引言

自2020年9月习近平总书记向国际社会作出了“双碳”目标的庄严承诺以来，《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》等政策文件相继出台，有关法律法规不断完善，对“双碳”目标的实现进行了系统谋划、全面布局。碳信息披露作为开展碳排放权交易、控制碳排放总量的前提，碳信息质量保障关乎“双碳”目标的实现进程。2022年，生态环境部发布了第一批碳排放报告数据弄虚作假典型案例 ^[1], 表明实践中控排企业、技术服务机构碳信息披露造假现象仍然比较突出。2024年5月，《碳排放权交易管理暂行条例》（以下简称《暂行条例》）正式施行，相较于《碳排放权交易管理办法（试行）》（以下简称《试行办法》），进一步丰富了碳信息披露义务违法的行政法律责任方式、加大了处罚力度、扩展了责任承担主体范围，表明立法者有意通过行政法律责任的完善，形成对碳信息披露义务履行的威慑。但是，立足于市场自由调节的《暂行条例》，对碳排放权交易相关信息披露的行政法律责任预留了相当大的自由裁量区间，易引发同案异判的合法性质疑；《企业环境信息依法披露管理办法》（以下简称《管理办法》）对符合条件的非重点排放单位的碳信息披露义务进行了规定，但处罚方式较为单一、处罚力度较弱。有必要通过对碳信息披露违法行为的考察，探寻碳信息披露违法行为产生的原因，并在厘清既有行政法律责任规范的基础上进一步提出完善建议。

1 碳信息披露违法的行为样态与原因

结合碳信息披露义务生成的背景以及披露内容，可以从两个情境下考察碳信息披露义务履行不当的行为样态：一是在碳排放权交易过程中，为实现交易相对方的知情权、便利生态环境主管部门的监管，重点排放单位需要披露其年度排放报告中的排放量、排放设施、统计核算方法等信息，主要的规范来源是《暂行条例》；二是符合法律规定的非重点排放单位应在年度环境信息依法披露报告中载明碳排放等信息，主要的规范来源是《管理办法》。结合碳信息披露义务履行过程中的法律关系与各个环节，下文将对碳信息披露义务履行不当的行为样态进行梳理，以更好把握实践与规范之间的关系。

1.1 碳信息披露过程中的法律关系

根据《暂行条例》《管理办法》的规定，在企业履行碳信息披露义务的过程中，主要会涉及三类主体间的权利义务关系，分别是作为披露义务主体的企业、提供技术服务的第三方机构以及作为监管主体的生态环境主管部门。企业可以自行或委托第三方技术服务机构对生产经营过程中的碳排放量进行监测或对产品进行检测，根据监测与检测结果出具温室气体排放报告或年度环境信息依法披露报告，生态环境主管部门或自行或委托第三方技术机构对企业碳信息披露的情况进行核查。

从具体的法律关系来看，碳信息披露义务的履行虽不以第三方技术服务机构的名义作出，但技术服务机构能够以接受委托代理的方式，参与到碳信息的收集与碳信息披露义务履行情况的核验。重点排放单位可以委托技术服务机构提供检测监测报告、年度排放报告，省级生态环境主管部门也可以委托技术服务机构开展核查工作。从归责层面，技术服务机构出具不实或者虚假的检验检测报告、年度排放报告存在重大缺憾或者遗漏的，技术服务机构需要承担碳排放数据报告造假等行为的连带法律责任 ^[2]；从以生态环境主管部门作为监管机关的法律关系看，接受委托的技术服务机构出具的检验检测报告是核证企业碳排放配额使用情况的证明文件，技术服务机构需要对检验检测报告的真实性、完整性和准确性负责。因此，碳信息披露义务的法律关系可以解构为披露义务主体与技术服务机构间的委托代理关系、省级生态环境主管部门与技术服务机构间的委托代理关系以及生态环境主管部门与披露义务主体、技术服务机构间的行政监管关系。

1.2 碳信息披露违法的行为样态

在碳排放权交易试点初期，试点省份控排企业碳信息披露违法行为的主要表现是伪造送检样本、篡改碳排放数据报告，以此实现虚假履约。随着全国碳排放权交易市场的铺开及碳排放等信息成为年度环境报告的强制披露内容，碳信息的经济价值逐渐显现。为检视实践中碳信息披露义务的履行情况，2022年底至2023年初，地方生态环境主管部门对生态环境部碳排放质量监督帮扶小组移交的重点排放单位碳排放数据造假等相关线索进行了调查，并公布了一批碳排放数据造假案例^①；NGO公众环境研究中心（IPE）基于各省份发布的环境信息处罚记录等数据来源对非重点排放单位的碳排放等信息披露情况进行分析，也能够成为本文样本案例的来源；2023年5月至7月，中华环保联合会将中碳能投科技（北京）有限公司及其委托方作为共同被告提起了12项环境民事公益诉讼，绍兴市朝露环保公益服务中心、南昌青赣环境交流中心向沈阳市中级人民法院起诉了辽宁省东煤测试分析研究院有限责任公司（以下简称辽宁东煤），环境民事公益诉讼的司法实践也为本文提供了丰富的分析样本；前述生态环境部公布的中碳能投等机构碳排放报告数据弄虚作假等典型问题案例（2022年第一批突出环境问题）更是具有典中之首的代表意义。通过对这些案例的整理，可以发现碳信息披露违法的行为样态呈现多元化，详见表 1。

① 参见榆林市生态环境局陕K环罚〔2022〕 123号行政处罚决定书、长治市生态环境局长环罚字〔2022〕 003号行政处罚决定书、榆林市生态环境局陕K环罚〔2022〕 137号行政处罚决定书、嘉兴市生态环境局嘉环罚〔2022〕第2号行政处罚决定书、衢州市生态环境局衢环龙游罚〔2022〕 14号行政处罚决定书。

企业与第三方技术服务机构或自行或串通掩藏真实的碳信息。固然，“双碳”目标下的责任制度需要从“民事—行政—刑事”三重维度展开 ^[3]，但无论是重点排放单位的碳信息披露义务还是《管理办法》设定的含碳信息披露在内的年度环境信息披露义务，都需要以行政法律责任体系为主的公法责任体系的制约：第一，碳排放权是由国家公信力背书的稀缺交易产品，行政机关通过许可的方式赋予企业碳排放权，同时企业基于对国家公权力与公共政策的信任参与碳排放权交易。若对碳信息披露义务违法行为不加以强制约束，不仅会损害市场交易秩序，还会损害政府的公信力。第二，虽然碳排放权交易是在平等民事主体间展开的，民法的诚实信用原则是碳排放权交易活动开展的当然遵循，碳信息披露义务的履行是诚实信用原则在市场交易活动中的具体体现 ^[4]，但碳排放权交易市场仍属强行政监管市场。第三，为了破解碳排放总量控制过程与碳排放权交易过程中的信息不对称现象，促进交易主体间、交易主体与监管主体间的信息流动，信息强势方需要承担更多的披露义务。碳排放总量控制在气候变化的特定背景下所承载的社会公益性与行政强制性，要求行政法律对碳信息披露违法的责任予以特别关注，以实现违法行为的过罚相当。

1.3 碳信息披露违法的产生原因

圄于行政资源的有限性与碳排放源头的分散性，生态环境主管部门不可能对所有的温室气体排放源头进行直接监测，因此目前碳排放数据的生成都是建立在统计核算方法的基础之上。由于核算对象欠缺直观的可见性，根据排放因子核算出的碳排放量，在核算方法的选择以及核算结果方面都有一定的主观性，这也为碳信息造假提供了可能。当前尚未形成各省份温室气体排放清单编制与清单质量联审的常态机制，碳足迹核算的地方标准与团体标准地域性差异显著，在碳排放因子库建设、碳排放量统计核算的方法学研究、数据管理平台建设等方面还有待加强，这也进一步滋生了披露义务主体与技术服务机构伪造、篡改、瞒报、迟报碳信息的土壤。

而样本案例中对碳信息披露违法行为行政处罚的力度之轻，进一步激发了企业碳信息披露违法的动力。在所筛选出来的样本案例中，企业碳信息披露违法仅受了三万元以下罚款的处罚，技术服务机构仅需要承担通报批评的法律责任。诚然，前述样本案例发生在《暂行条例》施行之前，暴露出《暂行条例》的前身——《试行办法》责任过轻的弊端，也催生了《暂行条例》罚则的进一步完善，将财产罚的额度大幅上调。但是，跨越违法行为与责任后果的时空耦合，将前述碳信息披露违法的行为样态置于今日展开法律分析，仍可为碳信息披露最优处罚规则的设计提供有益借鉴。这是因为，尽管法律规范有所变更，但碳信息披露违法的行为样态仍未脱离上述典型案例的勾勒，前述案例所呈现的行为样态已然覆盖了碳信息披露违法的全链条。就碳信息披露违法蕴含的法理内涵而言，其本质是生态环境主管部门对披露义务主体的威慑失灵。法律责任对披露义务主体的惩戒是敦促企业履行法定义务的被动手段，只有当罚则设计能够使企业对行为后果产生畏惧时，企业才能通过违法成本与后果的衡量克服自利性的驱使。

2 碳信息披露义务行政法律责任的制度检视

通过对前述案例的整理，可以发现披露义务主体的违法情节与行为样态呈现多元化。针对这些碳信息披露违法行为，以扣代罚、以罚代管 ^[5]成为约束碳信息披露违法行为的惯例，鲜少关注罚多少的定量分析。事实上，披露义务主体的行为是否构成违法，已然具有较为完备的规范体系，生态环境主管部门可以据此作出清晰判断。而对于如何“惩罚”实现披露义务主体的过罚相当，有赖于碳信息披露行政法律责任的规范完善。披露义务主体因碳信息披露违法所遭受的行政处罚到底是“纸老虎”还是具有强威慑力，使企业惮于违法，这是碳信息披露行政法律责任规范需要解决的焦点问题。为识别行政执法过程中威慑力度不足的原因，有必要对当前碳信息披露违法的行政处罚规则进行评介。

2.1 碳信息披露义务行政法律责任规范耙梳

《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）作为生态环境领域的基础法、综合法，在2014年修订时增设信息披露与公众参与专章，明确了公众对于环境信息的知情权以及重点排污单位对外进行环境信息披露的义务。由于二氧化碳并非《环境保护法》明确规定的污染物类型，环境信息披露的一般性行政法律责任规定对碳信息披露是否适用、是否具有拘束力还有待商榷。可见，在《大气污染防治法》制定之初，立法者是有意将温室气体纳入大气污染物管理的范畴的。但是，立法者也关注到了温室气体与大气污染物的不同之处，《送审稿》中的规范内容都较为原则。2016年施行的《大气污染防治法》删除了《送审稿》中有关温室气体排放控制的内容，在立法层面确定了温室气体不属于大气污染物的基本基调。

《暂行条例》《管理办法》分别规定了重点排放单位与符合条件的其他企业的碳信息披露义务。其中，《暂行条例》要求被列入重点排放名录的企业披露碳排放权交易相关信息，并设定了含没收违法所得、罚款、停产停业与核减下一年度碳排放配额的行政法律责任体系。对于技术服务机构弄虚作假，出具不实或者虚假的检验检测报告的，生态环境主管部门可以处以财产罚与资质罚；对于技术服务机构在出具的年度排放报告、技术审核意见中存在重大缺陷或遗漏、实施弄虚作假行为的，生态环境主管部门可以处以财产罚、资质罚，对其直接负责的主管人员和其他责任人员适用双罚制。《管理办法》以列举+ 兜底的形式，对四类在年度环境信息依法披露报告中载明碳排放相关信息的企业设定了通报批评、罚款的行政法律责任，未涉及对技术服务机构碳信息披露违法行政法律责任的规定。

尽管不同主体的义务内容具有一致性，《暂行条例》与《管理办法》也并未采取一致的法律责任规定，在轻重程度上也有很大差异。如对于重点排放单位碳信息披露程序违法的情形，《暂行条例》规定了5万至50万元的罚款区间，拒不改正的，还可以由市级以上生态环境主管部门责令停产整治；对于非重点排放单位碳信息披露程序违法的行为，《管理办法》规定了通报批评与5万元以下罚款。立法者在行政法律责任规范制定之初，就有意将重点排放单位与应当履行碳信息披露义务的非重点排放单位进行区别对待，并分别将《暂行条例》与《管理办法》作为领域内基本法加以规范。但是，究其本质，难以区分何种类型的企业碳信息披露违法的后果更为严重，两部规范之间对于同一违法行为的法律责任规定轻重悬殊，也有显失公平之逾。

2.2 碳信息披露行政法律责任的不足

每条法律规则的产生都源于一种目的 ^[6]。碳信息披露的行政法律责任设计，是通过可以预见的违法成本威慑企业切实履行碳信息披露义务，实现企业节能减排和碳排放总量控制的目标。即企业可以通过碳信息披露，使潜在的碳排放权交易主体、投资者、消费者、监管者对企业的碳排放表现产生正确认知 ^[7]，便利交易的开展与碳排放量监管。鉴于气候变化减缓与应对尚属于对不确定环境风险预防的范畴，试点先行的碳排放权交易也呈现出对策型立法的特征，碳信息披露义务的行政法律责任规范还存在处罚与行为之间不对等的现象，表现为对碳排放权交易相关信息披露行政法律责任的自由裁量空间过大、对碳排放等信息披露责任规定过于简略。

2.2.1 碳排放权交易相关信息披露行政法律责任自由裁量空间过大

根据《暂行条例》，重点排放单位碳排放相关信息披露不当的行政法律责任包括罚款、责令停产整治、核减下一年度碳排放配额，呈现以财产罚为主、行为罚为辅的特征。对碳信息披露违法行为法律责任的自由裁量，集中在财产罚的数额确定方面。《暂行条例》根据企业碳信息披露违法的程度，分别对程序违法与实体违法行为规定了5万至50万元、50万至200万元的罚款区间；技术服务机构出具不实或者虚假的检验检测报告没有违法所得或者违法所得不足2万元的，处2万元以上10万元以下的罚款。《暂行条例》规定的罚款区间过大，易引起行政机关规制俘获的隐忧。特别是，在碳排放权交易相关信息披露的核查过程中，技术服务机构与企业都能够从规制俘获中获得直接的经济利益，如配额的盈余价值、对潜在竞争厂商的市场准入、对碳价格的控制等 ^[8]，这进一步促进了企业与技术服务机构合谋的逆向选择。

适当的惩罚倍数的确定是确保倍率式惩罚动态调整的有效手段，进而成为实现损害担责原则的重要途径 ^[9]。重点排放单位编制的年度排放报告存在重大缺陷或者遗漏，在年度排放报告编制过程中篡改、伪造数据资料，使用虚假的数据资料或者实施其他弄虚作假等碳信息披露义务履行不当的行为，生态环境主管部门可以处以违法所得5倍以上10倍以下的罚款；技术服务机构出具不实或者虚假检验检测报告的，可以在没收违法所得的基础上并处违法所得6倍以上10倍以下的罚款。其中涉及两个自由裁量的问题：一是对企业违法所得金额的确定，二是违法所得倍率的确定。碳排放权交易的市场均价跨度很大，在地方试点中，北京市的碳价格大多数时候远高于其他地方，成交价一度达到100元/t，其他7个市场均价绝大多数低于50元/t，部分市场有时不足10元/t^[10]。虽然《暂行条例》的调整范围覆盖了全国碳排放权交易市场，但碳价的时空波动性仍可从中窥见一斑。以违法所得叠加弹性倍率，双重不确定性会导致财产罚的底限与上限之间差异巨大，易引发同案不同罚所致行政处罚欠缺公平性的隐忧。

2.2.2 碳排放相关信息披露行政法律责任体系过于简略

根据《管理办法》，企业在年度环境信息依法披露报告中不披露碳排放相关信息，或者披露内容不真实、不准确的，生态环境主管部门可以处以责令改正、通报批评及1万~ 10万元的罚款；披露义务履行过程中存在程序瑕疵的，可以由生态环境主管部门责令改正、通报批评并可处以5万元以下的罚款，但《管理办法》没有规定对企业的行为罚。也有学者认为，责令改正的目的是惩戒违法者，中止或限制违法行为，补救损失，应属处罚形式中的行为罚 ^[11]。但是无论是从目的解释的角度还是从文义解释的角度，责令改正都难以被归纳为行政处罚，主要理由如下：其一，从目的解释的角度，责令改正是要求企业停止正在进行中的碳信息披露违法的行为，制度目的是要求企业对过去发生的违法行为进行补救。而行政处罚责任是要求企业对所实施的违法行为承担一定后果，以达成威慑目的，对将来可能的违法后果产生畏惧。其二，从文义解释的角度，责令改正是要求企业在碳信息披露义务履行瑕疵的情况下，根据规范要求将碳信息披露行为回归到正常的法治秩序，将原法定义务继续履行完全，行政处罚则是在一般义务之外的额外义务 ^[2]。因此，责令企业改正碳信息披露违法行为并不具备制裁的性质，不属于行政处罚。

相较于《暂行条例》，《管理办法》在通报批评、处以罚款之外，未对不法利益予以考量，也未规定在后续监管过程中追究其他责任或予以特别关注等行为。通常情况下，企业会出于对可能承担行政处罚的恐惧，自觉履行碳信息披露义务。但是，假如当事人无惧行政处罚，则有可能拒绝履行前述义务 ^[13]。只有当企业所承担的违法成本大于碳信息披露违法可能取得的收益时，企业才会形成守法的行为自觉 ^[14]。《管理办法》的行政罚款设计畸轻，使得企业碳排放等信息披露的违法成本远远小于违法收益。由于企业碳信息披露违法的行为对大气环境容量的影响程度难以证实、违法行为与气候变化之间的因果关系也较为迂回、公众对企业碳信息披露违法的关注度较低等因素的影响，经通报批评将企业碳信息披露义务履行不当的行为公之于众以后，也不会对企业产生任何实质性影响 ^[15]，一罚终局、以罚代管难以形成威慑。

此外，还应关注到，企业碳信息披露义务的履行，涉及企业、生态环境主管部门以及技术服务机构之间交叉的委托监管关系。对技术服务机构出具不实或者虚假的检验监测报告、年度碳排放等信息的报告存在重大缺陷或者遗漏等行为，《管理办法》并没有设计相应责任，企业只能通过民事途径要求技术服务机构承担损害赔偿责任，导致技术服务机构的核查责任逃逸 ^[16]。而在刑事责任领域，对于技术服务机构碳排放等信息造假等行为，最近似的罪名是提供虚假证明文件罪，该罪的构成要件之一是致使公共财产、国家和人民利益遭受特别重大损失^①。但是，碳排放与气候变化之间的因果关系链条并非即刻显现的，且实践中碳排放主体数量大、分布广，难以证明个别技术服务机构的行为在多大程度上引发气候变化，导致刑事法律规范适用困难。

①《刑法》第二百二十九条：“承担……环境影响评价、环境监测等职责的中介组织的人员故意提供虚假证明文件，情节严重的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金；有下列情形之一的，处五年以上十年以下有期徒刑，并处罚金。”其中，第三款中提到“……提供虚假的安全评价、环境影响评价等证明文件，致使公共财产、国家和人民利益遭受特别重大损失的”。

大气环境容量具有纯粹性公益的属性，对碳信息披露违法行为的识别与处罚理应由行政机关主导进行。但是，囿于《暂行条例》未进一步细化行政法律责任的适用区间、《管理办法》位阶较低且对行政处罚种类规定有限，碳信息披露义务的行政法律责任体系尚不足以形成对企业与技术服务机构的威慑。碳信息披露的违法行为不仅有悖于碳排放权交易秩序，还违背了气候变化应对的政策价值。行政处罚规则的完善是敦促企业切实履行碳信息披露义务的基础，同时也是保障碳排放权交易和碳排放总量控制的法律基础。基于当前碳信息披露义务法律责任的症结，需要找出规范企业碳信息披露行为的基本路径，并完善相关行政法律责任规则。

3 碳信息披露义务行政法律责任入法路径

以《暂行条例》《管理办法》分别对重点排放单位、符合规定的其他企业的碳信息披露行为进行约束，能够有效发挥分散性立法模式对不同主体进行规制的灵活性优势，此种法律规范方案的选择也与“立法难度、共识程度、发展阶段等因素都有关联” ^[17]。具言之，在“双碳”目标推进的前期，碳排放权交易市场虚假履约、企业年度环境信息披露报告造假等重点问题较为突出，进行低位阶单行法的立修废改释能够迅速回应实践中的立法需求。但是，随着“双碳”目标节点的逐渐迫近，地方试点实践中积累了丰富的立法经验，全国统一大市场的建设也已逐步推开，碳信息披露的行政法律责任体系需要因时而动，以一部综合性立法统一碳信息披露违法的裁量依据、降低行政监管成本、协调下位法间的冲突是应有之义。

3.1 对既有分散式立法模式的反思

新兴问题的法制回应一般遵循先后线路。先在现行规范体系下进行“解释”，如无法解释则考虑针对性“修法”，若不存在修法基础或成本过高，则考虑“立法”模式 ^[18]。碳信息披露义务的行政法律责任，是覆盖多个主体类型、多个层级的生态环境主管部门以及多种行政处罚形式的规范架构，孤立地审视其中任何一个要素，均无力回应气候变化减缓与应对这一大尺度问题。加之，全国统一大市场建设已然全面铺开，而依据《中华人民共和国民法典》的规定，法规、规章和政策都不具有依据地位，碳排放权交易亦不在其保护之列 ^[19]。《暂行条例》也指出“条例施行后，不再新建地方碳排放权交易市场”，以立法的模式在全国空间范围内统一碳信息披露违法行为的行政法律责任迫在眉睫。

应对气候变化立法与解决当前碳信息披露义务行政法律责任规范中所存在的问题具有耦合性。《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》指出，要“健全企业、金融机构等碳排放报告和信息披露制度”；《关于做好2023—2025年发电行业企业温室气体排放报告管理有关工作的通知》明确要求“加强企业温室气体排放数据管理，建立健全数据质量管理长效工作机制”。前者亟须中央层面的专门立法作为顶层指引，为后者实现提供有力威慑。有必要由应对气候变化立法构建重点排放单位、非重点排放单位以及技术服务机构碳信息披露行政法律责任的总体框架，以分别映射《暂行条例》与《管理办法》相关制度完善的法制需求，并将其统一于减缓与应对气候变化的目标。其一，以立法的方式肯定生态环境主管部门在碳信息披露违法行为中的自由裁量权，在以法律的强制力推进政府的行动力的同时，也有助于保障权力在法制的框架内行使。其二，根据《行政处罚法》，尚未制定法律、行政法规的，部门规章对违背行政管理秩序的行为仅能设定警告、通报批评以及一定数额的罚款。碳信息披露义务的行政法律责任进入应对气候变化立法，《管理办法》可以据此进一步丰富罚则、提高行政处罚力度。

就以应对气候变化立法构建碳信息披露行政法律责任框架的可行性而言，当前，我国虽未出台应对气候变化的专门立法，但已经在国家政策与规范性文件层面积累了一定的立法基础。学者普遍认为，当前制定应对气候变化法的条件已然成熟 ^[20]。由于应对气候变化法的基本目标是实现经济发展与温室气体排放控制的双赢 ^[21]，最为合理的制度安排是由全国人大常委会分别制定积极推进实现“双碳”目标的决议和应对气候变化法 ^[22]。2012年中国社会科学院公布了《中华人民共和国气候变化应对法（社科院建议稿）》并向社会公开征求意见。2014年，国家发展改革委主持召开论证会并形成了《气候变化应对法》的草案。但受到种种因素的影响，这一版本草案未对外公布。2022年初，“推进应对气候变化立法进程”被纳入《中央全面依法治国委员会2022年工作要点》。一系列决策部署的出台表明，制定应对气候变化的顶层立法是亟须落实的重大法治问题。2023年生态环境部《对第四届全国人大一次会议第6276号建议的答复》指出，生态环境部已经组织专家团队完成了法律草案框架设计和草案起草工作。2024年1月8日公开的关于第十四届全国人民代表大会第一次会议主席团交付审议的代表提出的议案的审议意见表明，全国人大将开展应对气候变化法的研究论证工作，并在条件成熟时提请列入年度立法工作计划。

3.2 碳信息披露义务行政法律责任规范框架

应对气候变化立法的立法定位理应是我国应对气候变化问题、促进碳达峰碳中和的主要法律规则工具 ^[23]。结合《国家适应气候变化战略2035》《 2030年前碳达峰行动方案》《国家碳达峰试点建设方案》等政策文件的要求以及前文述及的立法基础，应对气候变化立法的法律框架至少应当包括应对气候变化的管理体制、包括碳信息披露在内的重要制度安排、减缓与适应气候变化的激励机制与责任机制、推动社会参与几个方面。基于应对气候变化法作为领域基本法的地位 ^[24]，其在体例设计与规范内容上仅需对企业碳信息披露的行政法律责任进行原则性规定，这也是下位法结合时有所差异的必然要求。具体而言，应对气候变化立法对碳信息披露行政法律责任的规定包含主体、行为、追责主体以及责任方式四个方面。

其一，应在气候变化立法中确定碳信息披露行政法律责任的承担主体。在生态环境部披露的碳信息披露违法案例中，技术服务机构或出于赚取利润、或出于扩大经营范围的考虑，常成为企业碳排放数据弄虚作假的“帮手”。对于企业与第三方技术服务机构进行双约束的责任设定模式，也在《管理办法》《暂行条例》中得到了肯定。不同于经由传统环境法子部门的基础立法创新，应对气候变化专门立法的首要功能是整合分歧、形成共识 ^[25]。因此，气候变化立法需要确定两类主体的碳信息披露责任：一是重点排放单位、法律法规规定的其他应当披露碳信息的企业；二是通过委托代理提供咨询、监测、核验等服务的技术服务机构。

其二，应在气候变化立法中确定碳信息披露行为违法性判断的标准。随着碳排放权交易的不断开展，陕西、四川、江西、吉林、浙江五省各自印发了碳信息披露格式的管理文件，各省份也多结合自身实际制定了碳排放监测数据核算方法与披露程序。应对气候变化立法宜从较为宏观的角度，对碳信息披露违法性判断标准进行明确，同时加以“法律法规对企业碳信息披露规定了法律责任的，依照其规定执行”的转介条款为下位法预留调整空间。对企业所披露的碳信息质量可以从相关性、准确性、及时性、完整性、客观性、可靠性和真实性等维度来考察 ^[26]：一是在披露程序方面，应对气候立法需要确立企业未及时披露、未按照格式准则披露以及未采取法定披露方式的行为应承担的法律责任；二是在披露内容方面，企业不披露碳信息或者所披露的碳信息不真实、不准确的，应当由主管部门予以处罚。

其三，应在应对气候变化立法中明确将设区的市级以上地方生态环境主管部门列为企业碳信息披露的监管部门。这不仅与2018年大部制改革方案相契合，生态环境部门作为碳排放权交易与生态环境保护的主管部门，要求其对企业碳信息披露情况进行监管也具有法理上的正当性。同时，根据《暂行条例》第31条，碳信息披露义务履行不当、涉嫌构成犯罪的，依法承担刑事责任。2023年8月8日最高人民法院与最高人民检察院联合发布的《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》也指明了重点排放单位、技术服务机构修改碳排放量监测系统参数或者系统中存储、处理、传输的监测数据的；干扰系统采样，导致碳排放监测数据因系统故障而失真的以及其他破坏碳排放量监测系统的行为，应当认定为构成破坏计算机信息系统罪。此外，承担温室气体排放监测检测、排放报告编制或者核查等职责的中介组织的人员故意提供虚假证明文件的，可能构成虚假证明文件罪、受贿罪或者非国家工作人员受贿罪。因此，在确定生态环境主管部门为企业碳信息披露的监管部门的同时，还需要补充规定“构成犯罪的，移送公安机关处理”，以与刑法的相关规定加以衔接。

其四，在具体的法律责任形式方面，应在气候变化立法中确立通报批评、罚款、按日连续计罚、责令停产整治、削减下一年度碳排放配额、吊销相关资质、责令其禁止从事前述业务等碳信息披露违法的行政法律责任框架。之所以引入按日连续计罚，是因为考虑到碳价的时空波动性较大，顶格罚款也有可能低于企业的违法所得，助长企业的投机心理。对于拒不履行碳信息披露义务或履行不当的主体，依法作出处罚决定的主管部门可以自责令改正的次日起，按照原处罚数额实施按日连续处罚 ^[5]；此外，在其他辅助性惩罚措施方面，还应建立企业碳信息披露与全国信用信息平台的链接机制，要求生态环境主管部门将披露义务主体、技术服务机构因碳信息披露违法行为受到行政处罚的信息纳入国家有关信用信息系统，并依法向社会公布。

4 碳信息披露义务行政法律责任的制度完善

《行政处罚法》第34条规定“行政机关可以依法制定行政处罚裁量基准，规范行使行政处罚裁量权”。2022年，国务院办公厅发布了《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》，对纾解现阶段碳排放权交易相关信息披露行政法律责任自由裁量空间过大、碳排放相关信息披露行政法律责任体系过于简略的症结具有明显的法律意义。制定碳信息披露违法行政裁量基准的主体主要是省级生态环境主管部门、设区的市和自治州的生态环境主管部门，县级生态环境主管部门可以对上级生态环境主管部门制定的裁量基准适用的标准、条件、方式等进一步细化量化。在应对气候变化立法框定了碳信息披露违法的行政法律责任框架后，下位法可以从制定碳排放权交易倍率式处罚的司法适用规则、细化过罚相当的责任体系两个方面对碳信息披露违法行为行政裁量权的行使加以完善。

4.1 以弹性指标细化行政自由裁量区间

为了使企业与第三方技术服务机构对碳信息披露义务违法的行为与责任之间建立清晰认知，防范生态环境主管部门的权力恣意行使，应按照违法行为的危害程度进行类型化区分，进而设定合理的责任级差 ^[27]。为实现气候变化风险预防的目的，行政处罚弹性指标的设计需要考虑三个方面的内容：一是碳信息披露义务违法行为对公共利益造成损害或危险的程度；二是对企业从中牟取的不法利益的剥夺；三是根据违法行为的类型与量度拉开罚款的级差，引导违法者选择危害相对较小的实行行为 ^[28]。

在定额式罚款数额的弹性指标设计上，其计算公式应为“损害结果×发生概率”。可以从两个方面认定碳信息披露义务造成的损害：第一，基于法益理论，设定碳信息披露义务的法益保护目的在于保护交易相对方的财产利益与大气环境容量。在对大气环境容量的损害计算上，碳信息披露违法行为的行政处罚并不以气候变化的实际发生为必备条件，因为该种违法行为的结果往往体现为盖然危害的形式。之所以有此种考量，是因为“相对应于实际的危害结果而言，可能的危害结果虽然并没有发生，但在没有国家公权力介入的情况下，其必将会向实际的危害结果转化” ^[29]。第二，罚款数额的确定应当以损失数额作为责任基准，以保证罚款对行政监管成本与损害结果的填补。考虑到碳排放权交易价格的波动性较大，对碳排放权交易相对人所造成损害数额的计算，应当以行为发生前1个月市场交易平均价格为基准。发生概率是指碳信息披露义务违法行为引起损害结果的可能性程度。在碳信息披露违法行为与碳排放权交易相对人的财产损害之间的因果关系判断方面，通常不存在争议。而在碳信息披露违法行为与气候变化之间的因果关系判断方面，即便通过相关专业领域的专家论证和数学建模也难以判断行为引发损害的范围与程度。对于该种损害发生概率的考量，可以从为之付出的纠正违法行为的行政成本的角度，通过对行为人课以罚款的方式予以补足。

在对行政罚款弹性指标的设计方面，单位罚基和倍率具有同等重要的作用 ^[30]。倍率式罚款数额的弹性指标设计，可以吸收前述定额式罚款以前1个月市场交易平均价格的计算基准，进而确定企业的违法所得并乘以相应的倍率系数，用公式表示即为“违法所得×倍率”。相较于定额式方法，倍率式方法更能体现罚款数额与损害结果的相关性，能够适用于碳信息披露义务实体违法的多种情形。第一，对于重点排放单位未按照规定统计核查温室气体排放量；编制的年度排放报告存在重大缺陷或者遗漏；在年度排放报告编制过程中篡改、伪造数据资料，使用虚假的数据资料或者实施其他弄虚作假行为并从中获得50万元以上违法所得的，若其在责令改正之前已经开始整改或者委托技术服务机构重新核算、编制年度排放报告，则可以认定其具有悔过意愿，可以适用于违法所得5~ 7倍的罚款数额；若其在责令改正期间积极悔过，对碳信息披露义务违法行为进行了彻底纠正，则可以处以违法所得7~ 9倍的罚款。但是，若重点排放单位拒不纠正碳信息披露违法行为或曾因同样行为受到过处罚再次违法，则应处以顶格罚款。第二，对于技术服务机构出具不实或者虚假的检验检测报告且违法所得超过2万元的，若其在被生态环境主管部门责令改正之前主动纠正违法行为、表达悔过意愿，则可以适用于违法所得5~ 7倍的罚款数额；若其在责令改正期间重新出具真实的检验检测报告，则可以处以违法所得7~ 9倍的罚款；若其拒不纠正违法行为或曾因同样行为受到过行政处罚再次违法，则应处以违法所得10倍的罚款。同样，对于技术服务机构出具的年度排放报告或者技术审核意见存在重大缺陷或者遗漏，在年度排放报告编制或者对年度排放报告进行技术审核过程中篡改、伪造数据资料，使用虚假的数据资料或者实施其他弄虚作假行为的，可以依据主观意愿与有无再犯情节分别确定倍率罚款的区间。

在不与应对气候变化立法相抵触的基础上，省级、设区的市、自治州以及县级生态环境主管部门在将碳信息披露违法行政裁量基准细化后，需要通过规范性文件的方式公开。具体的披露方式，可以因地因时加以调整，如《〈深圳市碳排放权交易管理办法〉行政处罚裁量标准》（2024年版），再如《北京市碳排放权交易行政处罚自由裁量权参照执行标准（试行）》。这是因为，生态环境部门制定的裁量权基准不仅是行政机关内部使用的工作指南，还会对外产生法律拘束力。对于碳信息披露义务主体而言，其有权知晓行政决定作出的合法性基础，这也有助于便利社会主体、司法机关对行政执法行为的监督。

4.2 丰富披露行为行政违法的规范设计

对于符合条件的非重点排放单位碳排放等信息披露不当的行为，可以对其及其委托的技术服务机构增设多种形式的行政法律责任、加重行政处罚力度，从完善立法的角度提升威慑效能。根据前述应对气候变化立法中确定的碳信息披露违法行为的行政法律责任框架，《管理办法》及其他相关立法需要根据责任主体类型、违法行为样态的不同，通过修法的方式，进一步细化碳信息披露违法行为对应的行政法律责任类型。

针对非重点排放单位履行碳排放等信息披露义务过程中程序违法的行为，可以适度加重行政处罚的力度，将行政罚款的上限提升至10万元，并设定1万元的最低处罚下限。在法理上，这一罚款额度符合《立法法》《行政处罚法》的规定；在事理上，需承担碳信息披露义务的非重点排放单位往往是实力雄厚或者既往环境表现欠佳的企业，先前设定的5万元以下的罚款数额难以形成有效威慑。同时，由于企业可以通过碳信息披露违法行为隐藏环境表现获得经济收益，还需要自责令改正次日起对企业实施按日连续计罚，在原定罚款数额基础上按日加征3% 的罚款，以督促企业尽快对违法行为进行修正。

对于非重点排放单位履行碳排放等信息披露义务过程中实质违法的行为，需要在既有规范的基础上，进一步丰富行政法律责任的规范设计。一是增设没收违法所得条款，对义务履行主体拒绝披露或者所披露内容不真实、不准确的，由生态环境主管部门责令改正并没收违法所得。由于非重点排放单位履行碳排放等信息披露义务的形式是将其载明于年度环境信息依法披露报告与临时环境信息依法披露报告，对于其在何种程度上因违法行为获得收益，需要具体考察行为与结果间的因果关系。对碳排放等信息的隐藏或美化，势必会侵害消费者、投资者的知情权、选择权、公平交易权，若企业对碳信息的隐藏行为或瑕疵披露误导了二者间契约关系的缔结、对价等条款，就应当认定二者间存在直接的因果关系。二是可以进一步提高行政罚款的数额。根据企业碳信息披露违法行为的轻重程度，对于违法所得不足20万元的，生态环境主管部门可以处以20万元以上、100万元以下罚款，同时适用前述按日连续计罚规则。三是设定非重点排放单位碳信息披露实质违法的兜底条款。若企业拒不改正违法行为，生态环境主管部门可以责令其停产整治。

对于技术服务机构在排放报告制作过程中的违法行为，生态环境主管部门同样具有行政处罚权。若技术服务机构出具的排放报告存在重大缺陷或遗漏，篡改、伪造数据资料，使用虚假的数据资料或实施其他弄虚作假行为的，根据违法情节的轻重，生态环境主管部门可以处以没收违法所得、罚款、责令停业整治、吊销相关资质、禁止其从事排放报告制作等业务。具体而言，技术服务机构的违法所得可以根据企业与其资金往来、委托合同等进行认定。在罚款数额的确定上，由于技术服务机构为非重点排放单位制作排放报告的行为与其为重点排放单位制作排放报告的行为具有同质性，宜借鉴《暂行条例》中的相关规定，对其处以违法所得5倍以上10倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足20万元的，处20万元以上100万元以下的罚款，同时对于累犯、故犯以及拒不改正的技术服务机构，可以禁止其从事前述业务。此外，还可对其直接负责的主管人员及其他直接责任人员适用双罚制。

5 结论

碳信息披露义务作为负担性义务，同时承载着碳排放权交易的经济价值与优化碳排放额度配置的环境价值，但归根结底是实现气候变化的减缓与应对。应在有效规制目标的指引下，超越对碳排放权交易信息或碳排放等信息披露范围的一般性探讨，将目光转向气候变化减缓与应对这一规制任务的实现路径之上，完成从对策性立法向体系化立法的规制逻辑转换。碳信息披露义务所关涉的纯粹性公益，映衬出行政法律责任规范建构重要地位。如何科学计算碳信息披露违法成本、促进行政处罚权力的有序行使，有赖于行政法律责任规范的合理设计与缜密安排。立法者可以借助应对气候变化立法时机已然成熟、政策与学理研究较为丰富的契机，对碳信息披露义务的行政法律责任框架予以立法确认，以弹性指标细化行政自由裁量区间、丰富行政法律责任的规范设计，保障国家权力能够成为碳信息披露义务监管的核心力量，借助行政裁量标准与罚则组合适用消除公众对政府规制俘获的隐忧，实现碳信息披露违法行为的过罚相当。