了具体要求。相关法律法规和政策制度的出台为两项制度的衔接提供了保障，同时也需要在实际工作中予以细化落实。

1.2 优化美丽中国建设空间布局的重要支撑

全面推进美丽中国建设需要国土空间开发保护格局持续优化，生态环境根本好转。长期以来，国土空间开发保护格局不尽合理、生态环境分区域差异化管控不够精细，给生态环境质量改善和生态系统保护带来了较大压力和风险。面向到2035年美丽中国建设基本实现的目标，我国生态环境保护治理水平仍有较大差距，亟须从空间布局、分区域精细化的空间视角为美丽中国建设提供保障，推动生态环境分区管控与国土空间协同发力，进而有效支撑构建绿色化、可持续的国土空间开发保护格局，助力生态环境根本好转^[7]。

1.3 完善国土空间与生态环境分区管控制度的迫切需要

国土空间规划的主要目标是在“一张图”上统一国土空间布局、划定“三条红线”，统筹协调各部门各领域涉及的分区域功能定位、用地需求与管控要求。各部门各领域保护建设管理涉及“三条红线”与用地需求的，需要与国土空间规划衔接一致，但国土空间规划也不能承载各部门各领域所有分区域分单元差异化管理要求，因此需要在制度体系上有效衔接、合理区分。生态环境是国土空间规划的重要基础，科学准确识别生态环境系统的结构、功能、过程等特征，明确重要敏感区域是科学编制国土空间规划的重要前提。同时，生态环境具有自身的管理逻辑与特点，除了落实到地块上的生态保护红线、保护区、农用地和建设用地土壤风险防控管理外，还有落实到区域、流域单元尺度的大气、水等环境要素的分区管控。要健全生态环境分区管控体系，需要加强二者衔接，更好发挥相互支撑作用，形成制度合力，提升治理效能。

1.4 支撑规划环评制度更好落地实施的重要环节

《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确提出，国土空间规划编制过程中应依法开展环境影响评价（以下简称“环评”）。各地在规划编制过程中依法开展了环评工作，当前开展的环评工作充分利用了生态环境分区管控成果，识别了规划实施的生态环境制约因素，提出了减缓不良环境影响的对策措施，为规划实施提供了有力保障，促进了国土空间集约高效利用和经济社会高质量发展。从另一角度来看，生态环境分区管控也有效弥补了现有环评体系对空间类规划缺乏有效的评价手段这一空白，发挥了空间“绿色标尺”的作用，增强了生态环境源头预防的系统性和全面性。

2 生态环境分区管控与国土空间规划衔接经验探索 2.1 相关理论研究

理论研究层面，相关学者从两项制度的基本定位、衔接总体思路和衔接方式等方面进行了一系列研究探讨。刘毅等建议加快建立国土空间分区差异化的环境质量管理和排放强度管控的理论方法与技术路径，推动形成基于生态环境承载能力的分区准入管控模式，推动国土空间治理的跨部门、多要素政策协同，形成政策合力，支撑国土空间生态环境分区精细化管理^[8]。李巍等提出生态环境分区管控与国土空间规划制度相互配合和协调，将有助于针对国土空间资源开展“用途”和“质量”双重协同管控，提高国土空间资源开发利用的可持续性，筑牢国土空间资源的生态环境安全底线^[9]。王亚男等认为生态环境分区管控为国土空间全域提供了全覆盖的差异化生态环境准入要求，实现了环评管理从局部微观管理到全域精细管控的转变^[10]。吕红迪等在生态环境分区管控工作起步阶段，提出通过完善生态保护红线制度，探索环境质量底线、环保负面清单的划定技术思路与技术路线，确定生态环境保护底线性要求的建议^[11]。田甜等从工作组织、基础工作、研究内容等方面梳理出共同开展两项工作的方法，如在工作层面加强统一领导、制定一个工作方案、梳理一套基础数据清单等，在研究层面统筹划定生态保护红线、统筹控制线划定和空间布局、统筹管制措施等^[12]。许杰玉等研究了生态环境分区管控要求在空间规划体系中的约束机制和相关技术要求，提出空间规划中环境管控的落地措施，如加强环境管控与空间规划编制过程的互动衔接、强化空间规划实施过程的考核与评估、系统构建空间规划环境管控的保障体系、搭建统一的信息与管理平台，统一标准框架、整合基础数据，实现部门间信息“共建、共享、共用”等^[13]。耿海清等对区域空间生态环境评价如何参与国土空间规划进行了探讨，认为应该充分发挥区域空间生态环境评价的战略环评功能，借此深度参与支持国土空间规划编制，并成为环境保护规划与国土空间规划协调对接的重要平台^[14]。徐鹤等从法律法规、实际操作、技术规范三方面分析梳理了两者衔接存在的问题并提出加强法律法规支撑，在评价、分区、管控要求三个环节强化统筹协调，在技术规范上加强对接等建议^[15]。总体来看，目前对生态环境分区管控与国土空间规划衔接进行了一系列有益的理论与方法探索，为新形势下二者全面衔接制度与实践提供了支撑，还需要进一步深化两项制度比较衔接的理论与方法研究。

2.2 各地实践经验

地方实践层面，部分地区在生态环境分区管控编制实施过程中已经开始系统探索与国土空间规划的衔接和应用路径。近年来，生态环境部门和自然资源部门紧密合作，共同开展了部分城市的制度衔接试点，取得良好成效，基本建立了较为切实可行的衔接机制，部分地区在应用层面形成了特色做法，探索积累了一些可供参考的经验，主要体现为以下几方面：

一是完善制度衔接保障机制。目前，多个省份在法律法规和条例中提出了加强生态环境分区管控与国土空间规划的衔接或统筹的要求。如云南、四川、贵州在赤水河流域共同立法中，均对加强二者衔接提出明确要求。湖南则在《湖南省洞庭湖保护条例》中明确了将生态环境分区管控与洞庭湖生态经济区国土空间规划相衔接。此外，湖南、重庆、上海等多地在已发布的生态环境分区管控方案或实施意见中提出相关要求，如将落实到具体空间的生态、水、大气、土壤、资源利用等红线、底线和上线要求作为国土空间规划编制的基础，以及在相关规划编制、产业政策制定中将生态环境分区管控成果作为参考依据，加强对国土空间规划和各专项规划的指导等。

二是形成部门互动协作机制。部分城市在生态环境分区管控和国土空间规划成果编制、审批等环节，通过成立领导小组、联合召开座谈会、开展规划环评等多种形式，实现了与自然资源部门的常态化交流沟通和互动衔接。例如，上海市依托市生态文明建设领导小组，构建了部门协作、市区联动的协调机制，多次开展对接交流，市规划资源部门向市生态环境部门提供了包括生态保护红线最新成果、产业基地、土地利用现状、“三区三线”等在内的多项数据，生态环境分区管控矢量数据也纳入规划数据系统。又如，海口市在生态环境分区管控方案编制过程中充分衔接了“多规合一”成果，国土空间规划编制期间同步开展了规划环评工作，环评工作期间，两部门就海口市国土空间规划中“三区三线”涉及的有关生态空间格局、功能布局、产业布局结构、城镇开发边界等与海口市生态环境分区管控方案相关内容进行了充分衔接，提出相关生态环境保护要求和环境影响减缓措施，为规划方案优化提供了重要支撑。

三是建立数据资源共享机制。各地通过加强与自然资源部门沟通对接，共享生态环境分区管控和国土空间规划主要成果数据，在基础地理信息底图和生态保护红线成果，以及经济社会、资源、重大产业及基础设施，规划区划等数据资料方面保持一致。例如，厦门市依托本地成熟的“多规合一”机制和平台，将多部门基础数据和规划成果入库“一张图”，保证了底图统一来源、统一口径，推动“三线一单”空间管控系统与厦门市“多规合一”业务协同平台相互连通，并实现数据实时交换。又如，重庆市生态环境分区管控优先采用与国土空间规划统一的测绘基准，使用同一套生态空间、自然保护地、城镇最大开发边界数据，建立了统一的工作基础底图，同时在成果内容和数据格式上也具备了对接的基础。再如，济南市生态环境分区管控与国土空间规划采用共同评估划定的生态保护红线成果，划定成果在分布、类型、面积、数据格式和管控要求等方面保持完全一致。

四是探索应用联动机制。各地充分发挥两项制度在支撑重大规划编制、招商引资等方面的作用，通过建立共同论证、联合决策等机制，形成了分工合作、协同发力的工作模式，实现国土空间用途和环境质量协同管控，通过平台互联实现部门联审，有效简化审批流程、降低行政成本、提升行政效能。例如，重庆市在建立统一工作基础底图的基础上，生态环境与自然资源部门形成“共同策划、共同论证、共同决策”项目策划生成机制，共同开展工程建设项目空间协同论证，识别项目所在生态环境管控单元，结合管控要求，提出建设项目选址、生态环境保护相关要求，确保建设项目生态环境保护要求得到贯彻落实，推进项目策划生成。又如，漳州市出台工程建设项目前期策划会商管理办法，由自然资源部门审核是否符合国土空间总体规划及是否具备规划用地指标等要求，由生态环境部门审核是否符合各类生态环境规划及生态环境准入等要求，二者共同参与会商，会商成果作为推进项目建设、开展相关工作的前提和依据，有效提高工程建设项目前期策划会商质量和效率，合理引导政府和社会投资，优化资源配置。再如，佛山市将试点工作与全市产业结构优化、空间重组等中心任务深度衔接，将未来全市重点发展的产业空间平台纳入园区型重点管控单元，明确空间布局、产业用地管控、环境基础设施配套、“三生”空间优化等管控要求，推动构建国土空间、生态环境分区管控同向发力的管控体系。

地方实践经验表明，生态环境分区管控与国土空间规划可以有效衔接，实现互通有无、各有侧重、相互支撑、协同增效的效果。

3 存在的主要问题 3.1 政策机制有待健全

在法规政策层面，虽然目前相关法律法规、政策文件提出加强两项制度衔接的要求，但并未明确主要衔接内容、衔接流程及相关管理部门相互衔接的职责。同时，底图数据是衔接工作最重要的基础，在数据共享共用层面，受数据不公开、坐标系不统一、不同系统平台接口不统一、平台联动运行困难、线下共享程序繁杂等诸多因素制约，目前仅部分地方实现了成果共享，不少地方尚未打通过程中互联互通路径，无法保证数据获取的时效性，给衔接工作带来巨大的困难。

3.2 衔接路径有待深化

从各地实践来看，目前对生态环境分区管控和国土空间规划的衔接范围和深度仍有所差异，具体工作路径与模式还有待探索完善。国土空间规划“五级三类”，生态环境分区管控“两级三类单元一清单”，二者在管理层级、空间尺度、管理对象等方面都存在很大差异，现有衔接要求多为原则性要求，如何系统梳理两项制度的分类逻辑、管理对象、管理手段、管理流程、空间尺度、配套政策，客观界定二者的区别与联系，构建科学合理、切实可行、便捷好用、降本增效的衔接技术方法和路径，还需要进一步研究。

3.3 协同应用有待加强

在应用联动方面，目前两项制度协同发力的应用机制尚处于起步阶段，虽然有些地方在实践中已初步摸索出“共同论证”“联合决策”等协同机制，在策划项目生成、辅助项目落地中取得一定成效，但由于各地平台建设基础、审查审批工作程序等存在差异，现阶段尚未形成规范化、常态化协同应用场景和模式。亟须进一步明确政策制定、项目管理等工作中衔接应用的具体内容、环节和流程，发挥生态环境分区管控源头预防作用，推动制度实施层面的有效联动，促进协同发力。

4 加强生态环境分区管控与国土空间规划衔接的建议

国土空间规划及用途管制侧重于明确国土空间用途^[16]，旨在明确一定区域国土空间开发保护的总体安排，包括“三区三线”范围、明确不同地块的资源属性和开发类型，生态环境分区管控侧重于不同区域环境准入与质量管理，旨在明确各流域、各区域、各单元生态环境管理要求，实现生态环境精细化管理，二者既有紧密的联系，又有显著的区别（图 1）。根据生态环境分区管控和国土空间规划的主要内容和技术逻辑，重点从完善衔接机制、推动数据共享、加强成果衔接、做好协同应用等方面提出加强两项制度衔接的建议。

4.1 深化制度建设，完善衔接机制

一是落实《中华人民共和国长江保护法》《中华人民共和国黄河保护法》等相关法律法规和政策要求，支持各地在生态环境分区管控方案制定、单元划定、清单编制、信息共享等方面做好与国土空间规划的充分衔接，积极推动将制度衔接要求纳入国土空间规划、生态环境保护等相关法律法规制修订，生态环境与国土空间主管部门，在相关管理制度体系和技术标准体系中深化细化衔接要求，共同做好相关研究及试点示范等工作，不断积累衔接经验、完善衔接工作机制。二是完善更新调整机制，通过实施动态更新和定期调整，将国家重大发展战略、生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界、法定保护区等最新要求及时纳入生态环境分区管控成果当中，生态环境分区管控确定的保护格局、质量目标、环境准入等要求也可以支撑国土空间规划的调整和细化。三是研究建立跟踪评估工作机制，将生态环境分区管控跟踪评估与国土空间规划城市体检评估结合起来，在评估方式、指标体系等方面相互借鉴，城市体检评估中则可考虑纳入环境质量相关定性或定量指标，以体现大气、水、土壤环境质量的改善情况。双方在开展跟踪评估工作时，除分析制度本身的实施成效外，还应总结上一阶段制度衔接的重点、难点、衔接机制等经验与不足，在下一阶段更新调整工作中予以完善。四是应严格落实规划环评工作要求，开展国土空间规划环评，应以保障生态安全和改善环境质量为核心，将规划方案与生态环境分区管控的符合性作为规划协调性分析的重要内容，充分识别评估规划实施可能对生态系统结构和功能、环境质量产生的影响及生态环境风险，提出规划方案的优化调整建议和生态环境保护要求，提升国土空间规划与生态环境保护要求的协调性。

4.2 推动数据共享，夯实衔接基础

基础数据共享共用是保证两项制度有效衔接的前提和关键。一是要加强工作底图衔接，通过使用统一的基础地理信息数据，确保两者的行政区划、山体河流水系、自然资源要素、生态环境状况、各类依法设立的保护区及管控区边界范围等关键数据坐标、精度保持一致，建议由相关主管部门提供统一使用的底图，各部门共享环境质量、生态状况、农业开发、能源水资源利用等基础数据，从根本上保证底层数据的一致性。二是加快完善部门间数据及成果共享机制，探索打通数据壁垒，以“多规合一”业务平台为主体，逐步推进各级国土空间基础信息平台与生态环境分区管控信息平台的互联互通，充分考虑系统兼容性，预留接口并提供接口开发服务，建立常态化的成果共享机制，力争实现数据成果实时动态共享，保障相关数据和资料的及时获取，提高衔接工作准确性和时效性。三是保障数据共享安全高效，可考虑从线下共享、在线共享两方面，分别明确数据共享应包含的内容、采取的方式、审批的程序、遵循的要求，以及完成共享的时限等，同时应做好数据共享后相关成果的同步更新。对于部分涉密数据，应明确数据共享范围和使用运行要求，确保数据安全。

4.3 加强成果衔接，促进相互支撑

一是在生态保护红线方面，生态环境分区管控与国土空间规划共划共守一套生态保护红线成果，共同制定生态保护红线管控规则。生态环境分区管控不产生新的生态保护红线方案，不增加或者减少生态保护红线管控规则，在生态保护红线方案及管控规则发生调整时要做好及时更新。同时，对于红线外法律法规明确要求保护的其他生态功能重要区域，如饮用水水源保护区、重要湿地、环境空气类功能区等为主体的区域，应按类型执行具体区域的法定保护要求，不加严管控要求。对其中涉及的水源保护区、自然保护地、森林公园等法定保护区采用统一的边界，遵守法定保护要求，若保护区边界范围及保护要求发生变化，则应及时更新并遵守变化后的边界及保护要求。二是在环境质量底线和资源利用上线方面，应做好相互衔接，国土空间规划可充分利用水、大气、土壤等环境要素目标要求，为国土空间中不同环境目标的制定提供基础依据，生态环境分区管控的水资源、能源、岸线资源等，在更新调整时均应与国土空间规划中对不同要素、不同阶段的利用总量和效率要求及时衔接。三是在管控要求方面要做好相互支撑，生态环境准入清单要在充分衔接国土空间规划用途管制要求的基础上，聚焦国土空间环境质量管控，针对“三区三线”中需要关注的重点区域，提出生态保护、污染排放、风险防范、资源效率等准入要求，如高排放的企业不应布局在城市上风向，排放有毒有害物质的企业不应布局在毗邻水源保护区上游的区域，加强重污染耕地和污染地块风险管控，支撑国土空间规划的永久基本农田划定及城市开发边界内居住、科教等高功能用地布局，不断优化调整区域产业布局、规模、开发建设行为。

4.4 做好协同应用，形成政策合力

一是分级明确衔接重点。省级层面衔接应更加侧重空间格局的合理性，确保省域范围内不同地市、大气传输通道、流域上下游之间的生态环境管控要求相协调，统筹优化农业空间、生态空间、城镇空间结构和布局；市级及以下层面衔接应更加侧重对开发建设活动的引导，确保相关开发建设活动在自然资源和生态环境能够承载的限度内开展，加强生态系统结构和功能保护，合理引导城镇开发和产业布局，提升资源利用效率，加强污染物排放控制和环境风险防控。二是加强应用协同联动，加强部门间互动协作，依托各级数字化平台，通过设立平台并联审批接口、相互开放使用权限、共用智能分析应用模块功能等方式，构建便利化工作条件，针对具体地块的产业准入，结合不同区域开发保护建设活动特点，通过两个平台数据开放共享、数据联动、审批流程衔接，发挥各自功能，开展联合论证、联合决策，为相关主体招商引资、项目选址提供便捷、直观、简明的决策参考，减少投资成本。三是要加强组织保障和能力建设，深入总结试点成效，形成一批可复制可推广的典型案例，在全国范围内加强宣传引导。可充分利用相关技术交流平台，加强交流研讨，围绕两项制度理论、技术、管理、应用等方面衔接，开展重大课题研究，不断探索衔接新路径、新模式。加强对基层工作的指导与培训，提升基层管理机构技术能力，规范各地衔接工作。

5 结语

生态环境分区管控与国土空间规划是新时期我国生态文明建设的重要制度组成，两者都以生态优先、绿色发展为基本原则，坚持底线思维、系统思维，强化空间分区管理，实施系统治理、综合治理、源头治理，共同保安全、促发展。但两者各有侧重，生态环境分区管控的核心是空间上生态环境质量分区管理，是生态环境质量管控要求和措施在空间上的集成，国土空间规划侧重于划定“三区三线”，并分区分类实施用途管制。加强二者衔接，制度上不矛盾、技术上可实现、实践上可操作，未来要按照“充分衔接、各有侧重、协同发力、分步推进”的思路，以协同支撑重大战略实施、重大政策制定、重大规划编制、重大项目落地等为重点方向，持续探索完善生态环境分区管控与国土空间规划的制度衔接路径，促进协同发力，不断提升生态环境治理效能。