引言

党的十九届五中全会提出我国进入了新发展阶段，建设生态文明、建设美丽中国是重要的战略任务。全国生态环境保护大会再次强调全面推进美丽中国建设，加快推进人与自然和谐共生的现代化，并指出在明确生态文明建设取得巨大成就的基础上，应当认清我国的环境保护根本性压力尚未真正缓解，面临着新情况、新问题。以社会属性演进的宏观视角观之，所谓“新情况、新问题”主要指向高速发展之下，诸多问题、冲突未能及时显现并化解，积累的风险张力日益凸显，我国已进入“风险社会” ^{[1, 2]}。风险社会概念的提出者贝克预言我们会在现代性和工业社会、工业社会与风险社会的对抗中见证现代化内部之“断裂”，作为现代化副产品的“自造风险”将成为社会风险的主流，而这种风险会通过损害生态、资源等形式整体地、普遍地波及所有阶级乃至全人类^[3]。沿袭这一逻辑可以发现，环境社会风险将成为新时期我国的核心社会矛盾之一。

自反性致险是风险社会的关键特征，在复杂风险的聚合空间之中，寻求稳定秩序的社会治理可能带来制度化的风险，招致“有组织的不负责任” ^{[4, 5]}。从这一角度去审视，可以发现包括立法、行政、司法等领域在内的我国现行规制体系仍存在显著不足，无法周全应对我国已进入风险社会的新状况。在此背景下，本文采用“社会”一词的广义概念^[6]，对环境社会风险的分析涵盖民众生活的各个维度，尝试从环境法的视角对我国环境社会风险的演变历程进行梳理，探索当前我国环境社会风险的特征，并以此为基础，立足风险预防原则，提出可能的法律因应。

1 我国环境社会风险的演变

从历史视角纵向观察，生产力发展是推动我国环境社会风险演变的根本动力和决定性因素。对生产力发展水平的界定是极其复杂和困难的，有学者尝试通过对市场化、工业化、城镇化、开放性等具体标志性特征的梳理分析，明确我国新常态社会的转型进展^[7]。但对于探究我国环境社会风险的演变而言，各类指标的阶段性划分本就十分模糊且存在颇多抵牾，难以以之为基础对我国环境社会风险的演变图景予以准确勾勒。故此，本文尝试以1949年新中国成立以来环境法的发展与演进为线索，对我国环境社会风险的演变进行考察和分析。需要明确的是，相较于社会发展而言，法律的制定、修改和废止难以避免地存在滞后性，其发展演进的总体趋势与我国环境社会风险的演变相契合，但在一定程度上展露出我国规制体系存在的问题与不足。

1.1 弱风险阶段

自1949年新中国成立到1979年，是我国现代意义上环境法逐渐兴起的时期。新中国成立之初，百废待兴，从建立公有制的角度，我国确立了重要环境资源和环境要素的全民所有和集体所有制度。1954年《宪法》规定：“矿藏、水流，由法律规定为国有的森林、荒地和其他资源，都属于全民所有。”另外，从重视自然环境保护农业根基的角度，也作出了一些有利于保护环境的规定，其中比较有代表性的法律法规规章包括1950年《矿业暂行条例》、1957年《水土保持暂行纲要》、1963年《森林保护条例》、1964年《水产资源繁殖保护条例》等。1973年8月我国召开第一次全国环境保护工作会议，制定了《关于保护和改善环境的若干规定》。1978年《宪法》规定“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害”，为我国的环境保护和环境立法提供了宪法基础。1979年9月，第五届全国人大第十一次会议原则通过了《环境保护法(试行)》，这部环境保护基本法的颁布，“标志着我国环境保护工作进入法治阶段，也标志着我国的环境法体系开始建立” ^[8]。

总体来看，这一阶段我国环境保护事业和环境法制建设处于孕育与初步发展阶段，这与我国当时的生产力发展状况是相对应的。新中国成立初期，我国面临着医治战争创伤、迅速发展工农业生产的紧迫任务。到20世纪50年代末，我国已奠定了工业化的初步基础，但农业经济仍是国民经济的主要组成部分，工业生产带来的环境污染开始显现，但并不严重^[9]。值得注意的是，70年代我国已建立比较完整的工业体系，北京官厅水库污染、湖北葛店化工区鸭儿湖污染、大连赤潮等环境污染事件标志着工业化引发的环境污染有所加重^[8]。

概言之，该阶段我国环境问题的影响范围非常有限，危害程度较轻，公众的环境意识十分薄弱且更侧重于对影响农业生产的环境问题的关注，可以说当时我国环境社会风险处于初步萌芽的“弱风险”阶段，呈现出分散的点状表征，此阶段环境法侧重于环境要素的独立保护、法律之间缺乏系统性联系正是这一表征在法律因应上的体现。以此为线索考察环境规制体系，可以发现彼时我国环境保护形势对社会规制的需求较弱，规制体系的回应是零散和被动的，缺乏系统性和主动性，这使得其后很长一段时期内我国环境社会风险的不断积聚成为必然结果。

1.2 风险积聚与爆发阶段

改革开放至2014年，我国环境立法走上正轨，随着经济、社会形势的快速变化，环境法制建设不断调整适应，“成为中国法制建设最为活跃的领域” ^[9]。这一时期，环境立法进入“快车道”，先后颁布了1982年《海洋环境保护法》、1984年《水污染防治法》、1985年《森林法》、1985年《草原法》、1986年《矿产资源法》、1986年《土地管理法》、1987年《大气污染防治法》等多部法律。1989年第七届全国人大常委会第十一次会议通过《环境保护法》，标志着我国环境法制建设进入全新阶段。20世纪90年代，可持续发展在中国得到广泛认同；21世纪初我国提出科学发展观，成为环境立法的全新指导思想。其间，我国先后制定了《固体废物污染环境防治法》《环境噪声污染防治法》《城市规划法》《节约能源法》《清洁生产促进法》《环境影响评价法》等一众环境法律，并对已有法律进行了修订甚至再修订^{[8, 9]}。

这一阶段，我国对环境问题的关注度迅速提高，且呈现出显著的由点及面、由浅入深的特征，反映在我国环境法制建设上主要为立法理念的调整和深化。初期，在以经济建设为中心的指导思想下，环境法的立法理念仍为发展优先，环境立法主要集中在环境保护单行法以及环保行政法规规章的制定；随着可持续发展理念得到广泛认同，我国无论在新法制定抑或已有环境法律修订过程中，都体现出科学发展观对经济发展优先理念的适度矫正^[8]。改革开放后，我国的政治、经济、文化等领域形势发生了重大变化，其中工业化水平的跨越式提高是经济领域发展的最显著特征。与爆发性增长相伴而生的是我国环境问题迅速增加，影响范围不断扩大，其危害性相较于农业经济时期和工业化初期也显著加深。

环境立法理念的调整以及在其指导下的新法制定与法律修订，一方面体现出我国环境社会风险不止在重点环境要素的“点”上迅速加深，而且已经由“点”交织为“面”，需要具有系统性思维的法律来予以规制；另一方面，法律因应的滞后性也导致我国环境社会风险在此期间不断积聚，其内在张力最终以2004年至2012年环境群体事件集中爆发的形式得以释放^[10]。从规制体系的角度审视，立法理念的调整也展现出该阶段我国对环境社会风险的规制由点转面，系统性观念开始引领环境保护工作，环境规制逐步转入整体性思维，进而由被动应对转向主动保护，但环境群体事件的集中爆发也将这一转变的滞后性暴露无遗，社会规制体系仍需进一步健全与完善。

1.3 风险平抑与扩张并行阶段

2014年4月第十二届全国人大常委会第八次会议审议通过《环境保护法(修订案)》，这部被誉为“史上最严”的环保法开启了我国环境法制建设的新阶段。2018年3月第十三届全国人大第一次会议通过宪法修正案，将生态文明和建设美丽中国的要求载入宪法，确立了以追求生态文明为显著特征的新发展理念的宪法地位。这一时期，先后制定了《深海海底区域资源勘探开发法》(2016年)、《核安全法》(2017年)、《土壤污染防治法》(2018年)、《生物安全法》(2020年)、《长江保护法》(2020年)、《湿地保护法》(2021年)、《黄河保护法》(2022年)、《青藏高原生态保护法》(2023年)等多部环境法律，并对《大气污染防治法》《野生动物保护法》《固体废物污染环境防治法》 《森林法》《水污染防治法》《海洋环境保护法》等法律进行了修订或修改。

这一阶段，无论是公众的环境意识抑或政府对环境问题的关注都达到了前所未有的高度。《环境保护法》在立法目的、指导思想和制度体系等方面进行了全面修改；2018年宪法修正案确立了生态文明的宪法地位；各项环境新法的制定以及对已有法律的修订或修改，无不体现出我国环境法制建设对生态文明建设法治需求的回应。在新发展理念的指导下，生态文明体制改革正在全面推进，通过制定实施可持续发展政策、完善环境法制建设、推广绿色技术与产业等措施，我国的环境社会风险在一定程度上得以降低和抑制。但同时也应当认清我国环境保护的根本性压力尚未真正缓解，仍然面临诸如跨境环境污染扩散、全球性环境问题等诸多新情况、新问题，环境社会风险仍在进一步扩张。

当前我国环境立法已经进入具有明确系统性理念的相对成熟阶段，且政府与公众对环境保护的关注都达到了前所未有的高度，在对风险平抑与扩张并行的清醒认知下，法律对环境社会风险的因应必将更加科学，且更具有前瞻性。但从规制体系的角度来看，我国呈现出不断强化的风险社会特征，其蕴藏的复杂多变的环境社会风险对我国环境规制体系提出的挑战是前所未有的。客观的环境问题与自反性的制度风险交织，虽然我国当前对环境保护的重视与前瞻性思考已经达到相当的高度，但环境规制的滞后性依旧显著，规制体系内部的区隔、利益冲突以及相应的历史遗留问题，仍然制约着我国环境规制的进一步变革与高效落实。

2 新时期我国环境社会风险的特征

长期以来，在对我国经济社会发展的宏观图景进行描述和阐释时，“社会结构转型”一直是频繁出现的核心语词之一。有学者指出我国社会结构转型的特点包括“结构转换与体制转型同步进行，政府和市场的双重启动，城市化过程的双向运动，转型过程中发展的非平衡” ^[7]。当前我国已进入新发展阶段，但上述社会结构转型特点依然体现于我国经济社会发展的各个领域之中，与其发展现状高度符合。这种复杂的社会结构转型模式，加之世界整体发展态势的动荡变革使我国新时期的环境社会风险表现出阶段风险叠加、地区差异明显、科学不确定性增强、域内外风险交融的显著特征。

2.1 阶段风险叠加

从总体上看，我国的社会转型可以概括为从封闭半封闭的传统农业社会向工业化、城市化的开放性现代社会转变。这一转型的主要内容包括：第一，在从计划经济向市场经济过渡的过程中，工业增长模式从粗放型生产向集约型生产转变。第二，民主化进程进一步加速，法治逐渐得到推进。第三，社会参与主体的多样化增加，社会参与主体开始分化，从以政府为主导向政府、社会组织和公众共同参与转变。这种跨越式发展导致了我国两种社会转型的共存，即从农业社会向工业社会转型与从工业社会向后工业社会转型的相互叠加^[11]。就环境社会风险而言，农业社会的环境社会风险相对轻微，无论在范围还是严重程度上都相对可控，呈现出点状分布的特点；工业社会的环境社会风险则往往会突破某一特定区域或某一特定环境要素的范畴，由点扩张为面，不仅影响范围急剧扩大，对民众健康安全的威胁也大幅度上升，常常引发尖锐的对抗性冲突；后工业社会的环境社会风险由显性逐步走向隐性，对民众健康安全的威胁不似工业社会那般直接、尖锐，但却是缓慢和长期的，不确定性更甚，且呈现出显著的全球化特征。这种叠加使得我国新时期环境社会风险呈现出传统社会风险、工业社会风险与后工业社会风险并存的局面，它们在一个压缩的时空里聚集、融合、相互作用，导致新时期我国环境社会风险的复杂性和不确定性的双重提高。

2.2 地区差异明显

我国幅员辽阔，不同地区自然条件差异显著，造成我国不同地区经济社会发展存在巨大差距。历史上我国的经济重心就集中于东南地区。新中国成立初期，为保障国防和经济安全，我国对东北和中西部地区的投入作了对应倾斜，东中西部经济社会发展相对均衡。但随着改革开放的实施推进，外向型经济成为拉动经济增长的关键动力，东部尤其是沿海地区的区位优势逐步彰显，东中西部经济社会发展差距被迅速拉大。尽管我国先后实施了西部大开发、东北振兴、中部崛起战略，但当前东中西部差异依旧是我国地区经济社会发展差异的主要体现，全国接近30% 的人口和40% 左右的国内生产总值(GDP)集中于沿海发达地区不到5% 的国土之上^[12]。在此背景下，我国环境问题也呈现出显著的地区差异。总体而言经济发达地区的工业污染问题更加突出和尖锐，而中西部地区的环境问题则主要体现为生态环境破坏。从环境社会风险角度考察，可以说东部经济发达地区的环境社会风险更为集中和复杂，一旦转化为实害，其破坏性也更加强烈。值得注意的是，随着我国公众环境意识的提高，从微观角度看，同一地域不同区位的民众对环境社会风险的认知和影响的差异也正逐步显现。

2.3 科学不确定性增强

囿于科学认识不足、预测方法局限和数据欠缺等因素，科学不可避免地具有不确定性。科学不确定性大致可分为三种情况：其一，不利后果与行为之间存在统计学意义上的相关性，但科学上因果关系无法寻得明确的机制支撑。其二，行为可能造成不利后果，两者之间的因果联系也存在机制与历史数据支持，这是一种封闭的不确定性，可以用一个介于0和1之间的概率值来表述。其三，行为可能造成不利后果，且存在科学机制可以解释两者之间的因果关系，但这种风险仅是理论性的，没有现实证据能够证明其存在危害，同时也没有科学证据否认其潜在危害，这是一种开放性的不确定性，无法用概率表达^[13]。以环境社会风险视角考察科学不确定性，可以发现虽然不断提高的科学技术水平深化了人类对环境社会风险的认识，人类识别、控制、减少甚至消除风险的能力也在稳定增长。但同时不得不承认诸如基因编辑、人工智能等新兴技术包含着损害的不确定性，其不仅在时间维度上影响延伸至未来，发生的概率无法以已有经验来判断，而且影响范围和损害程度也伴随科学技术的加速发展而相应扩大和加深。当前我国科学技术呈现出高速发展态势，科学不确定性的增强难以回避，其对我国环境社会风险的影响不可忽视。

2.4 域内外风险交融

全球化和科学技术发展不仅促进了不同地域之间经济物质、文化信息等要素的交流，也使得污染、瘟疫、物种入侵等问题的跨境扩散被极大加速和增强。在“距离之墙被推倒，陌生者和陌生性逐渐进入人们生活视野”的同时，环境风险的辐射范围也得以突破地域、种族和阶级的界限，呈现出全球扩散的状态^[2]。一旦环境风险跨境扩散，则极有可能加剧当地已有的环境问题，并与该地的环境风险相互交融、影响，造成环境风险的复杂性急剧增加。甚至打破生态环境的原有平衡，导致环境风险的抑制因素失效，使环境风险转化为实然损害，招致难以预估的损失。虽然当前逆全球化思潮涌动，国际局势进入动荡变革期，但整体仍处于全球化的进程之中。尤其是我国长期以外向型经济作为拉动增长的主要动力，积极参与并推动全球化进程，已与众多国家、地区形成稳固的政治、经济、文化联系，这一状态在短期内是难以被打破的。因此，在对新时期我国环境社会风险进行探讨时，域外风险的流转扩散及其与本土环境风险的交融依然应为重要议题之一。

3 法律因应

我国已逐步进入风险社会，与众多先发国家所不同的是，我们实现从农业社会到工业社会、工业社会到后工业社会的转型是在相对而言极短的时间内完成的，即所谓跨越式发展。生产力发展的基本逻辑决定了我国的跨越式发展是以社会转型叠加进行的方式实现的。与此同时，科学技术的高速发展与国际局势动荡变革作为时代背景融入其中，使得我国新时期的环境社会风险呈现出阶段风险叠加、地区差异明显、科学不确定性增强、域内外风险交融的复杂图景。为应对这一状况，以法律因应视角视之，应在整体系统观的指导下，立足风险预防原则，平衡行政权力的扩张与控制，识别风险差异的类型化预防，开展社会化协力防控。

3.1 整体系统观与风险预防原则

整体系统观是一种将现实世界与制度规范、人类社会与自然规律统合观察的全景化视角，既要求进行系统化治理，又要求优化要素的组合、配置，在众多领域具有充足的适用空间。习近平总书记在中央全面依法治国委员会第一次会议中指出全面依法治国是一个系统工程，必须统筹兼顾、把握重点、整体谋划，更加注重系统性、整体性、协同性。这是对将整体系统观运用于法治领域的充分诠释^[14]。面对风险社会的自反性致险逻辑以及我国复杂多样的环境风险来源，寻求政府、社会组织、公众等不同面向的协力合作，以实现共同行动、结构耦合和资源共享，是以法治路径应对新时期我国环境社会风险的应有之义。

风险预防原则是一项国际环境法原则，1992年《里约环境与发展宣言》将其阐述为“为了保护环境，按照本国的能力，采取预防措施，遇有严重或不可逆转损害的威胁时，不得以缺乏科学充分确实证据为理由，延迟采取措施防止环境恶化”。环境风险具有客观性和不确定性，也即人类开发利用生态环境必然产生环境风险，同时人类依据现有科技水平和已有信息难以对环境风险状况作出准确判断^[15]。在风险社会背景下，加之科学不确定性的增加，要求环境法制建设将规制范围拓展至风险之上，强制行为主体在决策过程中以更为审慎的态度权衡风险与收益，避免不确定性成为不行动或延迟行动的理由。

具体到法制建设上，一方面，应当在价值理念层面将整体系统观与风险预防原则融入法制完善过程中，为其贯彻和实施提供基础。另一方面，应当在整体系统观的指导下，完善风险预防的法律机制，如建立健全事前评估、协同治理与管理决策的三重法律机制。最后，应当加强风险预防原则的法律适用，适当扩大预防性环境公益诉讼的适用范围，进一步细化“重大风险”的认定规则，同时在法律责任承担方面确定行为人的危险排除责任，完善保全性质与非诉强制执行性质的禁止令^[15]。

3.2 平衡行政权力

自由法治国理念下的国家职能被框定在维系安全和秩序的防卫限度内，但在具有“焦虑”特征的风险社会中，规避风险的集体意志要求国家主动出击，通过预先设定给付义务来限制损害变现尝试空间的扩张^[16]。在此过程中，立法者负责建构规范化依据，并提供理念和原则的指导，但对具体风险分析无能为力；司法者天然具有强烈的被动属性，不宜对具体事项过度介入；行政者则有直接控制的优势，可以担负起监视潜在威胁、防范实害发生的重担。

将风险预防原则置入环境法律原则范畴招致怀疑论者对裁量空间过于宽泛的质疑，这一点在对行政规制的考量中表现得尤为激烈。某种意义上这是一个现时无法解决的难题。行政规制应当一方面保护潜在的受干预法益，另一方面亦应避免泛滥的规制风险压制新动能的激发。面对新时期的环境社会风险，如若坚持合乎比例原则要求的“损害未得证实即推定不存在”，那么一旦风险转化为实害则可能造成不可承受且不可逆的损失。与之相反，在容许权力“试错式”行使的基础上，也必须以比例原则对行政者在环境风险上的介入干预进行检视和调适。落实到法制建设上则应以许可与准入制度确定权力的介入限度，以事前申请、审批、颁发许可等设置门槛，列明纳入调控的行为清单，控制行业与市场准入，在风险源头施以管控^[1]。

3.3 类型化预防

秉持干预主义的风险预防原则旨在提醒决策者针对风险的不确定性做特殊注意并谨慎处置。根据此种干预倾向的强弱可将风格各异的风险预防原则诠释及其实践大致划分为弱预防原则、强预防原则和介于二者之间的调和路径。弱预防原则将规制对象限定为损害后果严重或不可逆之风险，允许政府在缺乏确凿证据的前提下采取符合成本效益分析的预防措施。强预防原则则要求行为人以提供无害证据作为开展活动的前提，其预防措施是不计成本的。弱预防原则对规制对象的限定过于严苛，可能会使行政者对风险的介入干预持过度审慎的态度，因畏惧错误而怠于防范，招致“有组织的不负责”；强预防原则则可能对激发新动能的活动产生过度压制，僵化正常的社会活动，因噎废食；因此，介于二者之间的调和路径应为更合理的选择^[1]。

实践调和路径的关键在于对风险类别、等级等进行划分，并以此为依据制定对应的要义有别或严苛程度不同的预防规制措施。实质上，需要以识别风险差异为基础采取类型化预防。具体而言，可依风险领域、影响的权利类型、负效应的覆盖面、证据呈现的因果关系的确切程度等对风险进行划分；对应的预防规制措施，则可着眼于预防行动的限度、举证责任之标准高低、行为清单分级等落地分类分级管控。

3.4 社会化协力防控

我国社会结构转型的主要内容之一即在于社会参与主体的多样化增加，社会参与主体开始分化，从以政府为主导的体制向政府、社会组织和公众共同参与转变。从另一角度看，这一变化体现的是决策系统与社会系统的对话正由“国家—社会”的单向传达转化为交互式沟通。视国家为单一的公共权力的观念正在被淡化，多元民主取代国家中心主义的单元民主成为行政新的正当性基础。全球化和信息革命则催动了民意传播空间的快速拓展^[17]。这一趋势既为更广泛、更深入的多方主体参与提供了可行性，也内含社会组织和公众对享有知情权、参与公共事务管理的强烈意愿。从管控环境社会风险的角度来看，推动社会组织和公众对风险防控的参与，有助于提升他们对政府的信任，同时更大限度地保障决策的科学合理性。

从行政系统内部的角度观察，防控、处置环境社会风险牵涉不同部门、不同层级的行政机构。这些行政机构的行事风格与利益关切不尽相同。而防控环境风险是一项复杂的系统工程，从治理体系和治理能力现代化的视角看，需要保障不同行政机构之间的高效沟通与合作。申言之，体现着生态环境整体性的系统化环境风险，要求行政系统统筹协调、各司其职、分级管理、层级监督、属地为主等多维度整合^[1]。

落实到法制建设上，一方面，应当保障并推进社会公众尤其是利益相关者在环境风险防控中的知情权、参与权和监督权，优化参与程序，建立良好的沟通机制。另一方面，应注重生态环境的整体性特征，以生态环境功能区为基础，推动不同环境要素、不同区域行政主管机构之间的沟通与合作，打破各自为政的困局，引导建立多主体、多要素、区域合作式的环境社会风险协同防控体系。

4 结论

当前我国已进入新发展阶段，这是中国特色社会主义初级阶段发展过程中一个新起点。做出这一判断，既源于对我国发展成就的充分认可和高度自信，也源于对我国现阶段发展不足的全方位认知和理解。其中非常值得关注的一点在于，我国社会结构转型尚未完成，农业社会向工业社会的转型与工业社会向后工业社会的转型依然处于叠加状态，“风险社会”却已悄然来临。民众对规避风险——也即安全的关注开始超过对经济利益的关注，社会从需求型团结转向焦虑促进型团结，社会所蕴含的自反性致险逻辑也正逐步显现。概言之，风险分配逻辑取代财富分配逻辑成为社会话语的主宰。在此背景下，加之科学技术的飞速发展以及世界局势的动荡变革，我国环境社会风险在经历弱风险阶段、风险积聚与爆发阶段之后，进入风险平抑与扩张并行期，展现出阶段风险叠加、地区差异明显、科学不确定性增强、域内外风险交融的显著特征。以法律因应视角视之，我们应在整体系统观的指导下，立足风险预防原则，平衡行政权力的扩张与控制，识别风险差异的类型化预防，开展社会化协力防控，以期为全面推进美丽中国建设，加快推进人与自然和谐共生的现代化提供更加扎实有力的法治保障。