引言

环境影响评价通过影响识别、量化评估和影响管理，在决策早期避免、减少或抵消不良生态环境影响和风险，是国际通行的生态环境源头预防重要手段 ^[1]。自1969年美国《国家环境政策法》首次确立环境影响评价制度以来，环境影响评价的内涵和形式不断拓展 ^[2-4]。英国以可持续性为约束开展规划、政策等环境影响系统评价，德国将生态环境管控作为推动国土空间经济和生态环境可持续的重要抓手，欧盟提出了以影响评估为核心的政策评估框架，推动环境影响评价参与决策体系 ^[5-7]。总体来说，国际上环境影响评价与可持续评价、政策评估等交织演进，影响识别、评估与管理从项目延伸至政策、规划和计划等决策全过程。

我国环评制度经过40多年的发展，形成了《环境影响评价法》《建设项目环境保护管理条例》《规划环境影响评价条例》“一法两条例”的制度体系，项目环评、规划环评和区域战略环评不断深入，“三线一单”生态环境分区管控体系初步建立，环评“放管服”改革持续推进 ^[8]。新时期，在国家提高生态环境治理能力和健全生态环境源头预防体系的背景下，我国环评制度落地和管理效能等方面仍面临诸多问题和挑战。全链条环评管理是指涵盖政策环评、规划环评、项目环评与生态环境分区管控、排污许可等政策工具的制度体系，本文在系统回顾中国环评制度发展成效的基础上，针对性剖析全链条环评管理制度面临的不足和挑战，结合国际经验和中国制度特点，提出构建和完善全链条环评管理的总体目标、基本思路和对策建议，以期为新时期我国环评体系优化和管理改革提供决策参考。

1 中国全链条环评管理制度现状进展与成效 1.1 全链条环评制度体系基本建立，管理和技术体系不断完善

中国特色的全链条环评体系已基本建立，对协同推进经济高质量发展与生态环境高水平保护意义重大。自1973年引入环评概念，历经多年发展实践，我国环评制度定位、主体和对象不断提升拓展。1979年，《中华人民共和国环境保护法（试行）》颁布实施，环评制度正式确立。2003年9月1日实施的《中华人民共和国环境影响评价法》将规划纳入环评对象，明确了项目、规划环评的基本原则、主体对象、审批程序及法律责任。2009年，原环境保护部正式启动了五大区域重点产业发展战略环评工作。2014年修订并颁布的《中华人民共和国环境保护法》于2015年正式施行，首次将政策环评纳入法律规定。2017年，生态环境部陆续启动了全国省、市两级“三线一单”生态环境分区管控方案编制工作；2023年11月，中央全面深化改革委员会第三次会议审议通过了《关于加强生态环境分区管控的指导意见》。排污许可制度于2003年施行的《中华人民共和国行政许可法》中首次被确定为一项行政许可制度；2008年，《中华人民共和国水污染防治法》规定排污许可管理的相关要求；2021年，《排污许可管理条例》施行。自此，包括生态环境分区管控与建设项目、规划及区域发展战略（政策）的环评制度和排污许可管理制度体系基本建立。

我国已逐步形成了较为完备的法律法规、制度、管理和技术体系。一是构建了较为完备的制度体系，建立分类管理制度及分级审批制度，提高审批效率，明确审批责任；建立公众参与制度，鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。二是构建了完备的受理、评估、审查审批全流程管理体系，实行项目环评后评价与规划环评跟踪评价制度，强化事中事后监督管理。三是技术支撑体系日益完善，颁布了涵盖规划总纲、重点领域规划环评导则及关键技术要点的技术导则体系；2023年6月，生态环境部发布《建设项目环境影响评价技术导则总纲（修订征求意见稿）》，进一步完善了以总纲为引领、行业导则为主线、要素及专题导则为支撑的项目环评技术体系；排污许可发布了超过150项技术规范和技术指南，构建了较为完善的排污许可技术体系 ^[9]。四是信息化支撑体系逐步完善，初步建成了环评基础数据库、环评智慧监管平台、环评会商平台、全国环境影响评价信用平台等，环评管理的技术队伍不断壮大 ^[8]。

1.2 环评管理改革持续深化，实践探索不断丰富拓展

“十三五”以来，环评改革以改善环境质量为核心，以全面提高环评有效性为重心，聚焦“放管服”，国家不断下放和简化项目环评，优化规划环评，围绕“画框子、定规则、查落实”，探索开展生态环境分区管控，有序推进战略环评，开展政策环评试点及技术研究，全面推行排污许可“一证式”管理，环评全链条管理取得重要进展 ^{[10, 11]}。其中，项目、规划为主的环评侧重“点”“线”和中小空间尺度的环境影响评估与管控，战略（政策）环评聚焦区域性、战略性和行业重大生态环境问题。生态环境分区管控基于区域资源环境禀赋和承载能力，确定不同区域环境质量目标及相应污染物排放控制要求，以生态环境管控单元为基础，实施分区差异化生态环境准入管控，在源头确立区域发展的宏观布局引导和生态环境约束。排污许可制度聚焦固定污染源环境管理，根据污染物的产生量、排放量、对环境的影响程度等因素对排污单位实行许可分类管理，要求排污单位申请排污许可证并依证排污。

环评管理实践不断深化拓展，固定污染源排污许可“全覆盖”工作不断推进。根据生态环境部统计数据，截至2021年，我国已完成31个省（区、市）及新疆生产建设兵团“三线一单”省级成果发布，形成了一套生态环境管控单元、一份生态环境准入清单和一个成果数据管理平台，生态环境分区管控全面进入实施应用阶段；已完成五轮重大战略区域战略环境评价，涉及28个省（区、市），所涉陆地面积约777万km²，占国土面积的80.4%，国内生产总值（GDP）总量占全国的95.8%；探索开展政策环评试点及技术研究，涉及汽车产业、污水资源化、农业政策、贸易政策等案例；流域、省级矿产资源规划环评取得新突破，产业园区、煤炭矿区、港口、能源化工基地规划环评全面推进；项目环评审批效率大幅提升，累计审批建设项目环评超过550万个，涉及投资超过13万亿元，项目环评在区域环境质量改善中发挥的作用日益明显 ^[8]。根据生态环境部官方数据，截至2023年5月，全国351万余个固定污染源纳入排污许可管理范围，实现排污许可环境监管全覆盖 ^[9]。

1.3 环评实施成效显著，完善全链条环评管理意义重大

环评管理结合宏观与微观管控，有效优化国土空间开发格局、预防生态环境破坏，助力发展方式绿色化转变、促进经济社会高质量发展，推动区域污染物减排、支撑生态环境高水平保护。战略环评、规划环评通过优布局、调结构、控规模、促转型，有效优化国土空间开发格局、预防生态环境破坏；生态环境分区管控划定发展与保护的底线，明确分区差异化生态环境准入要求；项目环评落实具体项目环保措施，避免经济社会活动的不利环境影响和风险，有效推动区域污染物减排，促进生态系统完整性保护、资源高效利用和经济社会可持续发展。排污许可制度实行“按证排污、按证监管”管理模式，是固定污染源环境管理的核心制度。根据本研究课题组近期的一项全国范围问卷调查结果，约70% 被调查者认为目前环评体系总体有效；超过50% 的人认为强化规划环评、简化项目环评有力保障了环评参与环保决策；约40% 受访者认为战略环评有效协调了跨区域发展和环境保护关系，优化了行业布局、规模、结构；约65% 被调查者基本认可生态环境分区管控制度在全链条环评体系中的核心串联和基础性作用。

党的十八大以来，我国生态文明建设取得重要成就，生态环境质量显著改善，生态环境治理能力大幅提升。新时期，在国家“双碳”战略和经济高质量发展背景下，生态环境保护的任务依然艰巨，产业转型面临发展困境，减污降碳压力依然突出，生物多样性保护面临诸多挑战，推进经济高质量发展和生态环境高水平保护仍面临许多痛点难点问题。“十四五”时期是持续改善生态环境质量、加快推动环境治理体系和治理能力现代化的关键时期，生态环境部先后印发了《“十四五”环境影响评价与排污许可工作实施方案》和《关于进一步优化环境影响评价工作的意见》，均强调了制度衔接联动、全链条优化管理等相关要求。适应新时期新战略新需求，围绕降碳、减污、扩绿、增长，立足高质量发展，进一步优化和完善全链条环评管理，对强化环评服务保障，持续提升预防效能，健全生态环境源头预防体系意义重大，是推进生态文明、建设美丽中国的坚实支撑和重要保障 ^{[12, 13]}。

2 全链条环评管理制度不足与挑战 2.1 环评制度工具职责定位不清

环评制度工具职责边界仍不清晰，相关法律法规体系有待完善。环评体系中各环评工具在评价对象、时间及空间尺度、编制、审查及实施主体等方面各有侧重。但是，随着环评改革的进一步深化，环评工作范围逐步拓展，生态环境分区管控、政策环评、规划环评、项目环评等环评制度工具职责定位和边界仍不清晰，现实中面临“谁服从谁、谁支撑谁”的管理困境，尤其是战略环评与生态环境分区管控在工作目标、评价对象、评价内容、空间尺度等方面存在重叠与交叉，各制度工具在全链条环评管理体系中的职责定位和目标有待进一步明晰 ^{[14, 15]}。现行法律法规规定的环评对象尚未涉及国家战略、法规、政策等高层次决策，政策环评仅在《中华人民共和国环境保护法》中原则性提及，全链条环评工作的深入推进及应用仍缺少法律支撑，亟须进一步健全完善相关法律法规体系 ^[10]。

环评“放管服”改革持续推进，实现“放”“管”并重面临诸多问题。随着“放管服”改革不断深化，环评审批权限不断下放，地方生态环境部门环评审批数量急剧增加，实现环评“放”“管”并重面临现实困境 ^[16]。首先，地方政府依法审批能力和专业技术水准面临考验，基层单位由于技术能力不足，对大项目难以把关，无法邀请到够分量的多领域专家，评审的科学性大打折扣。其次，地方环保部门受当地政府干扰影响较多，审批条件弹性较大，环境“防线”更易失守。最后，公众参与流于形式，地方政府配套监督机制疲软，环保屏障失效风险明显加大。伴随环评审批权下放，如何实现“放下去、接得住、管得好”仍面临诸多问题。

2.2 全链条环评体系内部衔接不畅

环评联动内容尚不统一，协调方式尚不明晰，联动机制不够完善。现行法律法规、技术标准对环评工作之间的衔接关系提出要求，明确了规划环评要充分衔接生态环境分区管控，分类指导规划所包含建设项目的布局和生态环境准入，为全链条环评制度衔接和联动管理奠定基础。但是，本研究课题组调查研究各地环评联动实践后发现，联动内容尚不统一，有待进一步规范和明确。目前仅上海、广东等少数省份明确提出项目环评无须对区域环境质量现状进行评价，其余大多数省份环评联动要求在规划环评报告或规划环评审查意见予以体现，可操作性不强。联动监管机制尚不顺畅，规划环评审查约束力有限，环境信息共享机制不顺，且规划环评跟踪评估落实不到位，对规划环评结论及审查意见落实情况的核查较为匮乏。此外，项目环评与排污许可衔接中存在管理对象和类别衔接不顺畅，污染源源强核算技术规范、核算方法、核算内容不统一等问题 ^[17]。总体来看，我国政策类型多样、规划类型层级较多，各环评工具之间联动途径较为复杂，环评编制过程中承接、协调方式尚不明晰，全链条环评管理尚未形成无缝衔接闭环体系。

环评联动改革探索实践范围有限，政策试点有待进一步推进。针对生态环境分区管控与规划环评和项目环评的衔接联动，各地探索开展形式多样联动实践，初步形成了“生态环境分区管控+ 项目环评”“生态环境分区管控+ 规划环评+ 项目环评（简化）”“生态环境分区管控+ 规划环评”等模式。但是，环评联动改革的范围有限，以产业园区规划环评和项目环评联动管理为主，区域发展战略环评、政策环评、生态环境分区管控与规划环评的联动衔接有待进一步深化。尤其是在“放管服”改革背景下，亟须探索如何发挥生态环境分区管控的基础作用，衔接各环评制度工具，有效促进规划环评优化和项目环评简化。在深入开展衔接关系研究的基础上，政策创新有待进一步落地转化，试点工作与范围有待进一步深化，以期为推动全链条环评管理体系内部衔接顺畅与优化提供实践经验。

2.3 全链条环评技术体系有待深化

环评技术方法体系存在薄弱环节，全链条环评管理缺少理论技术基础。我国跨区域生态环境问题较为复杂，具有区域性、复合型、累积性等特点，环评技术方法要求较高。然而，当前环评领域的技术研究以单个项目或规划为主，对经济社会系统的复杂性和环境问题的综合性考虑不足，区域协调、流域统筹和要素综合等技术基础仍较弱，对累积性环境风险的评价，如生态退化、土壤地下水污染等，仍采取简化处理的方式，全链条环评管理仍存在薄弱环节。现有研究难以从技术上满足不同环评工具之间的衔接要求及其有效串联和互动，全链条环评管理技术体系尚缺少理论基础，亟须针对关键技术问题开展专项技术研究 ^[10]。

适应新形势生态环境保护要求面临技术挑战，环评技术方法体系有待深化完善。目前，生物多样性保护、应对气候变化等已成为日益显著的全球生态环境新问题，环评也面临新的领域需求与技术挑战。我国水利水电工程项目环评已涉及部分生物多样性影响分析的内容，但是科学系统的生物多样性技术评价方法仍旧缺失。其次，为积极应对全球气候变化，我国已设立“双碳”战略目标，推动低碳发展路径，明确规定规划环评要关注全球气候因素，将减少温室气体和气候变化纳入评价目标，但是与气候变化息息相关的整体性、累积性、长期性影响评价技术方法仍旧薄弱。以影响管理为核心的全链条环评管理亟须适应新形势的生态环境需求，完善相关技术方法体系，为实现可持续发展提供技术支撑 ^[18]。

2.4 全链条环评管理落地面临瓶颈

环评管理落地困难，存在诸多问题。环评机构和人员水平参差不齐，环评文件质量监管体系仍需完善，环评文件编制质量不高等问题时有发生，在一定程度上影响了环评制度源头预防作用的发挥。实际应用中，我国环评管理仍面临规划环评编而不评、未评先批、评而不用、落地困难等问题。规划环评工作介入较晚，相对于规划决策过程较滞后，不能较好发挥规划环评的时效性；此外，规划环评成果落实缺乏硬性保障机制，环评要求难以落实，规划环评屡屡变成一纸空文^[19]。项目环评仍面临未批先建、擅自变更、未验先投、重复评价、编制时间长等挑战，与规划环评联动不充分，严重制约环评的源头预防作用。亟须加强规划环评与项目环评联动，在完成规划环评的基础上，规划所包含的具体项目可以直接引用规划环评的一些内容、结论，帮助部门、企业解决项目环评重复评价、编制内容过长等问题，大大缩短项目环评编制时间 ^[20]。

环评管理面临瓶颈，总量指标制约显著。本研究课题组通过对江苏、河北、新疆等地产业园区进行现场调研与访谈后发现，总量管理制度已成为制约环评管理落地和深化“放管服”改革的重要瓶颈。目前，我国实施的重点污染物排放总量目标控制制度，污染物排放总量控制指标由国务院下达，省级和地市级层层分解，地方在项目审批时实施污染物总量控制指标要求。但是，随着污染防治攻坚战的深入开展，地方生态环境质量取得明显改善，污染物排放总量削减潜力挖掘殆尽，污染物等量替代、倍量削减等措施难以为继。实践中，排污许可证与环评内容可能存在一定程度上的不一致，生态环境分区管控、规划环评确定的污染物管控要求难以落地，项目环评中的污染物总量控制指标难以协调落实，地方普遍面临环评管理难题。

3 推动全链条环评管理的目标与思路 3.1 总体目标

健全国家生态环境源头预防体系，提高环评管理效能，以影响管理为核心，构建功能定位明确、责任边界清晰、衔接关系顺畅的全链条环评体系，实现政策环评、规划环评、项目环评与生态环境分区管控、排污许可等制度之间无缝衔接闭环管理，避免重复评价，推进环评统一管理新格局 ^[21]。

3.2 基本思路

加强生态环境分区管控与环评、排污许可的联动，推动准入管控、环评审批与排污许可的管理融合，实现生态环境源头预防到决策过程、考核评估与执法监督等的制度闭环。基于以上基本思路，新时期完善全链条环评管理制度的主要任务概括为“四联动、三融合、两闭环”。全链条环评管理体系框架如 图 1所示。

“四联动”，即政策环评、规划环评、项目环评联动及与生态环境分区管控联动。将生态环境分区管控作为重塑全链条环评管理体系的基础，明确生态空间、污染物总量和质量目标等前置性约束，加强生态环境分区管控与规划环评、项目环评的有效联动。政策环评围绕国家重点领域、重点行业政策，明确战略目标及重点管控方向，在生态环境分区管控中予以衔接落实；规划环评主要衔接区域层面生态环境分区管控要求，优化产业布局、结构和规模；项目环评落实生态环境分区管控和规划环评约束要求，围绕工艺、工序和资源环境效率进行重点管控。加强技术上衔接联动，形成各政策工具之间良性互动关系。

“三融合”，即环评管理与生态环境分区管控、排污许可融合。进一步强化生态环境分区管控在环评体系中的串联作用，从管理上打通准入管控与环评审批、排污许可制度的融合，优化全地域覆盖、多尺度衔接的全链条闭环管理体系。以优化、简化环评管理为导向，构建“生态环境分区管控+ 规划环评（优化）”“生态环境分区管控+ 项目环评（简化）”等模式。以固定源管理为突破口，开展污染类项目环评与排污许可管理深度衔接，试行环评承诺备案制等简化程序。

“两闭环”，即决策全过程和监管全周期闭环。构建项目—规划—政策环评的决策全过程环评链条，形成微观与宏观相结合的决策源头早期预防、全过程深度参与闭环体系。基于生态环境分区管控、环评与排污许可证制度，强化与执法、监督等制度之间的相互支撑，形成全周期监管的闭环体系，建立生态环境“准入审批—监管考核—执法监督”一体的全链条管理机制，支撑科学精准依法治污。

4 完善全链条环评管理制度的对策建议 4.1 完善制度顶层设计、厘清环评定位和联动机制

结合“十四五”环评管理改革，进一步完善国家生态环境源头预防和固定污染源管理相关法律法规、技术规范和管理程序体系，加快《中华人民共和国环境影响评价法》修订，推动生态环境分区管控和政策环评入法，进一步明确生态环境分区管控的基础性作用，推动环境影响评价纳入政策制定过程。鼓励将生态环境分区管控与环评联动管理、环评优化和简化等纳入地方性法规中，为构建全链条环评管理制度落地提供法律保障。

按照互有侧重、相互协调、逐级优化的原则，明确各环评政策工具的法律地位及制度定位，明确生态环境分区管控、政策环评、规划环评的对象、层级和要求，进一步探索政策环评、规划环评、项目环评联动，及其与生态环境分区管控的联动机制，研究环评管理与生态环境分区管控、排污许可融合机制等，厘清各环评工具管理边界，避免重复评价，推动形成对象、层级、范围清晰明确的环评体系。加快完善全链条环评管理的部门协调机制，加强生态环境分区管控与国土空间规划用途管制衔接，全面开展重大技术经济政策、国土空间规划环境影响评价，积极发挥环评参与综合决策的支撑作用。

4.2 推动重点领域科技攻关，打通环评衔接技术难点

加快构建中国特色的全链条环评理论与方法体系构建，推动环境系统模拟与影响评价、生态环境空间管控等领域理论方法与技术突破。面向国家重点区域流域环境质量改善、生物多样性保护和降碳减污协同管控等重大需求，重点开展区域协调、流域统筹、要素综合和尺度衔接的影响评估与管控技术与方法研究，支撑构建跨区域、跨部门、跨介质协同的生态环境源头预防体系。

以影响源头预防管理为核心，以生态环境质量目标为主线，打通“质量目标—污染排放—分区管控—环境准入”的技术传递路径，贯穿全链条环评管理制度体系。结合技术方法探索及实践，强化生态环境分区管控基础作用，理顺新时期完善全链条环评管理制度“四联动、三融合、两闭环”的技术体系。加快生态环境分区管控与环评管理、排污许可一体的信息管理平台建设，整合数据资源，打通监测、执法等数据接口，打通信息壁垒，提升环评全链条管理的信息化、智慧化水平，促进污染物动态管控，推动科学、精准治污。

4.3 深化政策创新试点、强化环评监管体系

突破项目准入和环评审批等环节的堵点难点，开展环评全链条管理政策试点，以重大项目、产业园区为突破口，鼓励地方探索环评内容简化、审批流程优化、管理决策智慧化“三化”协同创新，加快形成环评全链条管理闭环。建议有条件的地区开展基于生态环境分区管控的污染物动态管控政策试点，鼓励工业园区污染物限值限量管理等实践探索。以政策创新试点为突破口，深化地方对全链条环评管理的实践，探索全链条环评管理衔接路径，深化全链条环评管理机制建设，推动精细化环境管控和精准治污，服务地方经济高质量发展。

加快形成与全链条环评管理相适应的全过程评估考核机制，将生态环境分区管控和环评管理改革等实施成效纳入地方党委政府考核体系，形成全链条环评管理的监管闭环。深入落实生态环境部环评与排污许可监管相关要求，重点围绕“质量”和“落实”两个方面，完善对建设项目环评、规划环评和排污许可的监管。健全宽严相济的执法机制，依法严厉打击环境犯罪，对违法企业加大监管频次，对守法者无事不扰。强化与执法、监督等制度之间的相互支撑，将环保信用信息纳入全国信用信息共享平台，引导、督促企业落实主体责任。推动地方环评管理模式创新，加强信息公开、数据共享，促进企业自觉履行环保责任，鼓励公众参与和监督，形成多元主体共同参与的全链条环评管理格局。

4.4 加强能力建设，全面支撑环评管理落地

推进环评与排污许可学科建设，鼓励高等院校、科研院所与地方政府建设联合科研机构，加强全链条环评技术及管理人才培养。加强基层环评管理能力建设，特别是各级环评管理和执法人员队伍建设，定期开展政策宣传与专题培训，做好人员编制和经费保障，提高环评和执法人员的专业能力。结合环评复核、现场检查等多种方式加强与基层审批人员交流，不断强化对基层人员的业务指导。加强不同层级环评管理机构、环境部门职能分工的研究，衔接当前和今后“放管服”要求，改变现有环境部门“头大身子小”的状态，强化基层业务管理和服务能力。

针对环评全链条管理落地中面临的污染物总量指标关键瓶颈，建议打破现有污染物总量管理约束，推动探索构建污染物强度管控模式。在生态环境分区管控方案约束下，区域层面强化生态环境质量目标和主要污染物总量约束，在园区规划环评和项目环评层面通过质量目标和污染物总量分解落地，重点实施资源利用效率和污染物排放强度管控，即区域层面控总量、项目层面抓强度。围绕污染物强度管控要求，建立完善环评管理跟踪评估机制，结合行业管理政策、环境质量目标、环境标准、排污许可等变化，适时开展园区规划环评、生态环境分区管控更新调整。建议开展基于生态环境分区管控的污染物动态管控政策试点，鼓励工业园区污染物限值限量管理等实践探索，推动环评管理落地，服务地方经济高质量发展。