引言

我国农业农村污染治理主要包括农村生活污水/垃圾治理、黑臭水体整治、化肥农药减量增效、农膜回收利用、养殖污染防治等重点领域，而农村生活污水治理作为农业农村污染治理突出短板，相关机制亟须健全。近年来，中共中央、国务院高度重视农村生活污水治理工作，陆续印发了《关于推进农村生活污水治理的指导意见》《农业农村污染治理攻坚战行动方案（2021—2025年）》《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》《“十四五”土壤、地下水和农村生态环境保护规划》等一系列指导农村生活污水治理的重要文件。习近平总书记在2023年7月的全国生态环境保护大会上强调，要把建设美丽中国摆在强国建设、民族复兴的突出位置，推动城乡人居环境明显改善、美丽中国建设取得显著成效，以高品质生态环境支撑高质量发展，加快推进人与自然和谐共生的现代化 ^[1]。农村生活污水治理是改善农村人居环境、提高农村居民生活水平的重要内容。根据2022年4月生态环境部土壤生态环境司例行新闻发布会上公布的数据，我国农村生活污水治理率为28% 左右，较“十三五”末提高了约3%^[2]。治理工作初见成效，但治理率仍然较低，主要原因有三：一是政府部门监管力量薄弱、资金不足；二是缺乏熟练的运维人员，运营收益低；三是部分居民难以负担污水治理费用，环保意识薄弱。农村生活污水有着污染物种类简单、可生化性好、排水量日变化波动大等特点，可分为黑水和灰水，前者主要来自厕所粪污，后者主要来自厨房污水、洗涤污水和洗浴污水等，约占生活污水总量的70%^[3]。灰水比黑水污染物浓度更低、病原微生物更少。我国农村地区环保基础条件差、污水治理工作起步晚、生活污染分散面广、区域发展不平衡，加之国土辽阔、水文地质类型多样、村庄形态和人口分布情况复杂，农村生活污水的治理难度很大。经过多年的探索实践，及多方部门的共同努力，各地因地制宜，初步建立了集中或相对集中处理、分散处理、就地资源化利用等多种污水治理模式，均取得了一定成效，但依然面临农村污水治理率较低的困境，亟须破解。

日本净化槽管理制度历经40年的发展，从无到有，现已日趋成熟、稳健运行，在提高日本国民生活质量，保证国民健康上发挥了巨大的作用。目前国内已有许多学者对日本净化槽开展一系列研究：贾小梅等 ^[4]通过梳理以净化槽为代表的日本农村生活污水治理方面的硬件技术和软件管理体系，提出可以借鉴日本的经验，加强技术培训和管理体系建设，利用市场化运作提高污水治理效率。李方敏等 ^[5]通过研究日本净化槽技术和《净化槽法》相关的法规政策，提出我国应尽快因地制宜制定污水处理技术标准，完善多元化资金投入机制，建立专业化运维队伍等方面的建议。陈颖等 ^[6]对日本《净化槽法》的政策机制进行了深入研究，提出了健全管理制度和技术标准体系、强化城市反哺农村促进机制、完善保障机制等对策建议。总体而言，国内的研究学者多聚焦于净化槽技术、政策管理和市场机制，往往忽视了使用者也是解决低覆盖率困境中的重要一环。农村居民是农村水环境污染治理的重要主体，也是最大受益者，只有当广大的农村居民充分认识到保护水环境的必要性和重要性，享受到污水治理带来的切身益处，才能主动参与污水治理，从而顺利实现农村水环境污染治理目标。我国应当借鉴的重点并非净化槽技术本身，而是净化槽污水治理体系如何协调和调动管理方、运维方和使用者。为此，本文针对我国农村生活污水面临的问题，系统梳理日本《净化槽法》发展史、净化槽的配套政策机制和标准规范以及鼓励公众参与的相关措施，通过日本相关法律法规、政策文件和统计资料等文献调研，从政府、服务运营方和使用者的三个角度，借鉴并提出健全我国农村污染治理工作体制机制，加强农村环境监管，增强农村居民参与环境保护的积极性和主动性等经验启示，旨在为改善农村污水治理现状提供相应借鉴，进一步支撑农业农村污染治理工作。

1 我国农村生活污水治理现状和面临的问题

当前，我国的农村生活污水治理任务依然艰巨，相关的污水治理机制体制不够完善，在管理运维、技术标准规范和公众参与方面，主要面临如下问题。

1.1 管理运维机制不健全

我国农村生活污水治理工作由生态环境部牵头，国家发展改革委、科技部、住房和城乡建设部、农业农村部、国家乡村振兴局等按职责分工负责，但在具体工作上，部门间信息共享不足且沟通渠道相对单一，导致地方各部门在同时推进农村生活污水工作、美丽乡村建设和改善农村人居环境示范村等工作的过程中，出现各管各建、相互推诿等情况 ^[7,8]，未能形成合力，且早期以乡镇或行政村为单位进行分散治理的模式存在设施质量和长效机制难以保障等问题。此外，中央农村环境整治资金只支持设施建设，暂不支持设施的运行维护，部分地方资金筹措困难，运维经费和专业运维人员难以到位，“重建轻管”和设备“晒太阳”现象时有发生 ^[9]，加之地方农村生活污水标准制定的过程中存在对监测频次和采样时间的要求不明确等问题 ^[10]，设施运行质量得不到保障。

1.2 技术标准和规范不完善

我国农村点多面广、设施众多，农村生活污水处理设施出水执行地方排放标准，国家层面仅有《农村生活污水处理工程技术标准》（GB/T51347—2019）和《农村生活污水处理设施运行效果评价技术要求》（GB/T40201—2021）两个国标以及环保部门和住建部门发布的部分行标，污水处理设施及相关产品缺乏监管标准，设施的产品质量难免参差不齐。同时，目前也缺少相应国家级专业技术人员的培训认证制度，运维人员的技术水准难以保障。尽管我国农村生活污水处理行业规模稳健增长，污水处理行业技术创新活跃，但依然面临行业壁垒较高、市场集中度较低等困境，市场化机制尚不完善 ^[11]。我国农村生活污水处理标准化、规范化依然任重道远。

1.3 公众参与度低

当前我国农村居民参与农村生活污水治理积极性整体不高，环境保护意识薄弱，生态环境保护宣传教育工作未能有效普及到农村地区。农村居民的积极性不仅受到传统观念和习惯的影响，还与设施技术和配套建设等多种因素有关 ^[12,13]。如何破解“政府干、群众看”的问题，真正调动农村居民积极性，也是农村生活污水治理工作的一大难点。

2 日本净化槽法律体系的发展历程

随着战后社会经济的复兴，日本以城市为中心的污水处理设施建设开始发展，乡村地区传统茅厕的恶劣环境和引发的卫生问题引起人们关注。1965年版厚生白皮书提出的“一亿水冲厕目标宣言”成为净化槽普及的契机 ^[14]。但是，由于当时的净化槽性能不完善，又无相关法规标准可供参照，不专业的施工运维导致设施出水水质差和污泥散发的恶臭等问题，对居民生活造成影响。在此背景下，日本全国净化槽团体联合会成立并向议员提出净化槽法案，1983年5月，参议院通过《净化槽法》，该法将净化槽管理的各个环节进行统一规范，并对《建筑标准法》 ^[15]和《废扫法》 ^[16]中净化槽的有关内容重新修订。至此，日本以《净化槽法》为核心建立了较为完善的净化槽法律体系（表 1）。

起初净化槽大多为仅能处理黑水的单独式净化槽，1987年，日本创设净化槽国库补助制度，以更好地推行能够黑灰水同时处理的合并式净化槽 ^[17]。2001年《净化槽法》对净化槽的定义进行了变更，仅将合并式净化槽定义为“净化槽”，原则上禁止新设单独式净化槽。此后，日本政府又出台了系列政策 ^[18]拆除改建单独式净化槽，推行合并式净化槽，以提升环境质量。表 2展示了两代净化槽的区别 ^[19]。

截至2021年末，日本污水处理设施的普及人口为1.1621亿人，普及率高达92.6%，其中，80.6% 的人口使用下水道设施，9.4% 的人口使用净化槽处理设施 ^[20]。日本关于净化槽的法律法规经历了从无到有的过程，其制定的目的是保障国民生活环境、提高公共卫生环境，其完善的过程与改厕的发展普及和国民对高质量环境的日益需求同频。

3 日本净化槽的组织管理结构

日本净化槽的组织管理包含了政府、企业、社会组织和居民的多方参与，建立起了系统化的管理架构。日本的污水处理设施由国土交通省、农林水产省和环境省三个部门管理，共同推进城乡统筹污水治理。国土交通省主要负责集中式生活污水治理和净化槽的型式认定，落实《下水道法》；农林水产省主要负责农业废水处理设施的管理建设；环境省则负责家庭生活污水处理设施的管理建设，三省共同落实《净化槽法》。自1996年起，三省每年都会联合公布全国污水治理情况，开展水污染防治宣传教育。2014年，三省又联合设立了政策委员会，以都道府县为单元编制“都道府县污水处理构想”，目标是在中期规划（10年左右）的同时，形成长期（20~30年）的可持续性污水处理系统的布局。

在净化槽管理方面，日本建立了自上而下、责任分工明确清晰的管理体系，如表 3所示。

横向来看，日本环境省负责总体制定和修订净化槽相关的法规政策，近年来陆续发布《净化槽台账系统使用手册》 ^[22]《净化槽法定检查判定指南》 ^[23]《净化槽使用长寿化计划制定指南》 ^[24]《净化槽零碳化推进工作》 ^[25]等方针指南不断细化并指导净化槽的管理工作。农林水产省主要负责农业废水方面净化槽的管理，减少农业污染。国土交通省则负责产品型式认定和制定制造施工标准等工作，确保净化槽的质量安全。三省还在“都道府县污水处理构想”下合作规划净化槽建设区域和建设方式，构建“市町村净化槽建设计划”和“净化槽PFI建设事业”等政策框架 ^[26]，定期调查统计全国数据，共同推进水污染防治教育开展。

纵向来看，三省按分工进行全国净化槽的统筹管理，都道府县因地制宜，出台并落实区域标准和政策，市町村负责专业人员培训和标准执行，以净化槽协会（SIAJ）为代表的行业协会提供行业内的培训、信息交流和技术支持等服务，企业承担负责具体项目的实施运行，国民积极参与，从源头截污减排。

总体而言，日本净化槽的组织管理结构是一个多层次、多部门合作的体系，旨在确保净化槽的合规运行和环境效益。各级机构和部门在法律法规、技术指导和行政执法等方面发挥着各自的职责，形成了稳健运行的净化槽管理体系。

4 日本净化槽管理的财政补贴制度

日本在净化槽建设和运维方面的一系列财政补贴措施，一定程度上减少了农村居民安装和运维净化槽的成本，调动了积极性。为鼓励居民安装使用净化槽，日本采取财政补贴手段推进净化槽在全国农村地区落地应用。国家和都道府县级政府为地方提供财政支持，帮助地方政府系统地开发和管理净化槽，并为安装净化槽的居民提供补贴。日本净化槽5人槽的施工安装费用为80万~100万日元（4.8万~6万元人民币），7人槽为100万~140万日元（6万~8.4万元人民币），施工时间为3~7天。居民自行负担全部费用的60%，剩下40% 中的2/3由市町村级政府补贴，1/3由国家补贴。享受补贴后，居民每月所负担的排污费支出基本和公共排水系统用户持平。以仙台市为例，5人槽每月费用为1680日元（约85元人民币）^[27]，该费用仅占该农村地区每户月收入的0.7% 左右，几乎不会对居民造成负担。

对于后期运维费用，遵循“谁污染、谁治理，谁受益、谁付费”的原则，净化槽运维管护费用来自管理者缴纳的使用费，不足部分由市政预算承担，每户每年最高可获得的补助金约为3万日元（约1800元）。为了让居民更安心地使用净化槽，岐阜县更是建立“净化槽永久机能保证制度” ^[28]，设立资金池，居民签订一揽子维修管理合同后可以永久免除部分维修费，极大减轻了净化槽的管理成本。为应对气候变化，日本还在2022年设立净化槽零碳化补助金制度，建设或更换可再生能源设备的净化槽最高可享受500万日元（约25万元）的补贴，进一步调动居民改装低碳净化槽的积极性。

5 日本净化槽的技术标准运维规范 5.1 技术标准

《净化槽法实施规则》第一条规定净化槽的BOD去除率应达90% 以上，出水BOD为20mg/L以下 ^[29]。同时，《建筑标准法》规定净化槽设施建筑标准和处理性能标准，进一步加强产品质量控制。表 4展示了各类净化槽的建筑设计标准和性能，这一标准通过对处理工艺、处理人数的限制，确保各类净化槽能发挥最佳性能。

随着社会对公共水域水质的关注和对生活环境要求的提高，为了预防内湾、湖沼等封闭性水域的富营养化，应对生活类废水中含有的氮和磷成为重要课题，不同地区又根据当地情况进一步对净化槽的出水指标和标准加以限制。如千叶县将印幡沼和手贺沼流域净化槽的出水标准和一般流域区分开来，增加了对总氮和总磷的限制 ^[30]，以便更好地从源头减轻水污染，改善流域环境；又如岛根县在水质保护计划中提出了建设能够进行深度脱氮的净化槽的数量目标，以控制宍道湖的富营养化 ^[31]。根据2013年日本净化槽行政组织的调查数据，全国出水水质BOD达到20mg/L以下的净化槽占总量的85.0%，大多数净化槽可以达到下水道设施的同等水平 ^[32]。日本从法规标准层面对出水水质和产品性能进行严格限制，不仅可以保证出水质量，减少环境污染，还降低了管理成本，减轻相关部门对于人口分散的偏远地区的生活污水监测压力。

5.2 运维规范 5.2.1 “净化槽设备士”和“净化槽管理士”制度

为确保净化槽的正确安装和使用，《净化槽法》规定净化槽的安装和维护管理须由具备国家职业资格的人员负责。净化槽设备士是净化槽施工过程中绘制施工图、确认工程内容、监督施工现场的工作人员，净化槽管理士则是从事净化槽维护和检查的人员，两者的从业资格都必须通过国土交通省举办的国家级考试，或完成指定机构举办的相关课程才能获得。日本的净化槽设备士和管理士作为经过了系统化、标准化培训和考核的专业人员，在净化槽安全施工和平稳运行方面起着不可或缺的作用。

5.2.2 定期检查维护

净化槽的管理和使用者有责任和义务对净化槽进行定期维护，并接受定期检查，管理者根据检查意见进行改善。表 5对净化槽的维护管理的次数和内容进行了总结。

由于净化槽处理后的污水主要通过沟渠流向河流、湖泊、海洋等公共水域 ^[33]。日本净化槽的维护管理主体分工明确、检查频率较为频繁，以确保维护和检查执行到位，避免因净化槽故障引起生态环境损失。同时，严格的惩罚措施和高额的罚金，也作为重要约束，促使管理者和使用者科学、正确地运行和维护净化槽。

6 日本鼓励公众参与净化槽管理的措施

日本政府格外注重净化槽相关政策的宣传，并积极开展环境教育。环境省和地方政府在网站上详细介绍申请净化槽安装、维护、拆迁等补贴的条件和流程，借由科普手册、漫画等形式对净化槽的结构和性能进行通俗地讲解，使用多样化的手段进行宣传推广。

为纪念《净化槽法》于1985年10月1日全面实施，日本将每年的10月1日定为“净化槽日”，每年开展标语征集活动并设立奖金，同时举办“全国净化槽大会”，表彰业界做出突出贡献的人士，吸引社会各界关注净化槽及生活污水处理设施的相关政策和发展。都道府县级政府每年分季度制定净化槽报纸刊登宣传次数和运维管理指导次数的考核目标，以宫崎县为例，当地定期举办“净化槽安装培训会”为有需要的居民讲解相关的政策和技术 ^[34]。部分地区还会对当地净化槽使用者的法律意识和环境意识开展调查 ^[35-38]，了解净化槽使用人员对于其管理义务的认知程度和对环境保护的重视程度，更好地解决当地净化槽使用中存在的问题。为鼓励学术界参与净化槽相关的调查研究，日本全国净化槽技术研究会自2017年起征集评选优秀的研究课题，颁发奖金，促进净化槽相关技术进步和知识传播。这些措施和活动为社会各界了解和支持净化槽的管理制度提供了多样的渠道。

7 日本净化槽管理制度对我国的启示

然而，净化槽技术在我国的推广存在一定困难。首先，经济上日本地方政府的资金更充裕，农村家庭的经济能力更强，各类安装运维补贴计划更详细周到。其次，我国地形复杂多样，偏远山区设施运输和维护十分不便，增加了成本负担，这些限制了净化槽在我国的应用。其三，就管理制度而言，日本净化槽体系的有效性在于实现了政府、企业、社会组织和居民的多方参与，破解了乡村地区生活污水肆意排放带来的卫生环境难题。政府在颁布实施《净化槽法》的同时，明确了责任分工并落实了财政补贴，为制度的运行提供了支持和保障。企业承担设施的建设和维护责任，通过严格遵守技术标准和运维规范确保净化槽的正常运行。社会组织在推广宣传和教育活动方面发挥了重要作用，增强了公众的意识和参与度。而居民作为最直接的受益者和使用者，积极配合净化槽的使用和维护工作。我国在推进农村生活污水治理的过程中，也可从以下三个方面借鉴。

一是在管理体制机制上，日本三省机构联合设立了政策委员会推动“都道府县污水处理构想”实施，打破了政府部门间的壁垒，加强了沟通合作交流，更有效地推进了污水治理工作开展。我国也应进一步完善部门间的沟通机制，拓宽信息共享渠道和经验交流方式，进一步细化职责分工，使各级机构和部门在法律法规、技术指导和行政执法等方面更好地形成合力，使污水治理工作与供水、改厕、水系治理等工作有效衔接、统筹推进、统一管理。资金筹措方面，农村人口外流、财政薄弱是中日两国部分农村地区遇到的共同问题，应当因地制宜探索多元共治的新路径，建立投资回报机制，在完善管理制度的基础上加入更多样的补贴制度。

二是在技术标准和规范上，净化槽通常将黑、灰水一体化收集处理后排入水体，居民对污水回用的需求不大。同时，净化槽产品有着明确的规范标准，包括工艺和所能覆盖的人数，以标准来规范质量，辅以专业公司负责定期检查维护，确保设施正常运行。当前，我国还没有国家层面的分散式设施产品标准，且各地多集中于治理黑水这类污染大、难处理的生活污水，常常忽视了含有氮、磷等营养物的灰水也是导致农村水体富营养化的重要原因之一。我国水资源紧缺，对于生活污水回用的需求大于日本。各地应当加快制定相应标准规范，加强设施产品质量监管，集中力量治理黑水的同时，优化灰水收集回用路径。同时，在施工建设前，应对当地的人口和污水产生量进行谨慎而准确评估，选择最为适当的工艺技术，吸引和规范专业的第三方团队参与设施建设和运营。而专业运维技术人才缺失问题，可以借助相关单位、企业或高校的技术指导，建立与日本类似的设施管理人员培训审核制度或技术认证制度，扩大就业市场的同时培养更多专业运维技术人才，同时建立农村污水设施的定期监测和检测机制，对设施的处理效果、进出水质等进行定期监测和评估，强化监管力度，保障设施正常运行。

三是在鼓励民众参与上，可以看到，日本的净化槽发展和改良都源于农村地区居民对自身生活环境的不满和担忧，这离不开日本经济的迅速崛起，使农村居民开始自发追求更好的生活质量。而我国农村目前依然存在许多低收入地区，居民仍以生存型消费为主，在这些地区应当探索简易、低成本、可持续且符合当地居民用水习惯的治理模式。黑、灰水的处理与回用技术并重，使污水得到有效管控的同时，不给居民造成经济负担，还能回用于景观、冲洗、灌溉等，使居民感受到农村环境改善带来的好处。此外，日本对于净化槽的宣传方式丰富多彩，不拘泥于政策文件，我国也可以通过多样的科普宣传活动，借助互联网平台或以分发漫画册等形式，以更通俗易懂的方式向居民科普污水处理设施和技术及相关政策等知识。日本政府还会定期开展问卷调查，以评估法污水现状和问题，我国也应当加强基层调研，深入了解不同地区农村居民在生活污水处理方面的需求和实际情况，更有针对性地提供技术、经济和教育支持，同时鼓励学术创新，促进农村污水治理领域的研究和发展，以推动相关技术和管理的不断改进和创新。