引言

随着经济发展、社会进步以及城镇化进程的加快，为满足城市能源、环境等方面的需求，诸如垃圾焚烧厂、核电站等“邻避”设施数量激增，甚至有学者认为中国已经迈入“邻避时代” ^[1]。此类设施虽确保了城市的正常运转，但也导致“邻避”事件的频频发生。“邻避”事件产生的一个重要原因在于，政府未能做好与公众之间的有效沟通，加之公众对于“邻避”设施的恐慌，使得“邻避”设施逐渐被“污名化”。针对当前“邻避”事件高发、“邻避”项目落地困难等问题，政府正在不断完善“邻避”问题的治理机制。2016年，工信部印发的《关于做好工业和信息化领域“邻避”问题防范和化解工作的通知》中指出，需要防范“邻避”问题产生，化解“邻避”矛盾冲突，避免“邻避”事件发生，切实保障人民群众的利益。2020年，国务院印发《关于妥善防范化解“邻避”问题推进重大项目实施的意见》，要求各地认真做好“邻避”项目的科学规划和选址等工作，有效预防和及时处置“邻避”问题。可见，在经济社会转型发展与公众权益意识不断提升的背景下，探索与评估化解“邻避”风险的政策手段，促进“邻避”项目顺利落地，既是政府所关注的重点，亦是学术界需要探讨的问题。

态度倾向对于塑造行为实践起着重要的作用，特别是在“邻避”事件中。探索公众对“邻避”项目态度的内在心理机制，防范态度不断恶化，是提升公众对“邻避”设施接受意愿的关键。传统观点认为，“邻避”设施的负外部性带来的成本和收益的空间分布不均衡是影响态度的重要原因^[2]。但随着“邻避”问题研究的不断深入，有学者认为态度并不是单纯的由利益分配不均所导致，而是有着迥异的生成机制。例如，项目决策公众参与机制缺失、对项目倡议者不信任、公众维权意识觉醒、风险厌恶心理和基于自身利益出发的狭隘认识等因素都可能对公众的态度或接受意愿产生影响^[3-7]。此外，“邻避”设施多具有公共属性，政府在“邻避”设施的决策和建设中占据主导地位，有学者从政府—公众互动视角，指出政治效能、社会参与对态度同样有着重要影响^[8-10]。

“邻避”问题是政府现代公共治理决策机制和风险管控机制缺失或不完善的衍生结果。由于公众对于所处环境的感知判断并非完全理性的，信息的对称性与披露程度会对公众产生很大的影响^[11]。例如，既有文献证实政府信息公开对公众环境治理参与意愿和提升幸福感都具有积极的作用^{[12, 13]}。尽管政府信息公开是强化民主政治，保障公民权利和维护公众利益的重要手段。但在公共项目建设领域，地方政府会通过权衡项目的社会风险以及政府绩效来决定是否向公众提供信息^[14]。一方面，为确保项目的顺利进行以及规避潜在的舆论风险，政府可能会主动进行信息披露^[15]；另一方面，如果项目本身存在一定危害性，此时政府往往会倾向于选择不公开或有限公开信息^[16]。可见，政府就信息公开这一方式仍持有较为谨慎的态度。这也就导致了政府与公民之间的信息不对称，降低了公众对于政府的信任程度，从而引发“邻避”事件^[17]。虽有学者提出，政府信息公开可以降低“邻避”事件的发生^{[18, 19]}，但通过这一方式能否改善公众对“邻避”设施的接受态度却无从定论。

在公共服务类“邻避”设施中，以垃圾处置设施为代表的“邻避”设施所面临的供需矛盾和“邻避”矛盾尤为典型和突出。日益严峻的“垃圾围城”危机推动了垃圾处置设施数量激增，截至2021年，我国垃圾处置设施数量已达1407座。不断新增的垃圾处置设施压缩了居民的生活空间，导致反对兴建垃圾处置设施的“邻避”事件频频涌现。基于此，本文以垃圾处置类“邻避”设施为例，尝试从微观视角研究公众的政府信息公开感知水平对“邻避”类设施接受意愿的影响以及渠道机制。本文借助中国社会状况综合调查(CSS) 2019年的数据，匹配“中国政府透明度指数”和“互联网普及率”，利用有序Logit回归，结合工具变量的方法展开研究，深入探索其内在机制，以期为促成“邻避”设施顺利落地提供政策启示，具有较强的现实意义。

与既往文献相比，本研究的边际贡献可能在于：①部分研究从理论层面指出政府信息公开利于缓解“邻避”冲突和促成“邻避”设施建设，但却缺少对“邻避”设施接受意愿的定量分析，本文则提供了经验证据。②政府信息公开虽被视为缓解“邻避”冲突的重要手段，但尚未有研究就其中的影响机制进行分析，本文从政府信任的视角出发，探索政府信息公开对“邻避”设施接受意愿影响的潜在作用渠道。

1 机理分析与研究假设 1.1 政府信息公开对“邻避”设施接受意愿的影响

“邻避”问题的治理困境主要源于传统封闭的决策模式和公众参与的瓶颈。地方政府为了促进“邻避”设施的建设，往往采取一种不透明或强制的环境决策方式，忽视了公众的诉求和意见，使公众参与流于形式^[20]。这样就会造成信息缺失下的博弈情境，导致双方在“邻避”问题上产生利益冲突和信任危机。政府信息公开是提高公共服务质量和效率的重要手段，也是增强决策沟通和政策干预的有效途径，是打破政府和公众间信息壁垒的关键环节^[21]。通过政府信息公开，公众可以及时、准确、全面地了解“邻避”项目的规划、建设和运行情况，以及可能带来的风险和收益。这有助于提高公众对“邻避”设施的认知水平和理解程度，从而使其更加客观和理性地评价“邻避”设施的利弊得失，降低其对“邻避”设施的负面情感和抵触心理^[22]。另一方面，政府信息公开也可以激发公众对“邻避”项目的参与意愿和监督能力，使其能够及时反馈自己的诉求和建议，改善对政府工作的认知和评价，提高对政府能力的信任度^[23]。在此基础上，本文提出假设H1：

H1：政府信息公开有利于提升公众对“邻避”设施的接受意愿。

1.2 政府信息公开对“邻避”设施接受意愿的影响渠道

政府信息公开是现代法治国家和政府发展的一个基本趋向，并且是促使政府积极向公民和社会提供行政服务的一项制度设计^[24]。一方面，政府通过信息公开的方式，将决策过程在内的各类信息告知公众，可以和公众间建立一种长期且稳定的互动关系，这有助于提升公众对政府管理公正性的感知，进而提升对政府的信任程度^[25]。另一方面，信息公开是公众参与政府工作的重要方式，信息公开的渠道和内容越多，政府与公众之间的交流就会越多，公众参与的实效性将显著提升，而这有助于塑造以过程为基础的政府信任^[26]。就“邻避”设施而言，政府在公众的眼中既是“邻避”风险的制造者，同时又是风险的管理者，所以政府行为在“邻避”项目的落地过程中发挥重要的作用。从多数“邻避”事件实例中来看，政府就相关信息公示不足，会给公众造成一种遮掩的印象。尤其在信息缺失的情况下，那些有关项目的夸大、虚假信息会在事发地周边通过熟人关系构建的非正式网络广泛传播^[27]。政府信息公开程度越低，公众受到虚假信息和谣言信息的影响越大，越可能因虚假消息的传播阻断政府话语权，从而加剧对政府的不信任。

中国民众的政治信任具有“差序政治信任”的特点，即对不同层级的政治机构的信任程度存在明显的差异^[28]。一般而言，公众对中央政府的信任要高于基层政府，尤其是在“邻避”事件中。公众往往认为基层政府没有有效地监管“邻避”项目，从而导致了环境污染和社会不安^[27]。在多数的“邻避”事件案例中，基层政府的不作为、乱作为等现象层出不穷，尤其是基层政府的监管不力或政企合谋行为，很容易成为公众反对“邻避”设施的焦点。同时，在基层政府的实践中，“邻避”项目的建设通常采取封闭式决策，即使在舆论压力下迫使邀请公众参与，也往往只是形式化、表面化^[29]。基层政府作为公众的天然接近方，在公众的日常事务管理和纾难解困中发挥着重要作用。因此，县级政府信任对公众“邻避”态度的影响会高于中央政府信任。在此基础上，本文提出假设H2和H3：

H2：政府信息公开对“邻避”设施接受意愿的影响，可以通过中央和区县政府信任发挥作用。

H3：在政府信息公开对“邻避”设施接受意愿的影响中，县级政府信任所发挥的作用要高于中央政府信任。

2 研究设计 2.1 数据来源

研究中个体层面的受访信息来源于2019年CSS数据，该数据是中国社会科学院社会学研究所发起的一项全国性大范围抽样调查项目。在2019年的调查中，问卷“D部分：生活状态”中新增有关垃圾处理设施接受意愿的题项，故本文仅使用CSS(2019) 数据展开研究。政府透明度数据来源于中国社会科学院法学研究所发布的《中国政府透明度指数报告(2018)》。互联网普及率数据来源于《中国统计年鉴(2019)》。

2.2 变量选取 2.2.1 被解释变量

接受意愿(Twa)。公众对于“邻避”设施接受意愿是基于对其产生的认知和行为倾向所产生的主观判断。结合问卷内容中的“对建垃圾站的事，我一定会站出来表示反对意见”的题项，受访者回答“完全符合”则表示反对意愿较强，“完全不符合”则表示接受意愿较强。按回答选项“完全符合、比较符合、说不清、不太符合、完全不符合”，分别赋值为“1、2、3、4、5”。

2.2.2 解释变量

政府信息公开(Infdis)。政府信息公开的基础和体系是建立在公众主观请求的基础之上。相应地，通过公众对政府信息公开工作的感知，可以有效地判断政府信息公开水平。结合问卷中的题项为“政府信息公开，提高政府工作的透明度方面的工作做得好不好”。按受访者回答选项“很不好、不太好、不清楚、比较好、很好”，分别赋值为“1、2、3、4、5”。

2.2.3 控制变量

根据对以往文献的回顾，本文控制了个体层面的经济、社会、家庭等方面的变量，分别为年龄(Age)、性别(Genders)、教育程度(Education)、婚姻状况(Marital)、政治面貌(Political)、户口性质(Resper)、个人收入(Perinc) 与家庭总收入(Faminc)的对数，此外还控制了受访者所在省份(Area)。

2.2.4 工具变量

借鉴于文超^[30] 和李琬等^[31] 的研究思路，本文选取上一年度的“互联网普及率”(Internet)与“政府透明度指数”(Traind)作为工具变量。互联网的普及可以有效打破信息传递的地理局限，有便于政府信息的传播和加快居民对于信息的获取；政府透明度指数是从决策公开、管理服务公开、执行和结果公开、政务公开平台建设、依法申请公开等方面对地方政府工作进行的全面评估，可以反映政府信息公开工作的总体情况。可见，两个变量均与政府信息公开具有较强的联系，满足相关性的要求，并且历史数据也可以很好地满足外生性的假设条件。

2.2.5 机制变量

中央政府信任(Cengov) 和县级政府信任(Cougov)。结合问卷中的题项为“您信任中央政府吗”和“您信任区县政府吗”。按受访者回答选项“完全不信任、不太信任、不好说、比较信任、非常信任”，分别赋值为“1、2、3、4、5”。变量的描述性统计如表 1所示。

2.3 模型设定

为研究政府信息公开对“邻避”设施接受意愿的影响，本文构建如下回归模型：

(1)

式(1)中，被解释变量Twa表示受访者的垃圾处置设施接受意愿；解释变量Infdis表示受访者的政府信息公开水平感知程度；Controls为控制变量；Area为区域(省份)变量；i表示受访者个体；ε为随机扰动项；β₁是本文关心的核心估计参数。

对于基准结果中可能存在的内生性问题，本文采用工具变量法缓解可能造成的估计偏差，两阶段最小二乘法(2SLS)的模型设定如下：

(2)

(3)

式(2)为第一阶段回归模型，用于检验工具变量和解释变量之间的相关性，式(3)则是使用工具变量对解释变量的拟合值替代解释变量进行的第二阶段回归。

前文从理论层面推论出公众对中央和县级政府的信任是影响居民垃圾处置设施接受意愿的重要传导机制。对此，参考江艇^[32] 关于影响机制检验中因果关系所提出的研究方法，重点识别解释变量对机制变量的影响，具体模型如下所示：

(4)

式(4)中，M为机制变量，即中央政府信任和县级政府信任；其余变量与式(1)相一致。

3 实证分析 3.1 基准回归结果

表 2展示了有序Logit和2SLS估计方式的结果。在第(1)列中，仅考虑政府信息公开对垃圾处置设施接受意愿的直接影响，从结果可以看出二者具有强烈的正向关系。第(2)列添加所有控制变量后，结果依旧成立。第(3) 列在增加区域固定效应后，估计系数为0.092，且在1% 的水平上显著。

上述分析证实政府信息公开对垃圾处置设施的接受意愿具有正向效果，但其中并未考虑研究中潜在内生性问题的干扰。对此，本文选择“互联网普及率”与“政府透明度指数”两个变量作为政府信息公开水平的工具变量^①。第(4) 列汇报了2SLS估计结果^②，可知，在缓解内生性问题的干扰后，估计结果与基准回归结果保持一致，从而证实政府信息公开有利于提升公众对垃圾处置的接受意愿，即假设H1成立。该结论不仅佐证了张郁^[22]、刘玮等^[17] 的研究，也为如何破解“‘邻避’效应”提供了经验证据。

在工具变量检验方面，CraggDonald Wald F statistic值大于10，可以排除弱工具变量问题；Kleibergen-Paap rk LM statistic值为22.05，且在1% 的水平上显著，表明工具变量通过不可识别检验；Sargan statistic值为3.291，其P值为0.13，可以通过识别检验。综上，本文所选取的工具变量符合各类检验条件，说明工具变量的选择是合理的。

① 由于CSS(2019) 数据库中仅公布省份名称，以及所涉及的工具变量为省份层面，为避免多重共线性问题，本文在参考既有研究的基础之上，将地区(省份)变量更换为包括东中西部三大地区的虚拟变量。

② 限于篇幅所限，2SLS估计方法仅呈现第二阶结果，第一阶段结果省略，作者备索。

3.2 稳健性检验

为进一步验证上述结论的可靠性，本文进行了一系列的稳健性测试。

第一，更换解释变量。政府除主动披露信息外，公众通过向有关部门网上留言、网上评论、网络上访、电话热线等途径向政府进行咨询，同样是政府信息公开的一种形式。对此，本文采用“诉求回应效率”替换“政府信息公开”重新进行估计。根据问卷中“你认为政府具有服务意识，能及时回应百姓的诉求”这项问题表征“诉求回复效率”(Reseff)。结果如表 3的第(1)列所示，更换解释变量后的估计结果与基准结果相似。

第二，更换被解释变量。鉴于公众对“邻避”项目的态度可能因设施类型不同而产生差异，通过更换被解释变量的方式，以检验政府信息公开是否对不同类别的“邻避”设施具有同样的影响。化工厂和垃圾处理设施类似，都是具有负面影响的典型“邻避”设施。使用CSS(2013)年中的数据，分析了政府信息公开对化工厂接受意愿的影响。结果如表 3第(2) 列所示，政府信息公开同样对化工厂的接受意愿起到了积极效果。

第三，删除部分样本。鉴于受访者可能对“邻避”设施接受态度以及政府信息公开感知态度存在模糊或不确定的回答，本文将在“政府信息公开”和“接受意愿”两个问题中，回答“不清楚”“不确定”的样本删除后重新进行估计。结果如表 3的第(3) 列所示，在剔除部分模糊回答后，估计结果仍具有稳健性。

第四，更换估计方法。考虑到解释变量和被解释变量均为定序多分类变量，传统的2SLS方法可能会导致有效性降低，造成估计结果偏误的问题。本文使用条件混合过程(CMP)方法放宽对内生解释变量的形式要求，根据表 3的第(4)列所示，估计系数依旧显著为正。

第五，遗留变量检验。公众对于“邻避”设施的接受意愿是根据个体感知做出的判断，但在判断过程中很可能受到工作经历、自身性格等无法量化的因素影响，从而产生遗留变量的问题。本文使用Oster^[33]所提出来的修正Alton-ELder-Taber(AEF)检验，测试回归中是否存在严重的遗留变量问题。该方法指出，当模型中可能存在不可观测的遗漏变量时，可以利用估计量β^*= β^*(R_max, δ)进行检验。其中，δ为可观测变量与不可观测变量的比值，R_max是若不可观测的遗漏变量能够被观测时，回归方程的最大拟合优度(一般设定为1.3倍的基准回归拟合优度)。该技术提供了两种策略来检查潜在遗漏变量对回归结果的影响。第一种策略是在β系数为0时，计算观察变量与未观察变量的比值δ。如果δ的绝对值大于1，则不太可能存在严重的遗漏变量问题。第二种策略是当δ在[0, 1] 范围内任意改变时，通过查看其值来检查β系数的稳定性。当δ由1变为0时，β系数不包括0，说明研究结果不受遗漏变量的影响。两种策略的检验结果显示，当β =0时，δ系数为-32.242；当δ趋于[0, 1] 时，β系数的取值范围在[0.073，0.075]，该结果证实本文的结论不会因遗漏变量而出现估计偏差。

3.3 影响机制分析

前文所述，政府信息公开可能通过提升公众对政府的信任间接影响“邻避”设施的接受意愿，检验结果如表 4所示。第(1)至(4)列的结果显示，政府信息公开对中央和县级政府的信用水平均具有明显提升，且对于县级政府信用水平的提升要远高于中央政府，该结果在考虑到潜在内生性问题的情况下，依然成立。第(5)和(6)列进一步检验了政府信任对“邻避”设施接受意愿的影响，结果显示中央政府信任和县级政府信用的提升，提高了“邻避”设施的接受意愿，同样，县级政府信用的作用要大于中央政府。上述结果验证了假设H2和H3。究其原因，当前垃圾处置设施的建设以及维护均是基层政府所承担，而中央政府的职能主要是在宏观层面调整与指导地方垃圾处置的发展。并且，我国的垃圾处置设施都在逐渐向农村或郊区迁移，县级政府对于垃圾处置设施具有更大的管理权力。

3.4 异质性分析

考虑到不同类型受访者对政府信息公开和“邻避”设施接受意愿感知的差异，本文从教育水平和年龄两个方面，考察其中的异质性影响，具体结果如表 5所示。

3.4.1 教育水平异质性

从受教育水平方面来看，政府信息公开对“邻避”设施接受意愿的影响在本科以下群体中较为明显，而对于本科以上群体的作用却不显著。研究表明，接受过较高教育的个体往往对环境问题的关注更为敏锐，他们具备更强的环境权利意识，并且能够更准确地感知环境污染风险^[34]，这种教育水平与环境认知的关系使得他们在面对自身周边建设“邻避”设施时可能表现出更强烈的抵触情绪。同时，受过高等教育的人群拥有广泛的信息获取途径^[35]，他们能够通过多样化的信息源了解“邻避”项目有关的信息，而非仅依赖于政府发布的信息。这也解释了政府信息公开对“邻避”设施意愿的影响在较高教育水平群体中不显著的可能原因。

3.4.2 年龄异质性

年龄是影响个人环境态度的重要因素。有研究显示，不同年龄段的群体对核电站、风电场等“邻避”设施的接受意愿上存在差异^{[36, 37]}，这与本文的结果相类似。表 5的第(3)至(5)列显示，政府信息公开对垃圾处置设施接受意愿的积极作用，仅在中年群体中产生显著影响。造成这一结果的原因可能是多样的。一方面，随着社交媒体和互联网的普及，如今的青年群体比以往任何时候更容易获得和分享信息。新媒体平台上的内容可能与政府公开的信息存在矛盾，甚至包含更丰富的细节和信息。因此，与政府公开发布的信息相比，年轻人更倾向于信任来自互联网的信息^[38]。另一方面，老年人缺乏获取外部信息的渠道，因此接触政府发布的信息较少^[39]。同时，老年人往往对新事物持怀疑态度，他们更愿意相信自己的经验和感觉，而不是政府机构发布的信息。

4 结论与启示

政府信息公开是“问计于民、问需于民”的重要载体，也是缓解“邻避”冲突和提升公众认识的重要方式。本文利用中国社会状况综合调查(CSS) 2019年数据，分析了政府信息公开对“邻避”设施接受意愿的影响以及作用渠道。得到如下结论：一是政府信息公开水平的提升有助于增强公众对“邻避”设施的接受意愿，该结论在一系列稳健性测试中依然成立。二是从影响机制来看，政府信任是信息公开对“邻避”设施接受意愿影响的重要渠道，并且对于县级政府的信用提升作用要高于中央政府。三是异质性分析表明，政府信息公开对“邻避”设施接受意愿的影响表现出群体异质性，具体来说，对于教育水平较低以及中年群体的影响更为显著。基于上述研究结论，本文提出以下对策建议。

第一，调整“邻避”项目决策模式，提升政府信息公开水平。在当前“邻避”问题治理过程中，原有的补偿、利益等价值诉求正逐渐向公平、参与等方面转变，“邻避”项目建设中自上而下的决策方式亟待向科学化与民主化的协商制度发展。对此，有关部门需要及时调整和改进“传统封闭式决策”模式，积极推动“开放式决策”的实践，及时、准确、详尽地公布有关“邻避”项目的基本情况和潜在的环境风险。

第二，丰富“邻避”项目信息公开方式，保障不同类型群体知情权益。政府作出“邻避”设施决策时，除了传统公示方式外，需要扩宽“邻避”项目的信息公开方式，包括官方网站、社交媒体、手机应用程序等，以确保“邻避”信息向不同类型群体传达，并能够满足不同类型群体间信息获取习惯。同时，采取多种形式的信息呈现，例如报告、图片、宣传册等，以适应不同教育水平和年龄层级群体的学习和理解能力。

第三，拓宽“邻避”项目监管渠道，夯实公众信任基础。基层政府需要设立专门的“邻避”项目投诉举报渠道，提倡和鼓励公众对“邻避”项目进行监管，及时处理投诉并公布处理结果，强化“邻避”项目监管的公正性和公开性。此外，基层政府需要提升“邻避”项目的管理水平以及对公众的服务水平，了解公众对于“邻避”项目的态度，针对公众提出的问题和意见，建立快速响应机制，确保及时做出回应和解释，积极打造“阳光政府”，塑造和体现政府公信力，不断提升公众对政府的信任水平。