引言

排污权有偿使用制度是排污权交易市场机制不可或缺的重要组成部分，是通过价格发现机制实现资源环境有偿、有限、有价的重要途径，与通过行政命令管理手段或以实施环境税费征收来达到环境治理目标有显著区别。企业通过缴纳有偿使用费获得初始排污权指标，排污权成为企业的无形资产，有利于活跃排污权交易二级市场，促进污染减排和生产工艺改进。富余排污权可在市场上进行交易获得经济收益，将激励企业通过技术改造、新上治理设施等减少污染物排放，进而促进资源环境要素向新质生产力产业聚集，促进绿色低碳发展。

当前，排污权有偿使用制度已在一些试点地区积极推进，但由于初始排污权有偿使用涉及复杂的利益衡量和价值取舍，制度实施过程涉及多部门职责分工，部分职责还存在一定交叉，在制度推进中遇到一系列阻碍和争议。其中，主要阻碍在于初始排污权有偿使用的合法性和合理性问题亟待澄清，须明确其与环境税的区别，是否属于重复收费、是否存在加重企业负担等问题。加之试点地区的产业结构和经济发展水平差异较大，一些试点地区对开展排污权有偿使用费征收工作存在积极性不高、政府决策困难、部门间协调机制不健全等难题，加大了工作推进难度，绝大多数试点地区对是否开展有偿使用费征收工作持观望态度。因此，在排污权交易试点久试不决、国家政策导向不明、缺乏明确的法律依据或行政授权的政策背景下，理清排污权有偿使用制度的理论内涵、找准症结所在，才能打破僵局，加快制度推进和应用。

对此，本文试图从法理和事理角度阐释初始排污权有偿使用的理论内涵，明确政府作为初始排污权有偿使用出让主体的法律地位及其权利来源具有正当性，为制度应用提供法理支持和理论依据，并在梳理有偿使用制度实践现状的基础上，提出相应建议，以期为建立健全排污权有偿使用制度提供理论和实践基础支撑。

1 排污权有偿使用制度的理论内涵 1.1 排污权有偿使用制度的概念界定

国家十分重视排污权有偿使用制度建设，并对建立排污权有偿使用制度提出明确要求。2014年国务院办公厅发布《关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》（国办发〔2014〕38号文，以下简称《指导意见》），提出要建立排污权有偿使用制度，并从严格落实污染物总量控制制度、合理核定排污权、实行排污权有偿取得、规范排污权出让方式、加强排污权出让收入管理五个方面提出具体实施举措^[1]。为进一步规范排污权出让收入管理，建立健全环境资源有偿使用制度，财政部、国家发展改革委、原环境保护部联合印发《排污权出让收入管理暂行办法》（财税〔2015〕61号文，以下简称《管理办法》），对排污权出让收入征收、管理和使用等流程和措施进行了详细的规定。《管理办法》要求对现有排污单位取得排污权采取定额出让方式，排污权有效期原则上为5年，有效期满、排污单位需要延续排污权的，应当按照地方环境保护部门重新核定的排污权，继续缴纳排污权使用费^[2]。

理论上，排污权有偿使用的概念应有广义和狭义之分，广义的排污权有偿使用包括政府储备排污权有偿使用、新建（改建、扩建）企业有偿使用和初始排污权有偿使用。狭义的排污权有偿使用仅指初始排污权有偿使用。政府储备排污权有偿使用，又称政府有偿出让储备排污权，是指政府有权将储备排污权通过有偿方式适时投放市场，调控排污权市场，重点支持战略性新兴产业、重大科技示范等项目建设。新建（改建、扩建）企业有偿使用主要是指新建（改建、扩建）企业通过交易购买政府出让的储备排污权或企业出售排污权。其中，前两种排污权有偿使用形态在实践中已普遍达成共识，仅初始排污权有偿使用尚存在争论，相关理论及规则亟须理清和完善。本文所论述的排污权有偿使用仅指狭义上的初始排污权有偿使用，是指政府向排污单位分配、核定和出让初始排污权，并收取一定数额的排污权出让金用于环境污染防治或市场建设和管理，排污单位按照相关规定缴纳初始排污权有偿使用费以获得初始排污权指标用于生产、扩大再生产或用于市场交易获得经济收益。《指导意见》规定，现有排污单位取得排污权，原则上采取定额出让方式，出让标准由试点地区价格、财政、生态环境等部门根据当地污染治理成本、环境资源稀缺程度、经济发展水平等因素确定。定额出让是指政府将初始排污权定价出售给企业。《管理办法》第5条规定，排污权出让收入，是指政府以有偿出让方式配置排污权取得的收入，包括采取定额出让方式出让排污权收取的排污权使用费和通过公开拍卖等方式出让排污权取得的收入。所谓排污权有偿使用制度是政府按照一定的标准向排污单位收取一定数额的排污权出让金，企业通过缴纳有偿使用费获得排污权使用权，在这一过程中所形成的一系列具有规范性的原则、规则或准则，具体包括排污权总量制度、初始排污权核定和确权、有偿使用费征收标准制定、有偿使用费征收执收、管理和使用等。

1.2 排污权有偿使用制度推进的法理依据

排污权有偿使用制度实施是排污权交易市场建设最为关键的一环。推进排污权有偿使用制度具备一定的法理基础，有利于在全社会树立资源环境有价、使用者付费、受益者补偿等环境法基本理念，有利于实现环境正义价值，其法理依据主要体现为三个方面：

第一，排污权有偿使用制度是政府合理有效行使排污权配置权的必然选择。政府主导下的排污权初始分配是联系行政职能和环境治理的纽带。排污权交易市场的建立依赖于政府的初始分配政策^[3]。初始排污权有偿使用制度实际上是政府行使排污权初始分配职能的过程，政府主导下的排污权有偿配置的法律行为应定性为政府的行政行为，具体指政府为实施总量管理目标所行使的对排污权交易市场的规划职能^[4]，具有典型的行政色彩，应由公法予以调整。因此，政府在行使排污权初始分配过程中有职责和权限按照环境管理要求，根据公平、正义和效率等环境法价值，将排污权指标有偿分配给企业。政府将收取的排污权有偿使用费反哺于生态环境治理和排污权交易市场的管理与运转维护，以实现促进企业减排和绿色发展、资源优化配置及维持良好的环境质量的目的。

第二，政府作为初始排污权出让主体的法律地位具有合理性和正当性。排污权有偿使用制度是促使排污权环境容量资源由国家所有转变为私人所有的必要途径，也是推动生态价值转化为生产力的重要方式，排污权的权利客体是物化的环境容量资源^[5]。国家作为环境容量资源资产的所有权人，有权通过授权或委托政府代为行使其对环境容量资源的使用权和配置权，促使作为公共资源并长期免费使用的排污权转为有偿使用。排污单位在缴纳有偿使用费之后，在规定期限内享有对排污权环境资源的占有、使用、转让及获得收益的各项权益，从而把“沉睡的资源”变为“流动的资产”。

第三，排污权有偿使用制度符合排污权交易市场建设目标和优化配置资源目的。合理的资源分配方式和分配规则是保障市场机制充分发挥的重要因素。不同的分配方式反映了不同利益主体的不同诉求，每一种分配规则都应有坚实产权理论支撑，能够体现其背后的制度价值取向^[6]。卡罗尔·罗斯（Rose）从经济学视角指出，广为推行的历史占有，即免费模式，降低了企业生产能力并在一定程度上妨碍竞争^[7]。排污权指标免费使用虽然程序简单，易被企业接受，但不能体现环境资源的有价性，很难兼顾公平，且可能导致行政管理成本高、交易市场不活跃等问题。而排污权有偿使用符合现有排污权交易制度规划目标，能够充分体现排污权环境资源的有价性、有偿性，进而将资源环境有偿、有价的环境法理念转变为实现环境治理体系、治理能力现代化的有效的市场激励手段，促使社会以最低的成本实现污染物排放消减，从而弥补行政手段的不足，有力促进市场机制的培育和繁荣。

1.3 排污权有偿使用制度推进的事理依据

排污权有偿使用制度契合现有排污权交易市场建设目标规划和未来发展趋势，企业通过节能减排、技术升级改造将富余排污权作为无形资产在市场上交易，通过发挥市场机制的激励约束作用来实现对资源环境要素再配置、再利用，其事理依据主要体现为四个方面：

第一，排污许可制、环境影响评价等环境管理制度改革及资源环境价格机制作用的发挥为制度实施提供了有利的现实条件和制度基础。随着环境治理现代化进程的持续推进，总量控制、排污许可制、环境影响评价制等环境管理制度的不断完善，环境容量资源的有限性、稀缺性愈加明显，资源环境要素分配方式也应发生转变，由原来的无偿分配逐步向有偿分配过渡。排污权有偿使用制度促使企业支付相应的环境容量资源使用费用来承担一定的环境治理责任。通过市场价格机制反映环境资源的稀缺性及经济价值，有利于解决环境外部性问题，实现企业环境自治和绿色发展。同时，将排污权作为企业的无形资产进行转让、抵质押及申请绿色信贷等，其价格信号愈发明显，无形中也提升了排污权使用和流转效率。

第二，从照顾老企业逐步过渡到对新老企业平等施策，更能体现发展机会均等。从时间跨度来看，试点地区对新老企业的排污权市场准入要求不同，绝大多数试点地区老企业先来先得，免费占用一定数量的排污指标，新建（改建、扩建）企业新增排污权只能通过市场交易有偿取得。这样的做法短期内提高了老企业参与交易的积极性，长期来看，不利于营造公平的市场竞争环境，不利于建立长效的激励机制。实质上，排污权有偿使用是生态价值变现的重要体现，对新老企业平等保护有利于促进企业间的公平竞争。政府作为初始排污权出让方，具有对排污权环境资源进行配置的职责和权限，在这一过程中不仅要考虑历史因素，也要考虑公平和效率。尤其是公平原则应优先保障，从政策实施初期对现有企业适当照顾逐步过渡到政策成熟期对新建（改建、扩建）企业和现有企业按照有偿使用原则进行平等施策应是未来制度推进方向。

第三，排污权一级市场增量提升有利于繁荣和活跃二级市场，进而起到优化资源配置作用，并推动绿色可持续发展。排污权资源环境要素配置主要涉及政府行政管理权如何行使，可最大限度保障市场交易规模的发展壮大。排污权有偿使用制度作为一级市场的重要组成部分，通过定价出让方式分配排污权指标，有利于提升一级市场增量，减缓企业惜售现象，为市场腾出指标，较大提升了二级市场交易频率和规模。排污权交易使得排污权指标较多地流向高新技术产业或新兴产业，倒逼企业进行技术改造升级，淘汰落后产能，间接起到了优化资源配置的作用，增加企业内生动力，有利于在全社会形成节约资源、绿色生产和绿色生活方式^[8]。

第四，排污权有偿使用费与排污税并行不悖，互不冲突。排污权有偿使用费与环境保护税的权利基础、法律性质和制度功能有所不同。前者是政府为了建立有效的市场减排机制而行使管理权和规划权的市场规制行为，本质上是行政行为，是市场机制不可分割的重要组成部分；环境税是国家财税制度，属于行政征收行为，环境税征缴一次性完成，不具有法律意义上的财产权属性，不能产生收益，以及无法有效发挥在激励减排、优化资源配置方面的积极作用，而排污权有偿使用费作为排污权交易一级市场的主要来源，具有调整社会关系和优化资源配置的功能。排污权不仅可以用作扩大再生产的资源环境要素，也被视为“无形资产”，排污权有偿使用逐步成为激励排污单位改善生产工艺及绿色发展的新动能。

综上，推进排污权有偿使用制度是结合各相关因素，权衡利弊后的合理选择，旨在确立排污权有价、有限、有偿理念，为建立规范、统一、高效的排污权交易市场提供激励机制和制度基础。

2 排污权有偿使用制度应用现状及阻碍 2.1 排污权有偿使用制度应用现状

从试点推进效果来看，我国具有排污权有偿使用的政策实施基础，初步形成了以财政部为主，生态环境部、国家发展改革委各司其责、协同推进的排污权有偿使用费征收管理工作格局。《指导意见》对排污权有偿使用制度进行了专门规定和统一部署，规定“排污单位在缴纳使用费后获得排污权，或通过交易获得排污权”。各试点地区按照国家规定，结合本地实际情况，进行了富有成效的政策制度设计及技术规则探索，形成了各具特色的初始分配规则、核定规则、基准价定价规则、资金使用与监管规则等。河南、内蒙古、湖南等省份通过落实《指导意见》制定的排污权有偿使用和交易实施细则或规则等文件，对排污权有偿使用进行了概括性规定。浙江、湖北、江苏、重庆、山西等地则针对排污权核定、排污权定价、排污权有偿使用、排污权出让收入管理等分别出台了专门的规定或办法，针对性较强。征收污染物种类包括“十三五”规划中的四种约束性指标——二氧化硫、化学需氧量、氨氮、氮氧化物，还有区域特征污染物。例如，江苏开展了总氮、总磷的排污权交易，湖南、河北等开展了五种重点重金属排污权交易。

目前各地实行不同的政策，实施效果差异较大，很难统一政策及标准。浙江执行初始排污权全部有偿使用，整体市场交易活跃度较高。但因受区域经济发展水平、产业结构特点及绿色发展动因等因素制约，绝大部分试点地区，如湖北、安徽、山西等试点地区虽出台了相关政策，但尚未开展排污权有偿使用费征收工作。《 2018年生态环境保护总体思路和总体工作安排的初步考虑》（环办厅〔2018〕1号）提出，全面停止政府出让方式有偿使用试点，鼓励发展二级市场，部分试点地区因此暂停排污权有偿使用费征收工作。

全国开展排污权交易地区的初始排污权有偿使用可大致分为全部有偿使用、部分有偿使用及无偿使用三种类型。第一类，以浙江为代表，对现有企业实行排污权有偿使用。浙江省在全省范围内全面推进初始排污权有偿使用费征收工作，并形成了一套较为完整的有偿使用费征收、使用和监管机制。2015年年底，浙江省排污权有偿使用和交易试点实现全省全覆盖。通过制定《浙江省生态环境保护条例》《浙江省排污权有偿使用和交易管理办法》，浙江省明确了初始排污权有偿使用的原则和规则。初始排污权每5年核定一次，原则上应在每5年规划期的第1年完成核定，初始排污权有偿使用实行政府定价，有偿使用费征收可分期缴纳和申请减免。截至2023年8月，浙江省累计征收排污权有偿使用费为105亿元，位居全国第一。第二类，以福建为代表，对现有排污单位初始排污权部分有偿使用（有富余排污权的企业，售出时补缴）。截至2022年2月底，福建征收排污权有偿使用费累计约为2.9亿元。福建注重政府的引导调控，为扶持鼓励战略性新兴产业和达到国家清洁生产标准一级水平的企业，给予初始排污权使用费减半缴纳的优惠政策。第三类，以山西省、湖北省、河南省等地为代表，对现有企业一直无偿使用初始排污权指标。山西省目前暂对所有企业免费发放排污指标，并且长期有效。

2007—2022年，全国（未包括港澳台地区）排污权有偿使用费约为124.36亿元，占排污权交易总金额的38.03%。可以看出，初始排污权有偿使用出让收入增量对排污权交易规模贡献了重要力量，有利于提升整体排污权市场交易的活跃度和市场效益。

2.2 排污权有偿使用制度推进阻碍

虽然试点地区已初步建立了初始排污权有偿使用制度，但试点地区在制度推进过程中仍存在制度实施程度不同、执行标准亟待统一，相关规则亟待建立等问题。

一是初始排污权配置权主体的法律定位不清、职责不明，影响了有偿使用制度功能的有效发挥。初始排污权有偿使用缺乏明确的立法依据或行政授权，是导致绝大多试点地区未推行的主要原因之一。目前，除了国务院发布的《指导意见》中规定了排污权有偿使用与交易制度的基本框架，授权部分地区开展排污权有偿使用和交易的试点工作，以及我国《大气污染防治法》中规定逐步推行重点大气污染物排污权交易之外，我国其他法律法规均未对排污权做明确要求。我国试点地区除浙江等少数省份以制定省级行政法规的形式明确初始排污权交易以有偿方式取得，大部分试点地区尚缺乏有效的政策法规约束，对于有偿使用费征收范围、时限、标准及监管等缺乏明确规定。

二是排污权有偿使用制度实施的管理部门权责交叉重叠，降低了政策执行效率。初始排污权有偿使用涉及多个管理部门，管理权限交叉重叠，存在部门利益化和监督权缺失问题，增加了协调沟通成本。排污权有偿使用费监管与排污权初始核定所属的管理部门不同，省级排污权初始有偿使用费征收的行政管理权或主导权在财政部门而非生态环境部门，排污权初始核定却由生态环境部门组织实施，加之主管或分管人员的人事调整和变动，势必产生更多的协调沟通成本，对制度推进带来不确定性。

三是配套制度不健全，影响了制度实施进程。有偿使用及交易价格覆盖行业不全，排污权有偿使用及交易基准价格涉及行业类别划分较为模糊，无法与排污许可管理行业类别充分衔接。排污权有偿使用费征收协商机制、监管机制、风险预防和测评机制、多元纠纷解决机制等配套制度建设不健全给制度推进带来阻碍，束缚了排污权的流转和交易空间。

此外，试点地区排污权定价出售规则所耗费管理成本较大，且定价规则不完善，存在随意性，加之，由于缺乏明确的法律依据，收取排污权有偿使用费有引发社会风险和法律风险之嫌，导致制度推进乏力。

3 排污权有偿使用制度应用对策 3.1 主要思路

结合我国环境污染防治工作新要求及生态文明体制改革的新形势，亟须国家层面出台指导意见或行政法规确立排污权初始有偿使用制度及相关规则，为全面推开排污权有偿使用和交易制度指明方向，明确工作目标和实施方案，缩小地区差异，避免造成不同区域在执行环境政策或标准方面存在不协调、不统一等新问题，国家应加强顶层设计，适时发布指导性文件及技术标准确定有偿使用费征收标准、范围、实施程序及监管措施等。此外，由于各省份产业结构及自然禀赋条件等存在差异，在操作层面，应明确省级政府作为排污权有偿使用制度实施主体。同时，应赋予省级政府一定的自主权，分阶段、分步骤推行排污权有偿使用制度，充分发挥市场价格信号作用，抓紧研究纳入省域排污权有偿使用和交易的标的物名录，完善入市、退市机制，为创建合理、公平及规范的市场环境创造有利条件。具体举措如图 1所示。

3.2 应用对策 3.2.1 健全规范依据

一是完善政策法规，加强法律制度衔接。国家层面可通过制定统一指导性文件确立初始排污权有偿使用制度，并明确省级政府主管部门或同一流域主管机构负责开展排污权有偿使用费征收、使用和监管工作。适时制修订相关环境保护类的法律法规规章，增加排污权有偿使用条款，明确排污权的法律性质为兼具财产权益和环境权益的综合性的环境资源产权，其具有商品价值属性、环境利益属性、行政许可属性及绿色金融属性等，确保排污权交易市场的安全有序和高效流转。通过有效衔接排污许可制、环境影响评价等环境管理制度，建立统一规范的政策法规体系和有效顺畅的工作机制。

二是强化地方政府主体责任，加快推进地方立法进程。在环境监管模式下，地方政府作为当地生态环境保护责任主体，可根据国家环境治理要求和本行政区域内的实际情况，在满足总量管理要求的前提下，结合本行政区域污染防治要求及环境治理效果等因素，综合评估本区域是否具备开展有偿使用费征收工作的基础条件以及明确制度实施方案。地方政府可通过制修订地方性法律法规，将排污权交易的一般原则及规则纳入省级生态环境保护条例或大气污染防治条例，明确排污权有偿使用原则、规则及程序等，确保程序合理合法。

三是加强组织实施，加大宣传和示范效应。财政部、生态环境部、国家发展改革委等有关部门要加强对排污权有偿使用工作的指导帮扶、政策支持和跟踪督查，地方应做好业务对接、加强指导和沟通宣传等工作，整合试点示范经验，强化评估推广，加强舆论引导，及时向企业和社会宣传排污权有偿使用理念，在全社会树立资源环境有价、污染者付费、受益者补偿理念，促使排污权有偿使用制度得到企业和社会的广泛接受。

3.2.2 细化实施措施

一是稳步实施，重点推进与灵活调整相结合。考虑到全国各省份实际情况差异较大，排污权有偿使用制度实施一步到位存在体制机制及操作层面的现实困难。应综合考虑，分类施策，分阶段分类型逐步推进排污权有偿使用制度，重点根据各地市场运行情况、资源稀缺性、环境治理成本及生态环境保护效果等因素进行灵活调整，对制度细节进行优化和创新，结合同质性、成本差异、技术手段、市场力量等，分阶段、有计划渐次扩大排污权使用费征收范围。对于经济欠发达地区、排污权交易制度建设不完善地区，考虑给予现有企业一定的有偿使用费减免和激励政策，或者设置暂缓缴纳有偿使用费的条件和具体期限。

二是分类施策，适时调整排污权标的物种类范围。地方可根据自然禀赋条件、经济发展水平及产业结构等的不同，结合重点行业、重点区域及主要标的物及特征污染物等分类施策，深入调研对当地生态环境质量造成不利影响或符合新环境规划下的特征污染物或新污染物，通过制定污染物名录，针对不同标的物分类施策，适时缩小或扩大应纳入排污权有偿使用费征收范围的标的物种类。在完成国家或地方对特定污染物的环境总量控制目标后，研究设置排污权标的物弹性退出机制，定期调整排污权有偿使用费征收标的物目录范围。

三是结合相关因素，明确有偿使用费征收标准和使用规则。排污权初始有偿使用费征收标准要体现合理性和公平性，应充分考虑经济发展、污染治理成本、技术方法等各种因素，针对大气污染物、水污染物、重金属污染物等种类的不同，设置不同的有偿使用费收费标准，建立排污权有偿使用收费清单和目录，定期公开有偿使用费征收和使用情况，接受社会监督。

3.2.3 建立配套制度

一是加强风险防范及评估，建立多元解纷机制。政府应积极引导，邀请专家或委托相关部门测算初始有偿使用费征收对企业可能造成的影响或负担，做好风险测算与防范，在进行充分法律论证、经济及社会风险评估基础上，结合相关因素综合考虑提出最优解决方案。加强政策宣传和业务培训，充分利用行政、民事和解、调解等程序及时解决因排污权有偿使用政策实施过程中引起的行政纠纷或民事纠纷，畅通纠纷化解渠道，减少社会矛盾。

二是严格监督管理，明确处罚和惩戒措施。明确各级生态环境部门、财政部门及发展改革部门等在开展排污权有偿使用费征收工作中的职责及分工，提高行政管理效率。建议税务部门负责征收排污权出让收入，并按照财政、生态环境部门需求，反馈征收明细信息。确保初始排污权有偿使用费征收、监管、使用过程全透明，相关部门依法履行报告义务，做到信息公开，接受公众和社会监督。对未按照规定期限、金额缴纳政府非税收入的排污单位，应按照规定承担违约责任，通过加收滞纳金及纳入企业信用管理评价体系等方式进行处罚。

三是履行正当程序，确保信息公开。排污权有偿使用主要涉及政府的环境管理和市场规划行为，政府在做出增加企业负担或影响其重大利益的具体行政行为时，应按程序举行听证会，征求企业意见。政府开展有偿使用费征收工作时应充分调研，走访企业，可通过调查问卷、组织召开座谈会、专家论证会、听证会的形式了解企业的实际需求、现实困难及改进方法等，以保障企业对于涉及自身利益事项享有充分的知情权和听证权等，确保程序正当，充分保障企业参与决策的有效性。