1 问题的提出

2017年2月，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第三十二次会议，会议审议通过了《按流域设置环境监管和行政执法机构试点方案》，在试点方案中，首次为流域生态环境行政治理指明了方向，“要遵循生态系统整体性系统性及其内在规律，将流域作为管理单元，统筹上下游左右岸，理顺权责，优化流域环境监管和行政执法职能配置”。党的十九大报告中，明确了生态环境领域统筹治理、系统治理的方式。2022年10月，党的二十大召开，在党的二十大报告中单列“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”一章，再次对生态环境领域治理方式予以明确，提出了系统治理、统筹调整、协同推进的总体要求。与此同时，流域立法工作稳步推进，相继出台了《中华人民共和国长江保护法》（以下简称《长江保护法》）与《中华人民共和国黄河保护法》（以下简称《黄河保护法》）两部法律，党中央有关流域生态环境行政治理的纲领、方针通过立法程序上升为国家意志。

原有以行政区划为基础构建起的行政治理体系难以满足流域生态环境行政治理的需求，在一定程度上出现了失灵，流域生态环境行政治理体系需在原有治理体系基础上进行整体性革新。学界有关流域生态环境行政治理的研究也在不断推进，诸多研究推动着流域生态环境治理朝着精细化、纵深化的方向发展，但却忽视了流域生态环境行政治理体系本身的整体性与系统性。比如有观点提出要设立高于流域地方政府的实体性机构对流域事项进行统筹协调 ^[1]。此观点一方面忽视了流域生态环境行政治理体系中的纵向行政关系，一个能够管理、协调流域多个省级政府及相关利益关系的实体性机构应当如何设置？另一方面又对流域生态环境行政治理体系中的横向行政关系产生影响，流域事项纷繁复杂，能够统管流域事项的实体性主体定然需要下设分支机构处理相关事宜，下设机构与流域现行行政主体间关系又当如何处理？而系统论强调以整体、系统的视角审视相关问题，这意味着系统论视域下的流域生态环境行政治理体系的建构既要协调好流域生态环境行政治理体系与既有区域行政治理体系之间的关系，又要处理好流域生态环境行政治理体系内部要素间的关系，在保证理论创新的同时与实践相结合。流域生态环境行政治理各要素间联系紧密并相互作用，对流域生态环境行政治理某一要素展开研究时必须要注意到其与其他要素之间的关系与适配程度。流域生态环境行政治理需要在系统论视域下予以优化、完善，而非仅聚焦流域生态环境行政治理的某一点或某一部分，以切实发挥流域生态环境行政治理体系在流域治理中的实效性。

2 系统论之基础理论

系统论由贝塔朗菲(Bertalanfy) 在20世纪中叶提出，系统是处于相互作用中的要素的复合体，强调系统各要素间的相互关系，并可适用于不同本质的领域 ^[2]。著名科学家钱学森于1982年出版《论系统工程》一书，全面介绍了系统论，并将其延伸至法学领域 ^[3]，法学界在系统论的指引下展开了一系列的研究^①。

① 如何秉松教授运用系统论观点提出了犯罪构成系统论的构想，参见何秉松：《 < 犯罪构成系统论 > 导论（上）》，载《政法论坛》1993年第3期。刘大洪教授基于系统论的研究范式对经济法的发展理念进行了深入剖析，参见刘大洪、岳振宇：《论经济法的发展理念——基于系统论的研究范式》，载《法学论坛》2005年第1期。

系统论内涵丰富，其要求既立足整体进行系统化治理，又对要素进行优化组合和优化配置 ^[4]。为更好地运用系统的方法去认识和解决问题，有学者经提炼总结，提出了系统方法的基本原则 ^[5]，主要包括以下五项：

第一是整体性原则，其强调建立整体性的思维模式、从整体角度出发审视和认识事物。在整体性原则的指引下，能够初步构建起所研究事物的系统框架，发现所研究事物中各种相关联的部分，而非仅仅关注系统中某个单一要素，将系统中的各部分予以调和。第二是综合性原则。综合性原则在整体性原则基础上更进一步，要求人们在认识和改造事物时注意事物的各个部分，把握各部分之间的联系，明确各部分在系统中的作用如何。第三是结构性原则。结构性原则通过对系统中的部分予以改变，调整各部分的组成结构，从而改善整体的特性和功能，系统整体的特性与功能甚至是由其内部结构决定的。第四是环境关联原则。环境促进了事物的形成与发展，环境的变化影响着事物的变化，正确认识事物就要了解事物所处的环境特征，环境关联原则要求通过认识环境来认识、改造系统。第五是功能原则。功能原则要求人们将认识、改造、管理、开发系统的功能作为研究的对象和内容。系统论有着非常强的目的性，就是要从系统视角切入，发现、开发所研究事物的功能，并通过调整系统部分、改变系统结构等方式将研究事物的功能发挥至最大化。

3 系统论在流域生态环境行政治理中的运用 3.1 以环境关联原则阐释流域生态环境行政治理系统化的动因

流域整体性、系统性的特性与流域内区块化的治理模式存在根本性不容 ^[6]，基于流域自身特性，必然需要对相关行政治理体系予以重塑，而行政治理体系的重塑则意味着需要对现有行政治理体系进行系统化的改造。

3.1.1 流域生态环境行政治理环境的变化

第一，治理单元由地域转向流域。治理单元是承担国家大小治理任务的空间载体的总称 ^[7]。先前的治理单元以行政区划为基础，其划分更多从功能主义出发，以实现国家更好、更方便的治理为目的，自然地理要素并非必要性考量。而流域不同，其是与水相关的资源和功能的重要载体 ^[8]，流域内上下游、干支流、左右岸分属不同行政区划，自然要素又处于不断地物质交换与能量流动过程中，经人为分割的行政区划无法阻断流域内自然要素间的交互，先前相对独立且封闭的治理模式无法满足流域治理的新需求，这就对流域行政治理提出了新的要求。

第二，治理要素由单一转向多元。在先前治理体系下，治理要素单一且各要素间具有相对独立性，相互之间难以产生紧密联系，加之还原论的影响，任何复杂问题被拆分为尽量小的部分予以解决 ^[9]。但流域是地表水循环和功能发生的生态系统 ^[10]，在流域这一生态系统中，既包括“山水林田湖草沙”这类自然环境要素，各自然要素构成紧密联系的生命共同体，各种要素交织在一起，单一要素出现问题甚至会对整个流域系统造成严重影响，流域生态环境治理需同时关照到相关联要素。流域生态系统还融合了经济、文化等人文要素，在可持续发展理念下，流域生态环境治理要平衡好自然与社会、保护与开发之间的关系。

3.1.2 流域生态环境行政治理的困境

第一，推动流域发展的整体性意识缺乏。整体性、系统性是流域的显著特征，流域中各要素处于动态流动之中，流域各治理主体只有树立起统一的流域发展意识，通力合作，才能实现流域生态环境行政治理之目标。但在现行行政治理体系下，以实现更好管理为目的进行的行政区划划分催生了分割式的治理模式，各政府及部门管辖权明确，职权分属明晰，追求管辖权内事项利益的最大化，并对辖区外的事务形成排斥，面对权力和利益相互争夺、面对问题和责任相互推诿 ^[11]，“搭便车”心理普遍存在。流域各治理主体间缺乏统一的目标，利益矛盾难以调和，无法聚力，致使流域生态环境行政治理实效难以发挥。

第二，流域行政治理主体治理能力不足。在行政区划内，行政治理主体面对的治理要素单一，各要素间并不会产生复杂、紧密的联系，治理过程中所涉利益关系简单，基层治理机关在权限范围内，对管辖区域内的事项完全可以自行处理。但流域不同，流域治理要素相互作用，在流域生态环境治理过程中，还要调和好与经济发展、社会治理之间的关系，极大提升了治理的难度。基层行政机关作为流域生态环境问题的直接面向者，受现实困囿，职权、硬件等设置与流域治理难度根本不匹配，流域行政治理主体无法应对流域中产生的生态环境问题。

第三，保证流域行政治理主体协同合作的机制欠缺。在“条条块块”管理体制下，国家行政体制的设置以职权为基础，各行政机关有着特定的管辖与职权范围，各主体间缺乏整合与协调。而流域生态环境问题一旦产生，则必然涉及多个要素、多个职能部门，这就导致先前以职权为基础划分的行政机关无法依靠单一职能处理流域治理过程中产生的问题，权力区分与责任明确出发点是好的，但当问题相互关联且任何问题都不能脱离其他问题而被单独处理时，这种明晰就成了效率的障碍 ^[12]。相关协同治理机制的缺乏，流域行政治理主体缺乏协同、合作的工具，进一步加大了流域生态环境行政治理的难度。

综上而言，由于流域中行政治理体系所处的外在环境已然发生改变，这就导致先前建立在地域和单一要素之上的行政治理体系无法满足流域行政治理的需要，就要求原有的行政治理体系在流域特性基础上予以改变、完善。

3.2 以整体性、综合性原则审视流域生态环境行政治理的系统化构成

环境关联原则明确了以系统论视角探究流域生态环境行政治理的现实必要性，而整体性原则与综合性原则能够在对流域生态环境行政治理进行整体审视基础上，明确流域生态环境行政治理系统构成部分间的联系。

3.2.1 立法文本的释义

《长江保护法》《黄河保护法》作为国家意志的体现，程序完备、内容完整，以“自然生命共同体”“人与自然生命共同体”“人类命运共同体”为核心命题的习近平生态文明思想为指导 ^[13]，通过立法方式将习近平生态文明思想有关流域生态环境系统治理的核心理念进行了转化。环境法律体系中的共通性内容抽象为统摄全局的总则规范 ^[14]，因此，对流域生态环境行政治理系统化的构建要从两部法律文本中寻找答案。

《长江保护法》前两条是立法价值理念的宣誓以及对长江流域的介绍，第三条中则点明了长江流域治理的方式，即“统筹协调、科学规划、创新驱动、系统治理”，而这也正体现了系统论的内核。对总则部分进行梳理，可以发现《长江保护法》对长江流域系统化治理主要从三个方面予以了规制，即建立协调机制、规范职权行使与推进治理协同。《长江保护法》第四条、第十二条第一款对流域协调机制做出了规定，明确了流域协调机制在长江流域治理中的功能与作用。第五、七、八、十二条第二款、十四、十五、十六条规定了各级政府和行政部门的职责分工，流域生态环境行政治理责任的落实与目的的实现最终还是需依靠行政机关的职权行使。第六、九、十、十一、十三条则规定了有关协同治理的要求，从规范性文件的制定到具体的行政执法，都需要协同推进。

《黄河保护法》前两条同样规定了立法的宗旨以及对黄河流域的介绍，第三条明确了黄河流域治理的具体方式，即“因地制宜、分类施策，统筹谋划、协同推进”。相较于《长江保护法》，《黄河保护法》在方法论层面更加直接地将系统论理念贯彻其中。对《黄河保护法》总则规定的内容进行梳理后发现，其同样围绕建立协调机制、规范职权行使与推进治理协同三方面展开。《黄河保护法》第四条、第十四条对黄河流域协调机制予以了规定，相关内容与《长江保护法》中规定基本一致。《黄河保护法》第五、六条第一二款、七、八、九、十一、十二条第二款、十四条第二款、十七、十八、十九条对国务院及相关部委、黄河流域相关职能机关的职权分工进行了明确，并特别强调了黄河水利委员会在黄河流域治理中功能的发挥。《黄河保护法》第六条三四款、十、十二条第一款、十三条、十五条、十六条从建构协同治理体系与协同治理保障机制两方面入手，对黄河流域治理协同问题进行了规定。

3.2.2 价值功能的阐释

《长江保护法》《黄河保护法》在立法层面明确了建立协调机制、规范职权行使与推进治理协同是流域生态环境行政治理体系构成的三大基本要素，接下来，尚需从理论层面为流域生态环境行政治理要素的系统化构成提供证成。流域与一般生态环境系统存在差异，现行行政治理体系难以满足流域生态环境治理的需求是流域生态环境行政治理体系得以构建的根本原因，把握住了流域的特色就明确了流域生态环境行政治理体系的要素构成。

流域具有系统性、动态性及复杂关联性三大特征 ^[15]，流域这一生态环境系统的独特性决定了流域生态环境体系的要素构成。首先，流域的系统性从流域构成要素的角度切入，流域是多种要素交织、作用而成的综合体，其既包括“山水林田湖草沙”这类自然生命共同体，又涉及经济、社会等人文要素，两种利益关系相互交织。流域的系统性要求流域生态环境行政治理体系的构建必须以宏观、整体视角，站在流域的高度指引流域的发展方向，平衡生态环境保护与经济社会发展之间的关系，调和流域治理过程产生的复杂利益关系。而这恰与立法中协调机制协调流域治理主体间利益关系、实现流域的可持续发展的功能相契合。其次，流域的动态性意味着流域处在不断的动态变化过程之中，不同时空下的流域问题各不相同，背后实质反映的是流域问题的专业性与复杂性，这就对流域治理主体的治理能力提出了更高的要求。通过规范行政机关的职权行使，赋予相关治理机关更多的自主性与能动性，以妥善应对流域生态环境治理中多变的治理难题。最后，流域的复杂关联性则强调流域各要素间的相互关系，这就使得对流域中某一要素进行治理时，必须关照到相关联要素。但在现行行政治理体系下，不同的要素由不同职能部门分管，为适配流域复杂关联性的特性，就需要各职能部门间形成联动，发挥协同效应。而立法中关于推进治理协同的规定就是要将分散的职能部门串联起来，弥补现行分割式的治理模式在流域生态环境治理中的不足。

综上可见，在两部法律中，建立协调机制、规范职权行使与推进治理协同三部分相互作用，共同构成了流域生态环境行政治理系统，流域生态系统的独特性对相关行政治理体系的特殊性需求又为流域生态环境行政治理系统的要素构成提供了理论证成。

3.3 以结构性、功能原则理顺流域生态环境行政治理要素间关系

整体性、综合性原则为流域生态环境行政治理系统化的构建指明了大方向，而如何找准三要素在流域生态环境行政治理系统中的定位，进而最大化发挥流域生态环境行政治理系统的功效，还需通过结构性原则与功能原则予以明确。

3.3.1 协调机制：统筹与协调功能

流域协调机制引领流域生态环境行政治理的发展方向，决定着流域生态环境行政治理的动向，在流域生态环境行政治理系统中发挥着统筹与协调功能。

首先，从流域协调机制的法律属性看，流域协调机制本质上是多元利益的整合机制，作为一个宏观的统筹、协调系统，在着眼于流域可持续发展的基础上，调整流域治理主体间的利益关系，推动流域生态环境行政治理 ^[16]。流域协调机制能够打破流域行政治理碎片化的格局，整合多元利益，推动流域治理主体利益一致性，消解彼此间的冲突对立。流域协调机制是站在流域全局高度，对流域治理主体间的利益予以调和，所解决的是国家层面传统行政治理模式在流域系统中面临的不适应问题，是为整个流域的发展谋划方向。这就要求流域协调机制绝不可做到事无巨细，而是要从宏观层面、以长远的战略眼光统筹流域的发展，为各级行政区域的管理留下空间 ^[17]。

其次，从流域协调机制的具体职责内容出发，相关立法对流域协调机制的具体职能提出了三大要求：一是审议事关流域发展的重大政策、规划和项目；二是协调在流域行政治理过程中发生的跨地区跨部门的重大事项；三是督促检查流域相关重要工作的落实。一方面，流域协调机制的职权都被冠以“重大”一词进行修饰，表明了流域治理过程中产生的一般性问题并不属于流域协调机制的职权范围。流域协调机制要以推动流域发展为目标，不能停留在地方事权层面。另一方面，流域协调机制的职能涉及审议、协调与督促检查三个部分，此三项职权并非聚焦流域生态环境行政治理的微观、具体层面，而是要消除相关职能部门在行使治理权能时的障碍，促使、保障流域治理实效得到有效落实。

3.3.2 职权规范：实施功能

流域生态环境行政治理目的的实现最终还是需要依靠流域行政机关职权的行使，有关流域发展的大政方针、法律规范需要行政机关职权行使落到实处。流域生态环境治理是一个庞大且复杂的工程，治

理目的的实现只能依靠行政机关，通过规范行政机关职权行使予以实现，在现代环境治理体系中，执法是切实有效提升环境治理效能的关键之钥 ^[18]，而纵向及横向行政职权的整合则有助于为跨区域公共事务治理提供“整体型服务”^[19]。根据《长江保护法》与《黄河保护法》，流域生态环境治理主要分为两个过程，一是流域的规划与管控，在国家层面，要将流域生态环境保护与绿色发展的目标同国家发展规划相结合，建立起专项流域规划体系。地方层面，要将流域生态环境保护与绿色发展工作纳入国民经济和社会发展规划中，编制流域发展规划及流域国土空间规划，对流域生态环境保护和资源利用等问题进行全面、宏观的规划与部署。二是从生态环境保护与修复、污染防治、资源利用、绿色高质量发展等方面切入，具体落实国家有关流域发展的规划。在规划落实过程中，会涉及流域复杂的利益关系，又要通过创设各种制度，引入多元主体等方式保证规划落到实处。以上不难看出，流域生态环境治理要求相关主体既有统筹规划的能力，又有将各种规划、举措落到实处、细处的能力。在当前国家体制下，只有国家意志的执行者——行政机关 ^[20]具备相应资格。行政机关与其他主体的根本差异就在于其所拥有的行使国家权力、执行国家行政职能的职权。因此，在流域生态环境行政治理系统中，要通过规范行政机关职权行使实现流域生态环境行政治理之目的。

3.3.3 治理协同：支持与保障功能

在流域生态环境行政治理系统中，治理协同发挥的是支持与保障功能。一是通过推动流域协调机制重大政策、规划、项目的落实，减少流域治理主体间矛盾与冲突，提高流域行政治理的能力与水平。二是通过协同制度体系的建构为流域地方各级人民政府和职能部门的职权更好行使提供直接保障。

治理协同是解决流域问题的关键手段 ^[21]。“条条”“块块”的行政管辖模式是我国行政体制的根本模式，在流域生态环境行政治理过程中，也主要依靠地方行政机关的职权行使予以实现，而在面对典型的流域型治理问题时，地方行政机关的职权行使则出现了问题，此时，就必然需要治理协同提供支持与保障。流域中各类生态环境问题相互影响、互为因果 ^[22]，流域区域生态环境治理实效的取得必须与区域内其他治理主体相互配合。加之流域生态环境治理的外部性影响，在正外部性影响下，造成流域内地方治理主体易产生“搭便车”心理，直至引发“公共用地悲剧”^[23]。而负外部性影响则会导致相关联地方的生态环境利益受损，直接减损流域生态环境治理成效，引发流域治理主体间的矛盾与冲突。在以上多重因素作用下，流域地方治理主体更多是渴望通过某一机制来推动相互合作，进而获得正向性评价。流域地方协同治理需要解决属地治理碎片化所导致治理上的“画地为牢”和“各自为政”问题 ^[24]，协同治理通过体制、制度创新，为流域治理主体合作提供外部支持、激发内生合作动力，有效将流域各治理主体串联起来，为治理主体间的合作提供抓手。

4 流域生态环境行政治理系统化的实现进路 4.1 议事协调机构统筹协调 4.1.1 议事协调机构的构建

议事协调机构是指为了完成某项特殊性或临时性任务而设立的跨部门的协调机构 ^[25]，但这并不意味着其仅具有临时性，而是可以长期稳定存在。议事协调机构体系规范、结构严密、职权明确。在议事协调机构内部设领导小组，统筹处理机构内事务。在领导小组下设具体办公机构，由牵头部门总领其他各部门贯彻执行领导小组的工作指示，以“聚力”的方式，将有关联的组织要素集中聚合到一起，共同承担、协作处理相关事项 ^[26]。此外，议事协调机构内部还设置独立的监督考评机构，监督和督促议事协调机构的工作推进。回到流域生态环境治理系统中，由于流域多横跨多个省级区划，流域内的利益纠纷与冲突也多集中于省级政府间，为保障流域议事协调机构有效性的发挥，需要由国务院总理或副总理任领导小组组长，由牵头部委部长任副组长，其他相关职能部委部长任小组成员，统筹流域治理相关事项。

4.1.2 议事协调机构的运行逻辑

第一，议事协调机构的运行机制与立法有关流域协调机制的要求相适配。相关立法将流域协调机制的具体职责内容置于宏观层面，且不提倡建立实体性的协调机构。流域协调机制多采取间歇式的权力实现模式，统筹、协调功能的发挥通过召开议事协调会议，总结部署相关工作的方式实现 ^[27]。间歇式的权力实现模式保证了流域中重大问题的妥善解决，又不对流域地方行政机关的权力行使进行干涉，是在系统论视角下，切实考虑到了流域生态环境行政治理的系统性、整体性，与立法有关要求高度契合。

第二，议事协调机构在运行过程中呈现出借力与自立的双重逻辑，充分“借用”高级别领导的权威，又设独立的督促检查机制与考核评比机制 ^[28]，保证了议事协调机构统筹、协调功能的发挥。一方面，领导小组的存在，使得国家领导人的高层权威可传导至流域生态环境行政治理系统中，科层制下行政职级的差异能够有效协调流域治理主体间的利益关系。国家领导人的高站位能够从全国高度入手，为流域发展谋划方向。另一方面，督促检查与考核评比机制保证了领导人权威的落实，议事协调机构在处理相关事宜时始终保持中立身份，妥当协调利益关系，保证了做出决议的公平性与公正性。

4.2 职权规范确保治理实效

行政机关基于流域生态环境行政治理之目的，依托行政权实施的一系列合法、正当的规制行为是确保流域生态环境行政治理实效的关键。而省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革（以下简称“环保垂改”）与生态环境保护综合执法改革通过横向“扩权赋能”与纵向“收权压责”的方式为生态环境领域治理效能提升探寻了有效路径 ^[29]。

4.2.1 生态环境保护综合执法改革整合职权

在传统的行政体系下，各部门在履行职责的过程中难免发生权力缺位、越位、错位等现象 ^[30]，增加了执法难度。而通过生态环境保护综合执法改革，将流域地方治理主体的相关执法权限进行整合，划归同一部门，统一行使，跨越管辖权边界对于有效治理至关重要 ^[31]。但基于流域治理之特殊性，生态环境保护综合执法改革尚需进行部分调整。

第一，对生态环境保护综合执法队伍进行提级。在现实实践中，生态环境保护综合执法队伍实际系属生态环境部门的内设机构，行政级别与地位相对较低。但流域生态环境治理所涉利益关系复杂程度、治理难度远超一般地方生态环境治理，行政级别的欠缺致使生态环境保护综合执法队伍权威性缺乏，无法与相关管理部门进行有效的对话、沟通，综合执法权能反而受到桎梏。因此，在流域地方行政系统中，建议设立独立的生态环境保护综合执法部门，建立“局队合一”运行体制，在生态环境保护综合执法部门下设执法队伍，统一管理、统一协调。

第二，尽可能地进行职权整合。相关规定对生态环境保护综合执法的内涵与范围并无明确界定，但是，由于流域以水为核心，水的动态流动性特征决定了流域各要素间的联系更加紧密，呈现出“牵一发而动全身”的状态，这也就使得在生态环境治理中所涉及的职能部门相较一般生态环境治理而言更多，而生态环境保护综合执法改革又旨在通过职权整合的方式解决职权行使分散的问题，有限的职权整合显然与改革目标相背离，无益于流域生态环境行政治理。因此，要充分考量流域生态环境行政治理过程中所涉及的职权，进行全面整合，降低治理难度与成本投入。

4.2.2 省级以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革上收职权

环保垂改的最大特色就是生态环境部门职能权限的上收，县级生态环境部门不再具备独立的行政主体资格，由市级生态环境部门作为第一执法责任层级。环境监察、监测、考核等权限上收至省级生态环境部门，通过向下派驻机构的方式具体落实相关职责。

环保垂改很大程度上解决了流域生态环境行政治理过程中行政区划与流域自然地理空间交叉产生的冲突问题。一方面，环保垂改后，省级生态环境部门直接介入地方生态环境保护工作中，依靠科层制权威对地方治理主体形成压力传导，地方分域而治的局面被打破，保证了地方治理主体在治理理念、治理价值、治理目标等方面始终与省级生态环境部门保持一致。另一方面，这也使得流域生态环境行政治理协同问题提升至省级层面，需要协同的层级减少、难度下降，投入的成本递减，但协同治理的效能却得以飞速提升，从整体上提升了省级以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革的综合效益 ^[32]。

环保垂改过程中面临的最大问题就是县级政府与生态环境部门的权力分化，县级生态环境部门不再受县政府领导、不再享有县政府的资源支持，但县政府环境保护目标的实现仍要依靠生态环境部门 ^[27]。不过此问题在流域生态环境行政治理体系下能够得到很大程度的消解。受流域动态性、流动性特征的影响，流域生态环境问题基本不会仅停留在县级层面，流域生态环境行政治理对各治理主体间的协同合作提出了更高要求，在此背景下，县政府与市生态环境部门的合作成为常态，有关县级生态环境部门权力行使、资源分配等问题完全可以在县政府与市生态环境部门沟通、合作下解决。同时，流域生态环境行政治理协同机制的建构也能够强化县政府与生态环境部门之间的联系，为两者的协同合作提供有效路径，化解权力分化之难题。

4.3 协同机制保障治理协同

协同机制的建构同样需持以系统性思维、整体性视角。地方政策与规划的协同能够有效将相关治理主体凝聚在一起，确立明确、统一的治理方向。地方执法过程的协同可以为治理主体的协同提供工具与手段，落实相关部署。奖惩考评机制则是为保障协同治理的有序推进而存在。三者共同作用下，完整的流域治理协同机制才得以建构。

4.3.1 地方行政规范性文件制定的协同

行政规范性文件指具有规范性的、适用于不特定对象的各种文件，既包括行政法规等立法性文件，又包括为实施法律、落实政策等而制定的普遍性行为规范 ^[33]。地方规范性文件制定的协同是指流域地方行政机关在有关流域生态环境治理规范性文件制定过程中，尽可能吸收相关利益主体的意见与建议，使各方主体共同参与其中并共同做出决定，在意识层面增强对规范性文件的认同感，在现实层面加强对规范内容的可执行性。从必要性角度看，规范性文件协同制定的过程就是各方治理主体利益调和的过程，矛盾与分歧在制定过程中得到最大化的消解，并形成共识。同时，各治理主体的职责、权限、管辖范围等可以被进一步明确。从可行性角度看，由于流域内生态环境问题存在地域的趋同性与共通性，在流域协调机制对流域发展问题做出整体性规划与部署的同时，流域治理的各地方主体在防治目的、防治手段、防治机制上的一致性也使得各方愿意且能够进行规范性文件的协同制定。

4.3.2 地方执法过程的协同

基于流域生态环境治理的整体主义生态观，要推动流域行政治理的协同化，理顺流域生态环境管理体制，完善跨部门、跨地域的联合执法机制 ^[11]。

一方面，地方治理主体治理协同的前提是存在完备且可遵循的制度体系。一是通过建立流域综合联动执法机制，整合执法力量，强化执法效能，加强流域执法过程中的统筹协调与全程跟踪 ^[34]；二是建立健全治理主体间的协商机制，拓宽沟通渠道，打破地方行政治理壁垒，协商解决流域治理中的问题 ^[35]；三是建立流域治理主体间的信息公开和交流制度，通过信息披露，了解其他主体有关流域治理问题的动向，通过信息交流互通，形成治理合力。另一方面，要通过出台规范性文件、加强技术投入，建立协同治理平台的方式推动协同治理。一是出台规范性文件，对相关制度的流程规范予以明确，为流域协同治理与合作提供规范性指引；二是充分利用信息数字技术，以创新驱动，将大数据、云计算等新型技术运用其中；三是构建治理协同的沟通交流平台，线下、线上相结合，线下以召开会议等方式商讨重要事项，线上以云平台方式推动日常交互。

4.3.3 奖惩考评机制保障协同

奖励机制激发流域生态环境行政治理主体协同合作的内生动力，惩戒机制从外部约束治理主体行为，倒逼治理主体间协同治理的推进。在奖惩考评机制建构过程中，要始终围绕推动协同治理目标的实现。

首先，要建立科学、人性化的考评机制，关注地方治理主体对流域其他地方生态环境保护工作的贡献，激励经济发达、科技先进地区对相对落后地区的支持。其次，要将地方进行执法协作的举措和成果作为地方政绩考核的重点内容 ^[36]，鼓励地方治理主体探索更多行之有效的协作方式和手段。最后，要细化责任追究制度，明确责任追究的主体、施以处分的具体标准以及应当承担的不利法律后果 ^[37]，确保流域生态环境行政治理协同的有序推进。