引言

城市是现代化的重要载体，也是人口最密集、污染排放最集中的地方。建设人与自然和谐共生的现代化，必须把保护城市生态环境摆在更加突出的位置，科学合理规划城市的生产空间、生活空间、生态空间，处理好城市生产生活和生态环境保护的关系，既提高经济发展质量，又提高人民生活品质。党的十八大以来，全国各地积极开展美丽中国建设实践，全力打造美丽中国建设样本和先行区，丰富建设内涵、深化建设内容、拓展建设领域、创新实践模式、完善实践机制，取得了显著成效。党的二十大报告强调，坚持人民城市人民建、人民城市为人民，提高城市规划、建设、治理水平，加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动，打造宜居、韧性、智慧城市 ^[1]。进入新时代新征程，作为新时代美丽中国建设重要载体，美丽城市的顶层设计和工作机制是广受关注的重要议题之一。

俞孔坚等提出，生态文明理念下美丽城市的规划设计与建设的关键包括生态优先、道法自然、城市设计和城市修补及倡导循环经济等方面 ^[2]，并提出了美丽城市的“三重奏”^[3]。万军等 ^[4]在城市系统、城市形象、城市美学和生态文明建设理论的基础上，研究提出美丽城市建设的自然、环境、人居、经济、人文、生活等六大系统框架，提出评价指标体系构建思路原则。秦昌波等 ^[5]评估我国美丽城市建设的进展、成效，分析识别当前新时代美丽城市建设面临的主要问题及挑战，从重点任务、工作机制、政策支撑、带动示范等层面提出开展新时代美丽城市建设的思路与任务建议。党的十八大以来，各地纷纷出台美丽城市建设规划及纲要，浙江省和江苏省基本上全域编写了美丽城市建设规划，深圳、成都、烟台、赣州等城市也开展了实践探索。杭州市从加强国土空间用途管制、创新推动绿色发展、优化提升自然生态品质、持续改善环境质量、精心打造宜居城乡、传承发展美丽人文及建立健全生态文明制度体系等方面提出了七大战略任务 ^[6]，《新时代美丽杭州建设三年行动计划（2020—2022年）》提出了八大行动 ^[7]。宁波市以空间、经济、环境、港城、城乡、人文和制度等“七美融合”为具体方向，打造美丽中国先行示范区 ^[8]。深圳市将重点布局高水平建设都市生态、高标准改善环境质量、高要求防控环境风险、高质量推进绿色发展、高品质打造人居环境、高效能推动政策创新和高站位参与全球治理“七大领域”^[9]。

既往的研究及地方实践主要集中在浙江、江苏、广东等发达地区美丽城市建设的目标和任务上，我国有600多个城市，不同区域、规模、不同类型城市有不同的自然条件、不同的资源环境禀赋、不同区位和功能定位 ^[10]。2022年，生态环境部出台《关于加强生态环境保护推进美丽中国建设的指导意见》要求，“坚持因地制宜，分类推进。立足实际情况，注重地域差异，强化分区分类指导，突出区域重大战略和人民群众关注的重点领域，探索形成特色鲜明、形式多样、各美其美、美美与共的实践模式”。本研究通过梳理国内外城市生态文明建设的发展历程，整理各大城市所处的城镇化发展阶段，分析当前各类城市在美丽城市建设过程中面临的问题和挑战，提出我国美丽城市建设的分异性政策建议，以期为新时代美丽中国建设提供参考。

1 国内外城市生态文明建设发展历程

党的十七大首次提出生态文明理念，强调建设以资源环境承载力为基础，以自然规律为准则、以可持续发展为目标的资源节约型、环境友好型社会。党的十八大以来，习近平同志提出了一系列新理念新思想新战略，使生态文明思想内涵丰富、系统完整。党的二十大报告提出，今后五年是美丽中国建设的重要时期，到2035年美丽中国目标基本实现。城市作为美丽中国建设的重要载体，一方面，城市生态文明建设是推进城市绿色发展、循环发展和低碳发展的必由之路，是建设美丽城市的重要手段；另一方面，美丽城市建设是现阶段城市生态文明建设的方向路径和成效表达，是城市生态文明建设的工作重点。

1.1 国际发展历程

国际上，城市生态文明建设伴随着城镇化、工业化发展而成长。从19世纪后期出现的花园城市，到现代的生态城市、宜居城市、紧凑型城市、低碳城市、韧性城市、可持续城市，都体现了人类对于城市与生态环境关系的认识和探索（图 1）。

18世纪中叶，英国工业革命完成后，城镇化发展程度较高。1898年，英国社会学家霍华德提出“田园城市”，标志着近代城市生态文明思想发展的开端。针对工业化背景下城市发展中存在的城市环境恶化、农业用地大量丧失、城市与自然之间日渐疏离等弊端，霍华德强调要建设乡村一体，自给自足、自我平衡的“田园城市”^[11]。1923年，美国区域规划协会成立，该协会是美国历史上倡导田园城市思想最重要的机构。

19世纪中期，法国和美国先后完成工业革命，并向世界其他地区不断扩展，俄国、日本等国家也陆续开始工业革命，发达国家城镇化进程加快。城市环境污染问题严重，陆续发生了“世界八大公害事件”，英国伦敦烟雾、美国洛杉矶光化学烟雾、日本四日市哮喘和水俣病等，城市环境健康问题引起广泛重视。1976年，联合国在加拿大温哥华召开首次人类住区会议（United Nations Conference on Human Settlements），随后成立“联合国人居中心”，开始广泛研究城市人居环境建设。1996年，联合国召开第二次人类住区大会，提出城市应当是适宜居住的人类社区，城市的“宜居性”要体现在空间、社会和环境的特点和质量上 ^[12]。温哥华采取了保护绿色地带、建设完善社区、实现紧凑城市、增加交通选择等举措，被评为最适宜人类居住的城市。

1984年，联合国教科文组织在“人与生物圈计划”中首次提出生态城市，坚持生态保护战略、生态基础设施、居民生活标准、文化历史保护、将自然融入城市等五项原则^[13]。美国的伯克利被誉为全球生态城市的建设样板，通过建设慢行车道、恢复废弃河道、沿街种植果树、建造利用太阳能的绿色居所、优化配置公交线路等，将生态城市从最初的土地开发、城市交通和强调物种多样性的自然特征，扩展到公平、技术、经济、生活方式和公众意识等多方面的丰富体系 ^[14]。

二战之后西方社会进入工业化时代，为了降低工业企业污染对居民健康的影响，加上汽车的普及，居民居住区离工商业聚集区越来越远，城市无序蔓延现象严重而普遍。20世纪90年代以来，针对城市郊区蔓延、中心城市空洞化等问题，欧美西方工业化国家提出了城市精明增长的策略，主张建设紧凑型城市。2006年，欧洲环境局发布报告《被忽视的挑战：欧洲城市的无序扩张》，指出欧洲城市1980—2000年市区面积扩大远高于人口数量增长和交通道路增加 ^[15]。

20世纪以来，随着全球气温越来越高，减缓和适应气候变化成为国际社会关注的重点。2003年，英国政府发表了《能源白皮书》，首次提出了“低碳经济”概念。学术界、国际组织和各国政府于2007年开始关注“低碳城市”概念 ^[16]。2012年，日本参议院通过了《城市低碳化促进法》，举国推行低碳城市建设 ^[17]。同时，2002年倡导地区可持续发展国际理事会（ICLEI）在联合国可持续发展全球峰会上提出韧性城市议题。2012年，联合国减灾计划署（UNISDR）启动亚洲城市应对气候变化行动，世界银行发布《东亚城市韧性建设指南》^[18]，“韧性城市”开始成为热门，不仅延续了对气候变化、灾害风险的关注，还从绿色基础设施、生物多样性等角度强调提升城市应对风险的恢复适应能力 ^[19]。

1994年，在丹麦奥尔堡举行的“欧洲可持续城镇运动”会议通过了《面向可持续发展的欧洲城镇宪章》，指出大气、土壤、水、森林等资源环境因素作为一种自然资本，已经成为当代城市经济发展的限制因素 ^[20]。当前，2030年“联合国可持续发展目标”（SDGs）是国际上普遍认同的全球发展目标，旨在以综合方式解决社会、经济和环境三个维度的发展问题，17个目标中有7个与城市生态文明建设有关，包括良好的健康与福祉、清洁饮水与卫生设施、廉价和清洁能源、可持续城市与社区、气候行动、水生生物和陆生生物等 ^[21]。2016年，联合国发布的《新城市议程》，目标是建设公正、安全、健康、便利、负担得起、有韧性和可持续的城市及人类住区 ^[22]。纽约、伦敦、巴黎和东京等国际大都市的发展规划，最为关注竞争力（活力、创新、经济等）、可持续（环境、生态、韧性等）、幸福感（宜居、就业、健康等）三个维度，与SDGs关注的社会、经济和环境三个维度基本吻合。与《新城市议程》的愿景一致，为我国中心城市国际化发展提供了借鉴。

1.2 国内发展历程

我国城市生态文明建设，总体上伴随着城市经济社会发展及生态环境保护事业而逐渐展开，大体可以分为三个阶段（图 2）。

（1）初步探索期（1982—1993年）。改革开放后，城镇化恢复发展，城镇化率总体低于30%，城市生态环境问题逐渐显现。1982年，城乡建设环境保护部成立，体现了将城乡建设与环境保护关联考虑的指导思想，城市生态文明建设是环保人的初心和使命 ^[23]；1984年，召开了首届“全国城市生态学研讨会”；1988年，国务院发布《关于城市环境综合整治定量考核的决定》，被誉为八大环保制度之一。同年，宜春市开始了我国生态城市建设的第一次具体实践。

（2）启动建构期（1994—2011年）。城镇迅速扩张，城镇化率超过50%，“摊大饼式”发展屡见不鲜，城市经济发展和生态环境保护的问题日益突出。1994年，国务院审议通过《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》，进入以可持续发展为核心的启动建构期 ^[24]；1997年，原国家环保总局开始创建国家环境保护模范城市；2002年，国际第五次生态城市大会在我国深圳市召开，并发表了世界首个生态城市建设的纲领性文件《深圳宣言》；2009年，沈阳成为中国第一个联合国环境署生态示范城市，《中国低碳生态城市发展战略》出台 ^[23]。

（3）全面推进期（2012年至今）。我国城镇化率超过全球平均水平，逐渐进入中后期阶段，生态文明建设受到高度重视。2012年，党的十八大把生态文明建设放在五位一体的高度全面推进，提出努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。2018年，生态文明被历史性地写入宪法 ^{[24, 25]}，全国生态环境保护大会明确了美丽中国建设分阶段的时间表和路线图。2019年，《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》，生态红线、永久基本农田、城镇开发边界被要求统筹考虑。2021年，《国家新型城镇化规划（2021—2035年）》出台，生态提高到前所未有的高度。2022年，《“十四五”新型城镇化实施方案》《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》出台，部署建设宜居、韧性、创新、智慧、绿色、人文城市。各部门创建城市生态文明相关称号的工作开展得如火如荼，国家发展改革委开始“低碳城市”试点，住建部创建“国家园林城市”“国家生态园林城市”“海绵城市”等，国家林业局创建“国家森林城市”，生态环境部启动“生态文明示范区”“‘绿水青山就是金山银山’创新实践基地”“无废城市”建设工作。

2 城市所处的发展阶段分析

无论是国际经验还是我国城市生态文明建设的发展历程都表明，城市生态文明建设伴随着城镇化、工业化的发展而逐步完善。城镇化率达到60% 以后，城市发展进入品质提升期，这是各国加快向可持续发展，满足人们宜居宜业宜游生活需求的关键时期 ^[26]。在这个阶段提出美丽城市建设，不仅是适应城镇化发展趋势的需要，也是满足人民生活的需要。但需要注意的是，我国幅员辽阔，东、中、西部发展并不均衡，不同城市所处的发展阶段不同，只有充分认识、尊重、顺应城市发展规律，端正城市发展指导思想，才能做好美丽城市建设工作。

2.1 东北及西部城镇化率相对较低

1978年，我国城镇化率仅为17.92%，处于较低水平；2019年，我国城镇化率突破60%，进入中后期缓慢增长阶段。中国用40年的时间，走过了英国100年和美国60年的城镇化发展历程 ^[27]。2022年末，我国城镇化率达到65.22%，位于全球中上等水平，相当于英国1870年代、德国1940年代、美国1950年代、法国和日本1960年代的水平，距离发达国家81.3% 的城镇化率还有一定差距。但是，根据《中国城市统计年鉴2022》数据 ^[28]，全国总体地级市的城镇化率平均值达到60%，其中25% 的城市城镇化率低于50%，主要集中在西部地区，山西临汾市、云南保山市、云南临沧市、甘肃陇南市、甘肃定西市、云南昭通市的城镇化率均低于40%。考虑到人口相对集中于较大的城市，如将城区常住人口超过300万的城市及省会城市（自治区首府）作为中心城市。那么，我国41个中心城市人口合计约4.1亿，占全国（不含港、澳、台地区）总人口的29%，城镇化率大多已超过80%。其中，深圳达到100%，上海达到89%，北京达到87%，比肩全球顶尖城市。东北和西部地区城市城镇化率较低，哈尔滨、大连、长春的城镇化率分别为56%、66% 和65%，南宁和重庆的城镇化率分别为70% 和71%。并且，西宁、银川、海口和呼和浩特市等边远地区省会城市（自治区首府）人口规模不足300万（图 3）。

2.2 中心城市所处的发展阶段不同

近年来，我国经济发展的空间结构正在发生深刻变化，转向“中心城市—都市圈—城市群”发展模式 ^[29]，我国正式进入“2群+n圈”时代 ^[30]。“十四五”规划明确提出以京津冀、长三角、珠三角等19个大城市群推动城镇化空间格局不断完善，全面形成“两横三纵”的城镇化战略格局。根据中国宏观经济研究院编写的《城镇化中后期城市发展策略研究》^[26]，19个城市群可以划分为萌芽孕育期（低水平均衡阶段）、起步发展期（弱中心极化阶段）、快速发展期（强中心极化阶段）、稳定发展期（强中心扩散阶段）、成熟发展期（高水平均衡阶段）五个阶段。长三角和珠三角城市群处于稳定发展期，都市圈发展较为成熟，中心城市整体达到较高的发展水平，区域扩散效益占据主导，中心城市与周边城市差距持续明显缩小，部分中等规模城市快速增长。京津冀、长江中游、成渝、山东半岛、海峡西岸、中原、关中平原等7个城市群处于快速发展期，区域整体发展势头较好，中心城市实力明显提升，逐渐带动毗邻城市率先发展，区域发展处于“极化+ 扩散”并存阶段，区域发展不平衡显著，偏远外围区域发展仍然较为滞后。辽中南、山西中部、黔中、滇中、兰州—西宁等5个城市群处于起步发展期，区域总体发展速度较慢，中心城市凭借先发优势，对周边城市产生较强的虹吸效应。

根据清华大学发布的《中国都市圈发展报告》^[31]，我国已形成34个都市圈，依照成熟程度可以划分为成熟型、发展型和培育型三类（表 1）。中心城市即使位于同一个城市群，也可能因为所处的都市圈不同未来发展重点不同。上海、杭州、宁波等均属于成熟型都市圈的中心，区域资本、技术、信息等逐渐向外扩散，将“以圈促群”，通过发展都市圈来促进城市群发展。而南京和合肥均属于发展性都市圈的中心，尚需大力吸收周边城市的资源来促进自身的发展，将“以心育圈”，通过大力发展中心城市、逐步发展周边城市来推动都市圈发展。贵阳、兰州、西宁等均位于培育型都市圈，与周边城市的关系逐渐由低水平均衡转向非均衡发展。

预计未来15年，我国头部城市将进入世界一线城市序列，大城市数量和规模都将增加，能够持续增长的城市只有100 ~ 150个，包括中心城市、成熟型都市圈周边城市、重大战略涉及城市、发掘自身自然禀赋城市及交通便利城市等。其余城市将会逐渐萎缩，向“小而美”方向发展，包括成长型“都市圈”周边城市、非“城市群”地区、资源枯竭城市、产业结构单一且产能过剩城市、债务过高透支发展潜力城市等。

3 美丽城市建设存在的问题和挑战

国内外城市生态文明建设发展历程表明，城市所处的城市群和都市圈发展阶段不同，新时代美丽城市建设存在的问题和挑战不同。参考国家发展改革委官网的论文《差异化培育提升不同类型城市发展新动能》, 面向未来我们要重点关注全球竞争型代表城市、区域性中心城市、战略接续成长城市和衰退型城市等四类城市，分级分类制定差异化发展策略，共同构建功能完备、层次有序、支撑有力的城市体系 ^[32]。另外，中小城市作为我国城镇体系的重要组成部分，是城乡融合发展的关键支撑。党的二十大报告提出，推进以县城为重要载体的城镇化建设。本文以上述五类城市为重点，分析当前美丽城市建设面临的挑战。

3.1 全球竞争型代表城市可持续发展水平与经济发展水平相比存在一定差距

超大、特大城市在经济发展程度上全球领先，但可持续发展水平总体不高。从经济指标来看，2021年，我国有5个城市居全球国内生产总值（GDP）排名前20位（上海、北京、深圳、广州、重庆），11个城市居全球GDP排名前50位（上海、北京、深圳、广州、重庆、苏州、成都、杭州、天津、武汉、南京）^[33]。从可持续竞争力来看，根据《全球城市竞争力报告（2020— 2021）》^[34]，仅有深圳市进入全球前20名（排名9），另有上海（排名33）、北京（排名47）2个城市进入全球前50名。广州、苏州、南京、青岛等城市可持续竞争力得分在0.6至0.7之间，进入全球前100名（图 4）。其中，生态环境质量是明显短板。2022年，北京、上海、深圳、成都的PM_2.5年均浓度分别为30μg/m³、25μg/m³、16μg/m³、38.8μg/m³，纽约、伦敦、东京的PM_2.5年均浓度分别为9.9μg/m³、9.6μg/m³、9.2μg/m³，我国城市空气质量仍有较大提升空间 ^[35]。

3.2 区域性中心城市面临产业转型升级，污染负担重，品质提升压力大等问题

中部省会城市进入发展动力转换期，战略新兴产业发展不充分，产业结构、能源结构和交通运输结构有待优化调整，“大城市病”较为普遍。西安市、太原市、石家庄市的第二产业分别占46.53%、46.59% 及45.89%，并且2020—2021年连续2年上榜全国169个重点城市空气质量排名后20位 ^[36-38]。2020年，西安市重工业产值是轻工业的5倍，高新技术产业产值仅占规上工业产值的32.3%，电力、热力生产和供应业消费原煤占全市工业原煤消费83%，公路货运量占98%^[38]。太原市长期以来“一煤独大”，对曾经蓬勃发展的轻工业造成“挤出”效应，2020年重工业产值几乎达到轻工业的18倍 ^[39]。

3.3 战略接续成长城市面临承接污染转移，节能减排任务较重等问题

中西部非省会（自治区首府）城市交通区位、承载能力、工业基础较好，随着承接发达地区产业转移，资源环境约束趋紧，环境承载压力日益加大，节能减排任务较重，实现绿色高质量发展任重道远。湖北省先后建立27个国家级省级承接产业转移示范区，积极承接长三角和粤港澳大湾区等地区资金、技术、劳动密集型产业。2022年，襄阳市GDP突破5000亿，增长率达14.7%，而在全国169个重点城市空气质量排名中位居倒数17^[40]。“十三五”时期，宜宾市年均GDP增速高达12.9%，位居四川省第一；2022年GDP突破3000亿，成为全省第二。但是，宜宾市空气质量常年位居全省倒数后两位，2022年PM_2.5为40μg/m³，优良天数占比78.4%^[41]。

3.4 衰退型城市面临历史污染负担重，生态修复资金缺乏等问题

我国目前有69个城市先后被确定为资源枯竭型城市，出现人口流失和城市萎缩等问题。由于资源长时间、高强度开发利用，城市普遍面临严重的环境污染和生态破坏等问题，如过度开采导致地表塌陷，土地资源、水资源和大气环境受到严重污染，开山采矿导致植被遭到破坏等。鹤岗、伊春、铁岭、双鸭山、牡丹江等城市资源枯竭，出现了人口流失、城市收缩的现象。截至2022年，云南省有历史遗留废弃露天矿山约8000座，占用损毁土地面积位居全国前列，生态修复工作严重滞后。云南省个旧市作为“世界锡都”，也是全省7个重金属污染防控重点区域之一 ^[42]。

3.5 中小城市面临土地资源浪费，基础设施建设薄弱，资源枯竭等问题

正在快速发展的中小城市既有大城市的通病，也有小城市特有的问题。例如，盲目扩张导致土地资源浪费严重，开发区圈而未建的土地比比皆是，还有很多废弃的厂房或工棚。常常呈现出“繁华与破烂毗邻”的现象，新城区“高大上”、老城区“脏乱差”，基础设施建设严重不足，污水、垃圾处理处置方式等级不高，公众环境意识较差等问题。

4 政策建议

新时代美丽城市建设，要尊重客观规律，顺应城市发展趋势，因地制宜，分类施策。坚持以人为本，加快转变发展方式，提高城市规划、建设、治理水平，加强基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市，把城市建设成为人与自然和谐共生的美好家园。

4.1 全球竞争型代表城市要加强可持续发展

全球竞争型代表城市要对标国际先进水平，在增强城市可持续发展和风险防控能力上下功夫，以“绣花”功夫实现大城善治。改善城市环境质量，优化城市生态绿地，增强健康宜居性，推广低碳技术和清洁能源应用，提高城市的国际竞争力。更加注重引领构建全球创新网络和产业链、价值链体系，更加注重营造绿色低碳、包容和谐、智慧韧性的自然人文环境。带领城市群、都市圈协同发展，强化生态环境共保联治，提升区域污染防治的科学化、精细化、一体化水平。

4.2 区域性中心城市要注重精细化高质量发展

区域性中心城市要进一步优化城市空间布局和功能分区，提高城市承载能力和人口吸纳能力。把实现减污降碳协同增效作为促进经济社会发展全面绿色转型的总抓手，加快推动产业结构、能源结构、交通运输结构调整。落实“三线一单”，深入打好污染防治攻坚战，统筹水资源、水环境、水生态治理，集中攻克百姓身边的生态环境问题。因地制宜建设城市绿色廊道，打造街心绿地、湿地和郊野公园，提升生态系统治理和稳定性。持续推进“无废城市”建设。

4.3 战略接续成长城市要防止污染转移

战略接续成长城市要立足比较优势和产业基础，注重专业化发展，有选择的承接发达城市的产业转移，走内涵式、集约型、绿色化高质量发展路子，评估资源环境承载力，加强总量控制，谨防产业转移变成污染转移。提升城市人居环境品质，建设人与自然和谐共生的城市。建立统一的行业环境保护标准，遏止污染产业跨区域转移；建立领导干部生态政绩考核制度，减少环境污染转移的可能和机会。

4.4 衰退型城市建立精明收缩机制

衰退型城市要建立城市精明收缩机制，建设“小而精”“小而特”的品质宜居城市。对历史污染问题较重的城市，要深入开展污染综合治理，加强生态修复和尾矿库综合治理，规范推进工矿废弃地、采煤塌陷地复垦利用。开展城市静脉产业基地建设，推动城市典型废弃物的集聚化、协同化处理。探索采用以生态导向的开发模式（Eco-environment Oriented Development，EOD）等金融支持手段开展污染治理修复。

4.5 中小城市要突出建设和美家园

正在快速发展的中小城市要合理规划工业布局，严控城区的用地规模，合理布局、紧凑发展、连片建设。以提升人居环境为重点，推进环境基础设施提级扩能，建设垃圾、污水收集处理设施，加强低碳化改造，打造蓝绿公共空间。加大生态环境保护的宣传力度，强化居民生态环境保护意识。