2024, Vol. 16
2. 清华苏州环境创新研究院, 江苏苏州 215263
2. Research Institute for Environmental Innovation (Suzhou) Tsinghua, Suzhou 215263, China
实施生态环境分区管控是党中央重大决策部署，是党的二十届三中全会确定的重要改革任务之一。2023年7月，习近平总书记在第九次全国生态环境保护大会提出，全面落实生态环境分区管控要求，为绿色低碳发展“明底线”“划边框”，着力从根本上解决生态环境问题。2024年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发实施《关于加强生态环境分区管控的指导意见》，提出到2035年，全面建立体系健全、机制顺畅、运行高效的生态环境分区管控制度，为生态环境根本好转、美丽中国目标基本实现提供有力支撑。生态环境部按照试点先行、示范带动、梯次推进、全域覆盖的工作思路，于2017年在连云港等四个城市启动了“三线一单”（即生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单）生态环境分区管控编制试点，于2017年12月启动了长江流域12个省级试点，在2018年8月全面启动了全国“三线一单”生态环境分区管控编制工作 [1, 2]。目前，全国31个省（区、市）（不包括港澳台地区）已完成“三线一单”生态环境分区管控方案发布，生态环境分区管控制度已进入全面实施和优化完善阶段，开展政策跟踪评估是生态环境分区管控制度建设的重要任务之一。
政策评估是实施科学决策的重要基础性工作，通过对政策目标、预期影响、实施过程和成效的评估，支撑制度设计、政策编制、实施应用和优化调整等全生命周期管理。欧美等发达国家政策评估工作已建立了较为完善的制度体系并积累了丰富的实践经验，但我国政策评估尚未形成统一的模式和技术规范。《生态环境分区管控管理暂行规定》要求对各地生态环境分区管控工作开展年度跟踪和五年评估，但现有跟踪评估工作主要以行政区（省、市）定性评价为主，尚缺少系统的跟踪评估研究。本文在系统梳理国内外政策评估实践的基础上，根据“三线一单”生态环境分区管控政策特点，构建基于RE-AIM（Reach Effectiveness-Adoption Implementation Maintenance）的“三线一单”生态环境分区管控跟踪评估框架和指标体系，并以连云港市为研究案例区域探索了实施此评估框架的技术路径，以期为生态环境分区管控跟踪评估技术规范体系及各省、市级行政管理部门推进相关工作提供一定借鉴，进而支撑生态环境分区管控方案实施应用评估和制度优化完善。
1 国内外政策评估研究进展政策评估是对计划、政策、干预措施和其他社会现象进行系统评估和分析的概念框架、模型和原则 [3]，通常聚焦政策是否实现了预期目标，以及政策的过程、结果、影响和成本效益 [4]，在政策全生命周期中具有重要作用 [5]。政策评估于20世纪初最早源于美国，以社会项目评估的形式出现在公众面前。20世纪90年代以来，作为提高政府决策质量、改善政府管理水平、推进政府行政改革的重要手段，被越来越多的国家所重视。欧盟从20世纪90年代开始推行政策评估工作，从2007年开始进一步强调基于证据的政策评估监管，该理念成为欧洲等主要国家进行决策制定的重要依据 [6]。
国内外政策评估大多基于目标达成理论、干预理论等开展，评估方法包括问卷调查、访谈、案例研究、比较分析等 [7–9]定性分析方法，以及投入—产出（Input-Output analysis）[10, 11]、多目标综合法（Multi-criteria comprehensive evaluation）[12, 13]、数据统计分析（Statistical analysis）[14, 15]、复杂系统建模 [16]等定量分析方法。按照评估阶段不同，政策评估一般包括事前、事中和事后评估三大类 [17]，其侧重点有一定区别。其中事前评估一般在政策实施前开展，重点关注政策实施的潜在影响、风险和预期成效；事中评估主要关注政策是否按照预期实施，其主要目的是理解政策实施过程，包括在执行过程中遇到的挑战和取得的成效；事后评估在政策实施后开展，侧重于对政策实施后的成果和效率进行评估。目前已有的政策评估通常以事后评估为主，聚焦实施成效等 [18]。
我国政策评估形式多样，评估方法各异，评估效果也差别较大 [19]。在资源环境领域，我国政策评估主要聚焦在能源、产业发展和污染治理、气候变化及科技创新等环境管理政策事后实施成效评估，主要以宏观尺度的单一要素或行业政策评估为主，面向综合性资源与生态环境政策的系统评估研究仍较少。国内关于生态环境空间分区管控的政策评估研究常见于生态保护红线 [20]、生态功能区划 [21]、自然保护区 [22]、中国海洋功能分区 [23]等。当前，对于生态环境分区管控政策实施的全面评估尚缺乏系统性研究。迄今为止，文献中仅见有关上海市产业园区“三线一单”和规划环境影响评价跟踪评估的简要介绍 [24]。
本研究关注的是生态环境分区管控政策实施过程中的跟踪评估，以支撑生态环境分区管控五年评估工作。本研究调研国内外政策事中评估的经验发现，RE-AIM政策评估框架是公共卫生、行为科学等领域最常用的评估框架之一 [25]，且被应用于一些具体环境项目评估 [26-28]。作为一个可支撑政策评估和设计的框架，RE-AIM评估框架强调政策在执行过程不同维度的信息透明性，有利于从政策实际执行和监管的视角进行全面评估，以支撑政策的进一步完善，较好地契合了生态环境分区管控跟踪评估的需求。
2 “三线一单”生态环境分区管控跟踪评估思路与框架 2.1 总体思路《生态环境分区管控管理暂行规定》明确五年评估是对行政辖区生态环境分区管控五年间各项工作进展和实施成效的综合评价，除年度跟踪事项的综合评价外，评估事项还包括：①生态环境分区管控制度建设情况；②优先保护单元、重点管控单元、一般管控单元的面积、空间格局、生态功能、生态环境质量变化情况；③生态环境分区管控在支撑生态环境参与宏观综合决策、服务国家和地方重大战略、促进绿色低碳发展、提升生态环境治理效能等方面发挥的作用；④其他需要开展五年评估的事项。根据上述要求，本研究认为“三线一单”生态环境分区管控跟踪评估的核心目标是“以评促建”，通过系统评估生态环境分区管控方案实施应用后的情况，识别生态环境分区管控实施应用的成效及存在的不足，支撑生态环境分区管控方案更新调整，以提升政策的有效性和执行力。
2.2 评估框架考虑“三线一单”生态环境分区管控成果及应用特点，本研究借鉴RE-AIM政策框架的五个维度建立了“三线一单”生态环境分区管控跟踪评估框架（图 1），从管控目标落实、生态环境效应、管控要求采纳应用、组织实施情况和长效保障机制五个维度分别评估生态环境分区管控的实施应用情况。
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图 1 “三线一单”生态环境分区管控跟踪评估框架 |
生态环境分区管控制度基于空间单元集成了各项资源环境和生态保护要求，具有空间差异化、管控集成化等特点。“三线一单”生态环境分区管控跟踪评估中既要考虑政策实施的整体情况，也要评估政策在三类管控分区的执行情况。对应评估框架，本研究梳理“三线一单”生态环境分区管控跟踪评估的主要任务包括以下方面：
（1）管控目标落实情况分析。调查当地的生态、环境、资源现状，对比分析生态环境分区管控方案中设定的目标落实情况。
（2）生态环境效应评估。选取反映当地生态环境质量的关键指标，评估生态环境分区管控实施前后生态、大气、水、土壤、海洋等要素环境改善的程度，需关注生态环境要素在优先保护单元、重点管控单元、一般管控单元变化的差异情况。
（3）管控要求采纳应用评估。回顾生态环境分区管控实施应用期间生态环境保护部门及相关部门在项目、规划、政策等决策中，对生态环境分区管控要求及生态环境准入清单的采纳应用情况。
（4）组织实施情况评估。分析相关资料文件，回顾分析生态环境分区管控的方案编制发布和落地应用开展情况。
（5）长效保障机制评估。评估生态环境分区管控实施应用的保障措施建立情况。
（6）评估结论。结合评估过程对生态环境分区管控编制发布及应用实施中成效和存在的不足进行汇总，与当地生态环境保护部门进行充分对接和互动，衔接最新生态环境规范和政策，对后续生态环境分区管控的更新调整及实施应用提出对策建议，形成评估结论，编写评估报告。
2.3 指标体系在评估框架的基础上，考虑数据代表性和可得性，本研究初步提出了一套包含13项二级指标的评估体系，并细分为29个具体的评估指标（表 1）。在评估管控目标落实情况时，本研究建议重点分析生态红线、环境质量底线以及资源利用上线等目标的实际完成情况，包括是否达到既定标准以及是否有超额完成的情况。在分析生态环境效应时，本研究建议选取能够表征区域生态环境变化的特征性指标，并通过比较这些指标在生态环境分区管控政策实施前后的空间变化趋势，来评估不同生态环境分区的变化情况。在分析管控要求的采纳与应用时，本研究建议从服务重大战略、促进绿色低碳发展、支撑综合决策、维护生态安全格局、推动环境质量改善、强化生态环境保护政策协同等角度分析分区管控要求及准入清单要求的采纳情况，综合评估生态环境分区管控协同支撑高质量发展和高水平保护的情况。对于组织实施情况，本研究建议从政策制度发布、信息管理平台、动态更新调整等方面进行评估。对于长效保障机制，本研究建议着重分析管理体系建设和保障体系建设情况。
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表 1 “三线一单”生态环境分区管控跟踪评估指标体系建议 |
连云港市位于江苏省东北部，是全国首批“三线一单”生态环境分区管控试点的四个城市之一，2017年开展了“三线一单”生态环境分区管控技术示范与应用研究，相继印发了《连云港市基于空间控制单元的环境准入制度及负面清单管理办法（试行）》等四项文件，探索建立了“三线一单”生态环境分区管控管理制度 [29]。作为全国首批城市试点，连云港市生态环境分区管控相关制度建立较早，可为跟踪评估研究的对比分析提供合适的时间窗口，满足研究对数据资料的要求，确保研究结果的可靠性。
2019年，连云港市依照国家《“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单”编制技术指南（试行）》等技术规范，更新调整了“三线一单”生态环境分区管控相关成果，于2020年12月印发了《连云港市“三线一单”生态环境分区管控实施方案》，这一方案的结构与全国各省、市级行政管理部门发布的“三线一单”生态环境分区管控实施方案一致，可保证作为案例研究的代表性。
《连云港市“三线一单”生态环境分区管控实施方案》要求，到2020年全市生态环境质量总体改善，国土空间进一步优化，环境风险有效防控，生态环境保护水平同全面建成小康社会目标相适应，并分别明确了生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线目标要求。全市共划定290个环境管控单元，其中优先保护单元90个（占全市土地面积的比例为23.18%），重点管控单元108个（占全市土地面积的比例为14.96%），一般管控单元92个（占全市土地面积的比例为61.86%），并从空间布局约束、污染物排放管控、环境风险防控、资源利用效率要求四个方面制定连云港市市域尺度生态环境管控要求和生态环境准入清单。
3.2 评估方法与结果本研究系统梳理了连云港“三线一单”生态环境分区管控方案编制历程和成果，收集了2017年以来连云港市的生态、环境、资源数据，整理了产业发展与环境管理相关制度文件、规划、规划环评及项目环评等，通过文件分析、实地调研、访谈座谈等方式收集了利益相关方对各项问题的回应和意见，侧重了解管理部门在推进落实“三线一单”生态环境分区管控的具体实践和遇到的问题。在此基础上，应用本研究提出的“三线一单”生态环境分区管控跟踪评估指标体系开展了评估工作。
3.2.1 管控目标落实情况评估采用对比分析方法，分析2020年实际生态环境质量是否达到《连云港市“三线一单”分区管控实施方案》中设定的目标。结果表明，连云港市“三线一单”生态环境分区管控提出的2020年生态保护红线目标、环境质量底线目标和资源利用上线目标均已完成。部分设定目标（PM2.5浓度、COD和氨氮排放量、国省考断面优Ⅲ比例）超额完成，改善趋势明显，2025年目标可能需要进行适当调整。此外，原有方案中缺少海洋生态环境质量保护目标，对土壤环境质量的管控目标也需结合国家和江苏省的要求进行调整。
3.2.2 生态环境效应评估本研究采用空间分析方法分析不同管控单元内生态环境质量指标的变化程度。对于生态保护改善情况，分析了2021年6月归一化植被指数（NDVI）相对于2017年6月的变化情况。结果表明，NDVI指数稳定增高，生态环境质量趋于改善，最高+0.78，最低为-0.74，平均+0.13。本研究分别分析了优先保护单元、重点管控单元和一般管控单元内NDVI指数的变化趋势（图 2），发现优先保护单元内NDVI指数提升较明显，提升幅度为30%~ 44%。空间分布方面，NDVI指数显示植被覆盖重心有北移倾向，主要水系上游植被覆盖指数升高，生态功能增强；沿海地区因开发强度大，生态功能有所退化，徐圩新区等重点管控单元生态功能均呈退化趋势。此外，从用地类型和新增自然生态用地来源分析，自然保留地和耕地成为自然生态用地主要新增用地类型，水域面积略有增加。
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图 2 环境管控单元NDVI指数变化情况 |
以水环境管控分区为基础，分析不同管控单元内2018年和2021年高锰酸盐指数和氨氮两项指标变化情况。结果表明，水环境优先保护区总体水质保持优良水平，水环境工业污染重点管控区水质改善程度明显；但水环境城镇污染重点管控区水质有恶化趋势，城镇生活污染源需加强关注。
以大气环境管控分区为基础，分析不同管控单元内2018年和2021年PM2.5和SO2两项指标变化情况。结果表明，大气环境重点管控区PM2.5和SO2浓度下降幅度较大，其中大气环境高排放重点管控区改善明显。两项指标空间上的改善幅度分布有差异，连云港市西北部、与山东省相邻区域、赣榆北部和东海北部等地PM2.5浓度改善幅度较大，连云港市东南部工业园区SO2浓度改善效果明显。
3.2.3 管控要求采纳应用评估（1）高质量发展促进情况。基于调研访谈和文本分析发现，连云港市“三线一单”生态环境分区管控相关内容支撑了《关于落实国家“一带一路”战略部署建设沿东陇海线经济带的若干意见》《淮河生态经济带发展规划》以及国家蓝色海湾整治行动，以及国家东中西区域合作示范区（连云港徐圩新区）、国家级海洋牧场示范区的建立。连云港市“三线一单”生态环境分区管控在优化国土空间开发格局、促进产业布局优化、徐圩石化基地建设等方面发挥了重要作用，支撑了连云港综合保税区、徐圩新区以及全市的绿色低碳发展。
（2）高水平保护促进情况。连云港市“三线一单”生态环境分区管控强化了环保政策协同，准入清单和信息管理平台支撑县区和重点园区项目准入智能研判，落实生态环境准入要求，不断强化生态环境源头防控成效。连云港市“三线一单”生态环境分区管控相关要求落实在重点生态廊道、生态安全缓冲区、“美丽海湾”建设等工作中，在自然生态系统保护修复、自然岸线保有率提升、生物多样性保护中持续发挥作用。连云港市着眼区域环境承载能力，落实准入清单中禁止类、限制类项目门槛，强力推进化工园区整治，实现化工产业提档升级，推动环境质量持续改善。
3.2.4 组织实施情况评估（1）政策制度发布情况。连云港市在战略环境评价和“三线一单”生态环境分区管控成果基础上，先后发布了《连云港市生态环境管理底图》 《连云港市基于空间控制单元的环境准入制度及负面清单管理办法（试行）》等4项管理制度体系。2020年12月印发了《连云港市“三线一单”生态环境分区管控实施方案》，2021年6月印发了《连云港市“三线一单”生态环境分区管控实施方案具体管控要求》，深入推进“三线一单”生态环境分区管控的实施应用。
（2）信息管理平台情况。连云港市搭建了生态环境大数据综合管理平台，将“三线一单”生态环境分区管控与生态环境保护日常管理工作紧密结合，集成数据管理、综合分析、智能分析、应用服务等功能，将“三线一单”生态环境分区管控要求嵌入项目审批系统，实现项目环评智能审批。在审批会商环节平台可提供生态保护空间管控、环境质量空间管控、人居安全空间管控、环境准入管控、总量指标管控、负面清单和优化行业布局等7个方面的智能审批支持，项目进行绿色发展水平评估和总量指标在线分配，提高项目环评审批工作效率。
（3）动态更新调整情况。连云港市推进“三线一单”跟踪评估和减污减碳协同管控双试点工作，并在此基础上梳理了更新调整需求，于2024年8月完成连云港市2023年度生态环境分区管控动态更新成果。此次更新强化了生态环境分区管控成果与国土空间规划等相关成果的融合，促进了生态环境精细化管理，探索构建了符合连云港新时期减污降碳协同管控要求的生态环境分区管控方案。
3.2.5 长效保障机制评估（1）管理体系建设情况。连云港市“三线一单”生态环境分区管控支撑生态保护补偿制度完善，相关要求纳入《连云港市生态红线区域保护规划》《连云港市生态红线区域保护监督管理考核暂行办法》 《连云港市生态补偿暂行办法》，完成江苏省内首例通过磋商达成的生态环境损害赔偿案件，探索水环境区域补偿机制。2023年发布了《市政府关于印发连云港市生态空间管控区域监督管理实施细则的通知》。
（2）保障体系建设情况。《连云港市“三线一单”生态环境分区管控实施方案》中明确了加强组织领导、加强运维保障、加强监督评估等要求。调研发现，为推进连云港市“三线一单”生态环境分区管控要求落地，连云港市财政局和市生态环境局联动作为，在生态环境治理上始终坚持突出“聚力重点、保障民生、服务社会、监督问效”的主体思路，集中力量强化资金支持。根据“三线一单”生态环境分区管控实施工作要求，市财政安排年度专项资金，市生态环境局牵头组建长期稳定的专业技术团队，保障“三线一单”生态环境分区管控实施、评估、更新调整、数据应用维护、宣传培训等工作。
3.3 评估结论基于本研究提出的跟踪评估框架和指标体系评估结果，连云港市“三线一单”生态环境分区管控具有空间差异性效果，实施保障制度体系初步建立，对绿色高质量发展和高水平保护起到了重要支撑作用，主要结论包括以下几个方面：
（1）管控目标落实：“三线一单”生态环境分区管控确立的2020年目标基本实现，部分指标优于中远期规划，可适时调整下阶段实施目标。
（2）生态环境效应：自“三线一单”生态环境分区管控实施以来，全市的生态环境质量总体上显著改善。分区域来看，优先保护单元的生态环境质量有了明显改善，但沿海局部地区的生态质量有所下降；重点管控单元的水和大气环境质量改善尤为突出，但部分城镇管控单元、一般管控单元的环境质量出现下降趋势。
（3）管控要求采纳：“三线一单”生态环境分区管控有效支持了管控单元的事前环境管理，并在重点区域的环境整治和生态保护等典型案例中得到了良好的应用。
（4）组织实施情况：根据国家和地方的要求，创新性地发布了系列指导文件，建设了“三线一单”信息管理平台，有力地支持了成果的持续应用。
（5）长效保障机制：连云港市已经初步建立了“三线一单”生态环境分区管控的运行机制，为政策的有效执行提供了保障。
4 结论与建议本研究构建了基于RE-AIM框架的“三线一单”生态环境分区管控跟踪评估框架，并从管控目标落实、生态环境效应、管控要求采纳应用、组织实施情况和长效保障机制五个维度提出了评估指标体系，在案例研究中探讨了这一评估框架的有效性。研究结果证实，通过应用这一评估框架，政策制定者和实施者能够深入分析“三线一单”生态环境分区管控目标及措施的有效性、接受度、执行力度等，更系统地识别政策实施过程的成效与不足，进而对政策内容进行针对性的调整和优化，提高政策的实施效率和可持续性。本研究建立的评估框架考虑了生态环境分区管控政策的特点，综合应用定性与定量研究方法，具有较好的代表性和适用性，可以应用于各省、市级生态环境分区管控政策的五年评估。
需要指出的是，受数据可得性等限制，本研究的指标选择和评价方法仍存在一定局限性。在应用于其他区域的跟踪评估时，可基于本研究提出的评估框架和指标体系，结合本地区的实际特点引入地区特征性指标，以便更好地反映生态环境分区管控政策实施过程中成效以及面临的挑战。
在未来的研究和实践中，应强化生态环境分区管控政策实施成效的量化评估，逐步建立针对分区差异化的监控体系，并结合大数据、遥感技术等手段构建数据库，完善评估数据基础。针对政策生命周期和决策过程的系统评估需求 [30, 31]，推动基于理论、面向过程、数据驱动等新的生态环境分区管控评估框架与技术方法。此外，应围绕生态环境分区管控制度全面落地和基层管理需求，亟须完善实施成效跟踪评估、更新调整和监督考核等制度体系。建议在本研究基础上，加快建立年度跟踪和五年评估的技术框架与应用机制，构建一套可反映应用进展及总体成效、与监督考核挂钩的评估方法，规范生态环境分区管控方案的评价流程、指标与管理程序等，并强化法律和政策支持，以支撑生态环境分区管控跟踪评估、更新调整、监督考核等过程的科学化。
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