2. 生态环境部环境规划院生态环境分区管控研究中心, 北京 100041
2. The Center for Eco-Environmental Space Zone Management, Chinese Academy of Environmental Planning, Ministry of Ecology and Environment, Beijing 100041, China
生态环境分区管控是精准治污、科学治污、依法治污的重要抓手。研究表明 [1],生态环境具有结构复杂性、功能多样性、区域差异性等特点,不同区域、流域、海域和空间尺度上的生态环境问题具有显著的空间分异特征,现行针对单一区域、线、点上的局部微观管理已不能满足系统性治理需求,实施差别化、综合性生态环境分区管理势在必行。《中共中央办公厅国务院办公厅关于加强生态环境分区管控的意见》(以下简称《意见》)公开发布 [2],标志着我国生态环境保护由水、大气、土壤等单要素治理向全域覆盖、跨部门协同、多要素综合的系统管控转变。《意见》明确提出制定相关标准规范的要求。《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》提出“实施分区域、差异化、精准管控的生态环境管理制度”,从实施应用的角度进一步强化技术支撑要求。
标准是生态环境分区管控方案编制与实施应用的技术依据。2017年以来,生态环境部相继印发了《“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单”编制技术指南(试行)》 《“三线一单”编制技术要求(试行)》《生态环境准入清单编制要点(试行)》等主要技术文件 [3],从编制流程、评价方法、单元划定、清单编制、数据规范、制图规范、信息平台建设要求等方面统一了技术要求,在指导各省(区、市)及地市生态环境分区管控方案编制工作中发挥了重要作用。但整体上,现有各项技术文件仍较为分散,且多为试行文件,同时部分技术环节、技术内容的技术规程和要点尚不健全 [4]。在此背景下,本文借鉴国内外相关技术标准建设经验,分析总结现有技术成果及实践中存在的不足,研究提出了构建生态环境分区管控技术标准体系的初步考虑,以期为推动生态环境分区管控技术要求的规范化和标准化提供支撑。
1 国内外生态环境分区管控研究进展 1.1 国际生态环境空间管控研究进展自20世纪80年代以来,西方发达国家陆续实施了一系列生态环境空间管控制度,包括对生态、水、大气等要素的空间管控、海岸带综合管控,以及其他不同形式的综合分区管控。20世纪90年代之后,由于生态环境问题的复杂性,生态环境多要素耦合的综合分区管控应用场景开始拓展,逐步应用于资源环境综合管理,以及特定问题区域。
从生态分区管控来看,荷兰首次提出了“标准区域化”的概念,并采用地理信息系统技术对嵌套生态系统进行分级绘图,用于支撑国家和区域环境政策的制定 [5]。基于同样的思路,加拿大、墨西哥等北美国家联合发布了北美洲生态区划方案,整个北美大陆被划分为15个I级生态区、50个Ⅱ级生态区、182个III级生态区 [6]。此外,针对不同的关注对象,世界野生生物基金会、世界环境合作委员会、联合国粮食及农业组织等国际组织也划定了对应目标的生态区划,如世界野生生物基金会以珍稀生物为对象制定了生态区划。
从水环境分区管控来看,欧盟在2000年制定《欧盟水框架指令》,通过划分流域控制单元,打破行政边界限制,进而在整个欧洲实施综合流域管理。欧洲的实践证明,以流域为单元进行整体规划和管理是水环境管理的有效方法之一 [7]。
大气环境管控分区以美国最为典型,美国1990年出台的《清洁大气法修正案》中要求国家环保局划定空气质量控制区,空气质量控制区的界限可与行政边界不一致 [8]。随后,美国国家环保局在综合考虑地形、地貌、气象、空气流动等因素的基础上,将美国划分为247个空气质量控制区(每个控制区的最小单位为县),实施统一的大气环境管理。英国采用与美国类似的思路,针对无法达到空气质量目标的地区即“污染控制热点”,将其作为空气质量管理区域对待,该区域范围可以细分至乡镇街道。
1.2 国内生态环境空间管控研究进展近30年来,我国有关部门从自身职能出发,陆续开展了生态环境空间管控相关工作,从单一生态环境要素管控模式到多生态环境要素综合管控模式,如环境要素功能区划、污染防治重点区域、主体功能区划、生态功能区划等,生态环境空间管控的理论、内涵、技术路径呈不断完善的趋势 [9]。
从单一生态环境要素来看,2017年2月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》,对生态保护红线的划定和管理要求进行了明确。2017年5月,原环境保护部办公厅、发展改革委办公厅共同印发《生态保护红线划定指南》,指导全国生态保护红线划定工作。2023年,自然资源部结合《全国国土空间规划纲要(2021—2035年)》的编制,会同生态环境部、国家林草局等部门,首次全面完成了全国陆海生态保护红线划定。我国环境要素空间管控主要有两种模式:第一种是依托各环境要素功能区划开展,如水、空气、声、近岸海域等功能区划;第二种是基于污染治理需要而划定的空间管理区域,如大气污染防治重点区域、地下水污染防治重点区等。
除单一生态环境要素分区外,我国还探索了多生态环境要素综合管控的模式。2015年,原环境保护部在全国分三批开展城市环境总体规划编制试点工作,探索将生态、大气、水、土壤等要素分区集成为综合性空间管控手段,并应用于环境决策支撑 [10]。2017年,原环境保护部从4个城市开始试点以“三线一单”为核心的生态环境分区管控。此项工作于2018年3月先行在长江经济带11省(市)及青海省开展,随后在全国推开 [11]。截至2021年年底,全国(不含香港、澳门特别行政区和台湾地区,以下同)省、市两级“三线一单”生态环境分区管控方案已全面完成并经地方党委政府审议发布实施。全国共划定管控单元4万多个,陆域优先保护、重点管控和一般管控3类单元面积占比分别为55%、15% 和30%[11]。优先保护单元与我国生态安全格局总体匹配,覆盖了全国67% 的森林和72% 的草原。重点管控单元与国家经济社会发展战略格局基本一致,覆盖了全国总人口规模的77%。全国省、市两级生态环境分区管控方案自发布以来,已在政策制定、环境准入、园区管理、执法监管等领域得到应用,在支撑生态环境参与宏观综合决策、提升生态环境治理效能、优化营商环境等方面发挥了重要作用。
2 生态环境分区管控技术体系现状与面临的主要问题 2.1 生态环境分区管控技术体系现状2017年以来,生态环境部印发《“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单”技术指南(试行)》及《“三线一单”编制技术要求(试行)》等7项具体技术文件,基本形成以规范性技术要求为核心的生态环境分区管控技术体系。
在生态保护红线及其他重要生态空间划定方面,提出在充分衔接各地现有生态保护红线成果基础上,根据生态系统敏感性和重要性评价结果,在生态保护红线外划定一定比例范围的其他重要生态空间,维持生态系统功能和落实完整性要求。其他重要生态空间划定应合理协调生态保护空间与矿产、旅游开发和城镇建设空间的关系,明确生态系统保护存在的主要冲突区域及相应的管控要求。基于其他重要生态空间的类型、主导功能和面临的主要问题差异,提出其他重要生态空间的分类分级管控要求,原则上生态保护红线和其他重要生态空间应作为优先保护单元进行管控,不应纳入一般管控单元,以确保生态系统管控的等级不降低。
在环境质量底线及分区划定方面,按照大气、水、土壤、海洋等环境要素分别划定。大气环境领域,利用第三代空气质量模型和排放清单模型,开展环境空气质量模拟,作为大气环境承载能力评估测算的基础;大气环境空间评价精度由10km× 10km逐步精细到1km× 1km的网格,实现了高精度的三维动态流场模拟;创新性地提出了大气环境聚集敏感性、布局敏感性、受体敏感性的技术评价方法 [12]。水环境领域,基于高精度地形地貌数据,通过SWAT(Soil and Water Assessment Tool)模型等实现产汇流关系的解析,水环境控制单元评价精度由乡镇尺度逐步向村界尺度转变,并将行政边界与汇水边界结合,实现了更加精细化的空间管控;首次实现保护类单元和污染治理类单元的“一张图”管控,将农业面源污染关键源区的概念引入各类污染源中,将全域细分为工业源重点管控区、农业源重点管控区、城镇生活源重点管控区,指引科学、精准、高效减污治污 [13]。土壤污染防控领域,采用单因子或多因子污染指数等方法,对农用地进行土壤污染物超标及累积性评价,对建设用地开展污染物超标评价,划分土壤环境质量等级;识别农用地优先保护区、农用地污染风险重点管控区、污染地块等区域,从环境管理前端入手对受污染土地用途转变进行指导、约束。海洋环境领域,积极探索近岸海域生态环境分区管控工作;首次对海洋部门和生态环境部门的区划、规划进行系统整理,从空间准入、污染排放、海岸线利用等多个层面拓展陆海统筹理念,通过EFDC(The Environmental Fluid Dynamics Code)、ROMS(Regional Ocean Modeling System)、FVCOM(Finite Volume Coastal Ocean Model)等海洋环境动力学模型,建立污染物排放与水体水质之间的定量响应关系,强化入海污染物控制,为实现陆海统筹提供科学支撑。
在资源利用上线及分区划定方面,提出充分衔接资源、能源相关部门现有成果,以保障区域生态安全、改善环境质量为核心,明确资源利用的总量、结构和效率管控指标,突出生态流量控制、煤炭等高污染燃料管控、岸线资源利用管控等重点,划定资源、能源利用的重点管控区。资源利用管控分区的划定应重点体现水资源—水环境、能源—大气环境、土地—土壤污染防控、岸线—水生态的协同管控,管控分区的划定结果应与其他重要生态空间、大气环境、水环境和土壤污染防控分区划定的结果保持较好的协调性,体现资源、环境和生态综合管控的要求。
在生态环境管控单元划定方面,提出在“三线”分区基础上,综合叠加得到的乡镇尺度精细化环境管控的基本单元,分为优先、重点、一般三类进行分级管控。优先保护单元是严格保护、限制开发区域;重点管控单元包括重点开发建设区域和资源环境问题突出区域,强化空间布局、污染物排放、环境风险和资源环境效率的管控;一般管控单元是除上述两类外的其他区域,应按相关要素管控要求进行管理。要素综合叠加时,采用“取并集”方法,保留管控分区属性,核实管控单元属性与功能定位、质量目标和管控要求的匹配性,确保管控等级不降低,重点管控区应纳入重点管控单元,生态保护空间和要素优先管控区不应纳入一般管控单元,重叠部分可统一纳入重点管控单元 [14]。
在生态环境准入清单编制方面,提出应聚焦区域性、流域性突出生态环境问题,编制总体准入清单和单元准入清单。生态环境准入清单的编制应突出层次性和综合性,一般包括省(区、市)、片区/流域、地市和管控单元四个空间层次,每个层次的管控内容应有所侧重。省级清单应重点针对省域重大资源环境问题的战略对策和跨省界协调的生态环境管控。管控内容一般包括空间布局约束、污染物排放管控、环境风险防控和资源环境效率控制,应以资源环境问题为导向,特别是在环境管控单元层面要突出清单管控的针对性。编制过程中要充分衔接要素分区管控要求,并结合第三次全国国土调查、第二次全国污染源普查、排污许可等基础数据,以提高清单管控的针对性和落地性 [14]。
2.2 生态环境分区管控技术体系面临的主要问题生态环境部已经发布“1+N”技术要求文件,支撑各层级生态环境分区管控方案编制与实施应用,但现有各项技术文件仍较为分散,且多为试行文件,同时部分技术环节、技术内容的技术规程和要点尚不健全,各地操作过程中存在不统一、不规范等问题 [4]。
一是其他重要生态空间划定方法衔接难度大。国土空间规划中的生态空间是生态环境分区管控体系的重要组成部分,而其他空间的土地用途则用于确定环境质量底线。生态环境规划、水功能区划及污染排放监管等职能由生态环境管理部门负责,这导致自然资源管理部门和生态环境管理部门在国土开发与保护领域存在职能交叉,工作对接变得尤为重要。然而,目前普遍存在技术体系衔接不畅的问题。例如,生态环境管理部门将生态空间分为生态保护红线和其他重要生态空间,自然资源管理部门则分为生态保护区和生态控制区,两者在生态功能重要性和生态敏感性评价的指标体系和技术方法上存在差异 [15]。
二是资源利用上线的技术环节较为薄弱。目前主要依赖水利、自然资源、发展改革等部门的总量、强度和效率指标约束,缺乏从生态环境角度的深入分析,难以有效支撑管理部门的综合决策。在“四水四定”和“三水”统筹的要求下,需要建立水资源利用与水生态保护、水环境改善之间的联动关系,并找到生态保护、环境质量改善和资源开发利用之间的最佳方案,以实现经济社会成本最低化和生态环境效益最大化。
三是环境管控单元的划定方式尚不统一。根据技术指南,应将城镇建设区、乡镇街道、工业园区等边界与“三线”确定的管控分区叠加,通过逐级聚类综合划定管控单元。但实践中出现了两种不同的方法:一种是将各类保护区聚类为优先保护单元,将水、大气的重点管控区和工业园区等聚类为重点管控单元,这种方法的优点是一张图可以显示所有重点保护和管控对象,但缺点是可能不如“三线”好用,且可能面临频繁调整,影响权威性;另一种方法是衔接乡镇边界,通过聚类分析结合主导功能确定单元属性,这种方式更倾向于主体功能区的细化,可以保证成果的稳定性,具有明确的责任主体,但必须依托“三线”成果,不如“一张图”使用便捷。随着“三线一单”共享数据平台功能的完善,第二种单元划定方法的优势将更加明显。
四是生态环境准入清单准入特征体现不够。从现有成果来看,生态环境准入清单中除了空间布局约束要求外,污染排放控制、资源利用效率、环境风险防控等要求“准入”特征不明显。同时,由于环境管控单元划分尺度的原因,管控要求和尺度错位、与规划环评互为依据、面上管控要求差异性不强等问题较为突出 [16]。另外,在成果发布过程中,受到合法性审查等限制,清单必须“有法可依”,就导致清单很难提出针对性管控要求,从而局限于对现有管理制度的集成。
五是对美丽中国建设目标等最新管理形势响应不足。党的二十大和全国生态环境保护大会对美丽中国建设、实现人与自然和谐共生的现代化提出明确要求,要求统筹产业结构调整、污染治理、生态保护、应对气候变化,协同推进降碳、减污、扩绿、增长。新时期,针对生态、水、大气、土壤等环境要素和各类资源面临的形势和管理要求也发生了较大变化。生态环境分区管控是美丽中国建设的重要组成部分,为适应最新生态环境管理要求,生态环境部近年来相继开展了生态环境分区管控跟踪评估、减污降碳协同管控、与国土空间规划衔接等试点工作,初步探索形成相关领域工作的技术路线和管理模式 [17]。因此,亟须将相关技术要求尽早纳入生态环境分区管控体系,指导新时期全国生态环境分区管控工作。
3 相关技术标准体系借鉴 3.1 国土空间规划技术标准体系国土空间规划是对一定区域国土空间开发保护在空间和时间上作出的安排,是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图,是各类开发保护建设活动的基本依据。生态环境分区管控是从生态环境质量和安全角度出发,明确不同环境单元生态环境行为管理。两项制度均具有显著的空间管控特征。因此,梳理总结国土空间规划技术标准体系建设经验可以为生态环境分区管控技术标准体系构建提供参考和借鉴。
自然资源部、国家标准化管理委员会联合印发的《国土空间规划技术标准体系建设三年行动计划(2021—2023年)》提出,国土空间规划技术标准体系由基础通用、编制审批、实施监督、信息技术等四种类型标准组成,并明确制定各项标准制修订的整体安排和路线图(图 1)。其中,基础通用类标准,主要是适用于国土空间规划编制审批实施监督全流程的相关标准规范,具备基础性和普适性特点,同时也作为其他相关标准的基础,具有广泛指导意义;编制审批类标准,主要是支撑不同类别国土空间总体规划、详细规划和相关专项规划编制或审批的技术方法,特别是通过标准强化规划编制审批的权威性;实施监督类标准,主要是适用于各类空间规划在实施管理、监督检查等方面的相关标准规范,强调规划用途管制和过程监督;信息技术类标准,主要是以实景三维中国建设数据为基底,以自然资源调查监测数据为基础,采用国家统一的测绘基准和测绘系统,整合各类空间关联数据,建立全国统一的国土空间基础信息平台的相关标准规范,体现新时代国土空间规划的信息化、数字化水平。
从已经发布的生态环境领域技术标准文件来看,标准体系一般是由总纲和分项技术指南组成。其中,总纲规定一般性原则、程序、内容、方法和技术要求,分项技术指南围绕具体技术环节和方法,以及特定环境管理需要而制定。生态环境损害鉴定评估技术标准体系由总纲和关键环节、环境要素、生态系统和基础方法等四类技术指南组成。总纲规定生态环境损害鉴定评估的一般性原则、程序、内容和方法;环境要素类技术指南侧重因污染环境致地表水、沉积物、土壤、地下水、海水等环境要素损害的鉴定评估;生态系统类技术指南侧重因破坏生态致森林、草原、湿地、海洋等生态系统及其生态服务功能损害的鉴定评估;基础方法类技术指南规定生态环境损害鉴定评估中应用的关键技术方法。生态环境健康风险评估技术指南、建设项目环境影响评价技术导则体系、规划环境影响评价技术导则体系等均采用类似的技术思路。
3.3 已有技术标准文件生态环境分区管控是涉及全域覆盖、跨部门协同、多要素综合的新型环境管理制度。自2017年,生态环境部为指导全国省、市两级生态环境分区管控方案编制,先后印发一系列技术规范文件(表 1)。现行已出台生态环境分区管控技术规范共包括一项技术指南,及六项技术要点、要求,涵盖三项编制技术类:编制技术指南(试行)、编制技术要点(试行)、准入清单编制要点(试行);两项重点领域类:岸线生态环境分区管控技术说明、近岸海域生态环境分区管控技术说明;两项信息技术类:成果数据规范(试行)、图件制图规范(试行修订版)。
从技术类别看,现有技术指南、要点对关键编制环节及技术内容的规范尚不健全,对信息平台建设等信息技术类规范尚缺失,对要素分区管控的专项规范以及实施管理类的技术规范尚缺失,难以满足科学指导生态环境分区管控方案编制及实施应用需求。从法律效力看,现有技术指南、要点多为试行,有待结合全国生态环境分区管控实践进一步修正、完善。亟须面向构建与完善全域覆盖生态环境分区管控体系目标,根据生态环境分区管控制度体系建设技术需求,系统构建生态环境分区管控技术标准规范体系。
3.4 生态环境分区管控技术标准体系考虑生态环境分区管控是涉及全域覆盖、跨部门协同、多要素综合的新型环境管理制度,任何单一技术标准很难理清其中复杂的技术环节,急需针对关键技术环节系统构建技术标准。结合国内外相关标准体系制定经验及实践基础,本文提出生态环境分区管控技术指南体系由生态环境分区管控技术指南总纲、方案编制类、实施管理类、信息技术类等四类技术指南构成(图 2)。
(1)总纲规定开展生态环境分区管控工作的总则、工作程序、主要内容和技术要求。
(2)方案编制类技术指南是针对生态环境分区管控方案编制技术方法而制定的技术标准,重点规范指导区域环境评价、生态环境管控单元划定、生态环境准入清单编制等关键技术以及各要素的生态环境分区管控方案编制技术。
(3)实施管理类技术指南是针对生态环境分区管控在实施应用、跟踪评估、调整更新、监督管理等方面的技术方法而制定的技术标准,重点规范指导生态环境分区管控方案落地应用与实施管理等技术。
(4)信息技术类技术指南是针对生态环境分区管控在信息化、数字化等方面的技术方法而制定的技术标准,重点规范指导数据、制图及信息平台等技术。
(5)方案编制类、实施管理类及信息技术类技术指南需遵循总纲相关要求。
4 完善生态环境分区管控技术标准体系的建议生态环境分区管控技术标准是各级生态环境分区管控方案编制与实施的纲领性文件,是生态环境分区管控制度建设的重要支撑,对提升我国各级生态环境分区管控方案编制与实施的统一性和规范性具有重要指导意义。从目前各地生态环境分区管控方案编制实施情况来看,既包括宏观层面区域环境评价,又涉及生态、大气、水、土壤、噪声、海洋等要素分区划定,同时还涵盖生态环境管控单元划定、生态环境准入清单编制、实施应用、信息化建设等内容,各内容涉及的技术内容差异性较大,生态环境分区管控技术体系的完整性、规范性和针对性仍有待加强。生态环境分区管控技术体系建设应面向未来国家“双碳”战略和美丽中国建设等目标要求,进一步突出目标和问题导向。
一是夯实理论基础,强化目标导向。生态环境分区管控的理论基础需围绕美丽中国建设的目标与任务深化研究,明确分区管控与相关管理制度的衔接关系,阐明差异化精准管控的科学原理与技术路径。面向国家“双碳”战略和美丽中国建设目标,生态环境分区管控技术体系应突出目标和问题导向,加快建立系统科学的管控体系。
二是完善技术规范体系。以生态环境分区管控技术指南总纲为统领,确立生态环境分区管控技术标准框架体系以及分阶段建设目标;同时,整合已有技术规范文件,针对各要素、各领域出台相应的分项技术标准,尽快建立健全我国生态环境分区管控技术标准体系。
三是加强关键技术研发。将减污降碳协同增效、生物多样性保护和环境风险防控纳入分区管控技术体系,推动动态模拟与评估模型研发。同时,加快推进机器学习、大语言模型等人工智能新技术在生态环境分区管控中的应用,拓展应用场景,研发智能决策系统。
四是强化实施应用技术支撑。构建区域/流域/ 海域生态环境一体化分区管控技术集成方法,支撑国家重点区域发展战略和美丽中国先行示范区建设。建立分区管控政策实施成效的量化评估与反馈优化方法,支撑制度的动态监管、跟踪评估与考核机制。
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