1 问题的提出

完善城市公共服务设施建设，是新时代下提升城市发展品质，满足人民群众的美好生活需要的必由之路。对部分具有双重外部性的公共服务设施而言，其潜在的“邻避”风险由此成为提升城市品质的现实阻力。“邻避”风险的治理挑战与城市治理现代化的变革趋势相互交织，迫切要求政府推进“邻避”风险治理机制转型，提升“邻避”风险治理效能。

相关研究从“邻避”风险生成的逻辑环节出发，考察相关利益主体的行为方式。乌尔里希· 贝克指出，人类正在进入风险社会，而这些风险主要来源于人类的决策与行为本身^[1]。“邻避”风险是一种潜在的威胁，即发生“邻避”行为及其负面后果的可能性^[2]。首先，经济效益、生态环境、政治诉求^[3]，以及生活品质、环境污染、身体健康、补偿意愿^[4] 等多重因素共同影响着公众的风险认知，而地方政府、环评机构、运营企业基于规制话语、科学话语和技术话语构建的合法化逻辑^[5]，同公众的“地方性知识生产” ^[6] 之间存在立场分歧，导致公众感知的风险分配失衡。其次，政府针对“邻避”设施的决策过程具有封闭性^[7]，降低了政府公信力，同时削弱了专家辅助政府决策的合法性^[8]，政府的决策和监管行为本身成了“邻避”风险的成因之一^[9]。再次，现代信息技术对公众的赋权显著增加了政府的治理压力，信息失衡、回应失灵、政府强干预、政策妥协等多重因素叠加导致公众对政府信任的消解^[10]。最后，公众基于“邻避”设施客观上的负外部性建构起主观的风险感知，并通过行动将其进一步外化为社会风险^[11]。公众利用话语建构共识、合法性来进行资源动员^[12]，共识动员则有助于形成反对“邻避”设施的共同意识^[13]。

既有研究表明，“邻避”风险沿着“设施自身属性带来的风险分配—政府进行的风险决策—媒体推动的风险扩散—地方公众的‘邻避’行动”不断累积并外化。各风险演化环节以及各环节中的关键行为主体，构成了“邻避”风险的基本情境要素。本文在此基础上，考察当前城市“邻避”风险的情境特征及近年来的变化趋势，据此分析在二者影响叠加之下，政府“邻避”风险治理面临的任务和挑战，进而探讨当前“邻避”风险的治理应对之道。

2 城市“邻避”风险的情境特征及演变趋势

我国城市发展过程中，“邻避”风险的各情境要素不仅呈现出中国式“邻避”风险防范化解的现实特征，而且在近年来逐渐叠加起新的变化趋势。

2.1 城市“邻避”风险情境的现实特征 2.1.1 “邻避”风险的环境敏感性和经济相关性

进入21世纪后，我国“邻避”风险逐渐多发，且主要表现为环境社会风险。垃圾处理设施、能源设施等具有环境负外部性的公共服务设施，是我国“邻避”风险事件中主要的设施类型。笔者曾对截至2017年底国内公开报道或研究提及的300起“邻避”事件进行梳理分析，发现垃圾处理设施和能源类设施占到了全部设施类型的60%。城市不断扩张、人口不断集中以及人们生活品质不断提升，客观上对垃圾处理、清洁能源、生产生活用电等公共服务提出了更高的需求，可见公众对环境影响和安全隐患的敏感性仍将是“邻避”风险感知最重要的来源。同时，“邻避”风险同社会经济发展水平呈现时空上的耦合特征。在空间维度上，“邻避”风险在空间分布上呈现出由“东南沿海—西北内陆”梯度减少的特征。这一特征同我国经济社会发展水平的空间分布特征耦合。在时间维度上，公众在基本物质生活需求满足后，环境意识、权利意识随之提升，关于自身权益的敏感性不断增强，因此社会经济发展到一定程度后更易面临“邻避”风险。

2.1.2 “邻避”风险决策呈现出较强的地方性

那些产生较大影响、多以停建告终的“邻避”风险，更多集中在环境风险显见或风险损失较大、民营企业作为建设主体、在较低治理层级上兴建的“邻避”设施中。而事实上，21世纪以来在可通过官方渠道获知的“邻避”风险事件中，大多数的居民行动及其社会影响都限于地方层面。在“邻避”风险治理的过程中，地方政府同时面对着“晋升锦标赛”下的增长压力和经济社会转型中的秩序压力，政府决策受到双向牵引。

2.1.3 媒体在“邻避”风险扩散中的高动员能力

在信息时代，媒体在“邻避”事件中扮演的角色无疑是独特的。自媒体的发展显著拓宽了公众的“邻避”风险知识来源，增强了公众针对“邻避”风险的行动能力。此外，不同“邻避”事件中公众同质化的态度与行动，能够跨越物理空间边界在互联网平台中快速聚集，产生“信息茧房”和模仿效应，使得“邻避”风险进一步放大、扩散。对地方民众而言，争取网络媒体的曝光度，吸引舆论关注，推动事态升级，最终通过治理施压来倒逼政府回应，就成为应对“邻避”风险的一般性策略。相应地，互联网时代新闻媒体动员能力的进一步强化，加剧了政府在“时空压缩”下所面临的治理挑战，政府不仅需要在更短的时间发布更全面的信息，以掌握舆论场中的话语权和主动权，而且需要更加重视并精准回应新媒体时代快速传播的“错误的”信息和知识。

2.1.4 公众在行动中的私力偏好与抗争性

相较于寻求政府公权力通过法律、行政、调解等方式进行矛盾协调，公众更倾向于通过自我动员、自我组织以及非制度化表达等方式，即私力的运用，来表达诉求并施加治理压力，以实现自身目的。在这一过程中，公众往往同时采取多种行动策略，且一旦烈度较低的手段不能达成满意目的，公众往往采取更加激烈的行动方式；而即便是首先选择政府公权力救济的公众，当公力救济无法达到抗争效果时，往往会转而采取私力救济的手段^[14]。无论哪种情况，都反映出政府的公信力不足引发的信任危机，这既导致了公众对“邻避”设施普遍存在的抵触情结，也引致了公众在“邻避”风险应对中的策略偏好。

2.2 城市“邻避”风险情境的变化趋势 2.2.1 设施的风险分配：低烈度的区域扩散

近年来，“邻避”风险的分布逐渐呈现出新的态势。最直观的变化是，媒体公开报道的“邻避”风险事件数量，可以感知的程度在持续减少。这在某种程度上表明，“邻避”风险本身的烈度有所降低其作为政策问题的热度有所下降。但也有研究发现，尽管“邻避”风险的对抗性有所缓和，但其事实数量并未明显减少，且已呈现出从大城市向中小城市和农村扩散、从东部地区向中西部地区扩散的趋势^[15]。地方政府，特别是城市政府作为“邻避”风险的重要治理主体，需在社会常态化的运行状态中动态回应与治理“邻避”风险。

2.2.2 政府的风险决策：多元化的治理议题

近些年，“邻避”设施风险分布的新趋势逐渐显现，地方政府的决策情境也随之不断变化。“邻避”风险防范化解一直作为单独的政府治理议题被讨论，探讨多集中于政府决策机制和决策过程的优化。在近年来提升社会治理创新能力、推进公共服务均衡可持续发展的进程中，高质量的“邻避”风险防范化解决策成为城市治理的题中之义。与此同时，“邻避”风险也越来越多地渗入相关行业、产业的发展中。多元化的“邻避”设施类型指向不同的公共服务行业，不同行业背后的多元管理部门因而成为“邻避”风险共同的治理主体；同时，不同行业自身的差异性、专业性和管理情境的特殊性，使得“邻避”风险决策在很大程度上转化为行业管理与产业监管的政策议题。政府的决策，不仅需涉及自身决策机制的完善，也需涉及专业性的行业监管政策体系的建立和健全；不仅需回应社会公众差异化的利益诉求，也需要实现各部门、各层级在风险决策中的协同响应。

2.2.3 媒体的风险扩散：分散化的网络社群

随着近年来互联网和自媒体在针对“邻避”问题的行动中日益普及，“邻避”风险的知识在互联网平台被重构，网络公众的风险立场也呈现出分散化趋势。比较典型的例子是，近年来部分社区针对通信基站建设的行动中，由于居民的过激行为对基站设施造成破坏，最终导致通信运营商停止设施建设并中断社区通信服务。由此造成的生活影响，不仅直接加剧了社区居民内部的立场分化，关于通信基站“邻避”风险的知识也被重新建构，人们逐渐普遍认可此类设施的技术安全性、生活必需性，事发社区中原先沉默的支持者也采取行动支持设施建设。“邻避”风险事件的网络社群分化逐渐明显，削弱了地方性针对“邻避”问题的行动所具备的组织和动员能力。

2.2.4 公众的风险应对：多重性的行为动机

城市内涵式发展对公共服务设施的客观需要，使得新建“邻避”设施仍是公众行动的重要触发动机。但近年来，随着城市的发展以及市民居住、生活空间的延展，部分原先位于非核心区域的城市设施，由于周边房地产的开发和人口的密集，其负外部性被周边居民感知进而抵制。这意味着传统治理的线性逻辑已经改变，政府必须对城市空间的日常运行及未来趋势保持风险敏感，同时，城市既有空间的更新也会成为回应“邻避”风险的治理举措^[16]。

3 “邻避”风险治理的压力与政府角色

我国“邻避”风险情境的现实特征及其发展趋势相互叠加，使得政府面对的“邻避”风险治理压力进一步加大。这在客观上要求政府理顺同各行动主体间的关系，并重新明确自身的角色定位。

3.1 “邻避”风险的治理压力

“邻避”设施所带来的风险分配，对政府提出了常态治理的更高要求。其一，政府需面对环境“邻避”风险高发性的治理压力。环境影响表现形式的多样性，加之环境风险设施的不可或缺性，环境影响引发的“邻避”风险仍将持续频发。其二，政府需面对“邻避”风险广泛化的治理压力。“邻避”风险不仅将成为后发地区在发展中难以回避的挑战，同时“邻避”风险也从区域、城市等中观空间尺度逐渐渗透进基层的微观空间尺度，社区将成为“邻避”风险生成和治理的重要场域。其三，政府需要面对传统应急管理思路转型的治理压力。“邻避”风险的高发性和区域扩散意味着，基于事态缓和的应急管理思路因其“抗争—妥协—平息”的路径依赖，将给政府带来日益增加的治理成本，包括应急回应的交易成本、前期规划决策投入的沉没成本，以及因制约地方发展所带来的机会成本。政府必须从促进地方发展而非平息应急事态的立场出发治理“邻避”风险。

“邻避”风险的地方性和行业渗透趋势叠加，进一步增加了政府完善决策体系的治理压力。一方面是产业发展要求下的监管与决策压力。诸如新能源产业、垃圾处理产业、养老产业等，因其产业基础设施普遍被感知的负外部性，而成为高“邻避”风险产业。这意味着针对相关产业发展的政策内容，不仅需涵盖宏观层面的产业布局与长远发展战略部署、中观层面的产业技术创新，而且需更加重视微观层面产业设施影响下的公众态度，制定兼具公众参与性、技术专业性、监管科学性、产业差异性的高质量决策。另一方面则是层级、部门间“邻避”风险决策压力的传导。“邻避”风险由于自身多样性、地方性、行业性等趋势特征，已经超越单一部门或特定部门的治理边界，成为政府相关职能部门普遍面临的管理任务。对各治理层级、各政府职能部门而言，“邻避”问题治理能力正逐渐成为治理能力现代化的重要体现。

媒体在风险扩散中的作用日益复杂，使得政府依托互联网的知识生产显得必要且关键。如前所述，快速发展的互联网社交平台和自媒体，在推动舆情升级和抗争动员的同时，也解构了公众针对特定“邻避”设施的风险话语，推动了网络社群的立场分化。这表明，以互联网为载体的舆论场，既是政府“邻避”问题治理的压力源，也是关键的治理场域，更是有效的治理工具，提供了政府强化知识生产并引导公众认知重塑的契机。政府依托互联网渠道进行知识生产的必要性与可行性日益凸显，迫切要求政府基于互联网思维转变政府风险治理理念，迎合互联网公众的认知特征、习惯偏好创新知识生产的方式，进而引导公众的风险感知转变，消解对“邻避”项目抗争的共识和动员基础。

公众私力救济特征同多重性抗争动机的叠加，使政府自身面对的“邻避”风险场景更加复杂。“邻避”风险不仅贯穿于新建设施规划决策的全过程，同时也涉及既有设施持续的运营和管理，人口向城市周边的流动和集聚可能重新激活存量设施潜在的“邻避”风险。公众采取行动的动机日益复杂，使得“邻避”问题治理与行业设施监管议题相互渗透，同城市的基层治理、社区治理环节有机互嵌，同城市空间规划、有机更新等治理举措相互关联，对于政府“邻避”风险治理的视野和技术均提出了更高的要求。

3.2 多重治理压力叠加下的政府角色转变 3.2.1 寻求城市增长：政府在“邻避”风险治理中的传统角色

增长作为城市运行的目标以及管理者政绩的标志，显著影响了政府的行为立场；城市空间、土地等资源内在的交换价值及其对增长的高贡献度，又显著影响了政府和企业的行为方式。“邻避”设施在区域范围内的正外部性，对于设施建设和运营方的生存发展、推动区域土地增值、创造城市财富、增加政府财税收入而言，具有重要意义，这决定了政府和相关企业在“邻避”设施建设中的支持立场。但地方公众往往承担城市开发所产生的代价，包括“邻避”设施负外部性所带来的地方影响，并由此采取抵制行动并利用舆论进行动员和治理施压。在这一逻辑下，政府往往是“邻避”设施建设、运营方的支持者，公众诉求的说服者，以及公众抗争行动的平息者。这些角色定位影响了政府的应对方式，即倾向于封闭的决策过程规避风险；面对公众诉求，用专业知识进行劝说但难以避免信息不对称与沟通失灵；而当公众抗争行动升级，则倾向于通过妥协式的项目停建以快速平息事态，以避免承担涉及社会稳定方面的更大责任。

3.2.2 从“增长”走向“发展”：“邻避”风险治理中政府角色的转变

面对“邻避”风险情境特征与变化趋势双重叠加所带来的治理压力，传统增长逻辑下的政府角色及其应对方式已无法满足治理需要，不仅难以构建长效的“邻避”风险化解机制，也无助于以“邻避”设施正外部性推动区域发展的政策目标，徒增治理成本。政府在“邻避”风险治理中的应对立场，须从“增长的逻辑”转向“发展的逻辑”。“邻避”风险治理应致力于实现项目成功运营、地方发展效益增进与公众利益保障有机统一的政策结果，在化解“邻避”风险的过程中引导公众“邻避”风险认知的重塑，以探索治理长效机制为切口，提升政府治理能力现代化水平。这同时意味着政府角色的切实转变：在政府组织体系的内部关系中，构建常态化的“邻避”风险治理机制；在政府—企业关系中，作为高“邻避”风险产业的监管者而非简单的支持者、合作者；在政府—舆论关系中，作为去“邻避”项目污名化的知识生产者；在政府—公众关系中，作为公众利益的维护者。

4 城市“邻避”风险的治理应对

针对“邻避”风险情境演变所施加的治理压力，以及政府在其治理过程中角色转变的现实需要，对政府而言，需围绕构建常态化治理机制、提升“邻避”项目风险决策品质、加强“去污名化”的“邻避”风险知识生产、全面保障公众利益等方面，采取切实的应对举措以提升“邻避”项目治理效能。

4.1 构建常态化的“邻避”设施治理机制

完善全流程的风险识别与响应机制。一是加强“邻避”风险前端治理机制建设，完善“邻避”风险预警机制，建立健全信息收集与发布机制，完善“邻避”风险评估指标并提升政府风险识别、预警和研判能力，强化“邻避”设施知识宣传，完善公众参与和信息公开具体办法。二是提升“邻避”风险应急响应效能，完善“邻避”风险处置、风险沟通、舆论引导与部门间协同机制。三是转变将具体事态平息视作“邻避”问题治理完结的治理观念，注重风险处置后期的知识生产、共识引导和风险消解。

完善常态化公众参与机制。其一，精准把握开展公众参与时机。根据不同“邻避”风险事件的具体治理情景差异，在全面识别公众具体诉求指向、追踪“邻避”风险演进动态、充分考量政府决策需求的基础上，精准把控吸纳公众参与的时间节点和决策节点，避免“一刀切”，尽早且恰当地将公众纳入决策议程中。其二，创新公众参与渠道。在听证会、民主恳谈会等传统公众参与形式基础上，探索互联网时代多元化的公众参与模式，充分利用线上直播、实时互动等形式创新参与渠道，利用数字技术赋能传统参与方式。其三，充分吸纳公众差异化诉求。针对多元化“邻避”风险表现和设施类型，因事而异，精准解构并绘制不同“邻避”风险实践中多元利益群体的群体画像。其四，推进公众实质性参与。避免公众参与异化为单纯出席听证会或者简单投票的形式参与，发挥公众参与在交换意见、增进理解、寻求“最大公约数”共识等方面作用，将公众参与的机制和平台打造为真正意义上尊重不同立场、增进相互理解的协商平台。其五，推进公众持续性参与。建立常态化的“邻避”设施运转信息公开机制，设置公众开放日，畅通公众常态、持续参与渠道，不断提升公众接受度和政府公信力。

4.2 提升“邻避”风险决策品质

完善政策体系，深化高“邻避”风险产业监管。借鉴美国、法国等国家建立核能发展基本法和放射性废物管理专门法的实践经验^[17]，政府一方面需要继续完善既有的法律，尤其要细化法律法规中关于“邻避”项目信息公开、公众参与和意见征询方面的法律条文；另一方面则是制定新的专门法律，探索整合各不同地区与“邻避”项目相关的“办法”“制度”“规定”等，在中央层面建立统一的法律法规，保证政出一门。同时，由于各地实际情况的差异，推进各地因地制宜完善以地方性法规、规章和规范性文件为主要内容的地方立法和决策体系。

进一步激发环评制度在风险决策中的治理效能。环境影响评价自实施以来，在项目环境风险控制中发挥重要作用，但现行环境评价较难在“邻避”项目中实现动态追踪，且“邻避”项目本身面临多重风险因素交织而面临复杂性困境^[18]。为此，一是需要强化“邻避”设施相关主体的责任，加大对“邻避”项目环评违法行为的处罚力度，提高违法成本，并追究相关人员责任。二是健全环保信用评价体系，进一步严格环评资质标准，规范审查程序，建立诚信档案，全面公开所有环评机构和从业人员基本信息、奖惩信息和资质管理信息。三是大力推进科学研究工作，助力决策者、专家乃至社会公众专业知识的掌握，并以此拓展“邻避”风险的知识边界，持续提升环评标准、方案的科学性。四是提升环评后“邻避”风险信息的公开性，以保障公众基本知情权。

4.3 加强“去污名化”的“邻避”风险知识生产

推进技术升级从客观上消解“邻避”风险。“邻避”设施负外部性的技术性化解，是“邻避”风险治理的根本途径。这一方面要求政府相关部门对城市“邻避”设施的选址、建设和运营进行科学、合理的规划布局，通过有效监管确保各类“邻避”设施严格按照安全标准运行；另一方面则需要政府及企业加强高“邻避”风险产业的技术革新，比如垃圾焚烧发电、核燃料的处理、噪声和辐射的控制等，奠定“邻避”设施与民为邻、和谐共存的基础。

强化“邻避”风险专业知识的供给。政府需针对互联网传播平台在降低知识获取门槛、放大舆论影响力、选择性裁剪信息等方面的特点，规范监管，因势利导，推进专业化的知识生产并引导公众认知重塑。一是开展“邻避”风险知识的科普教育宣传，增进公众的科学知识，提高其对“邻避”设施风险的认知能力以及对信息的甄别能力。二是加强对互联网媒体平台的监管，避免其在流量导向下选择性裁剪、拼接信息导致信息失真。三是针对互联网舆论受众特点，探索创新漫画和动画风新闻、短视频、直播等知识生产形式，推进受众友好型的信息传播，综合运用正式信息披露和非正式信息披露相结合的方式。研究表明，后者对“邻避”问题治理的影响有时更为明显^[19]。四是打破“信息茧房”，因势利导舆论影响下的“模仿效应”，利用互联网平台宣传标杆性“邻避”设施，推动“邻避”设施内部生产运营流程的适度公开；宣传国内有效实现双赢的“邻避”项目设施治理典例，从而引导公众从“邻避模仿”向“邻利模仿”转变。

4.4 全面保障公众利益

以“邻避”项目利益回馈增强公众满意度与获得感。借鉴我国台湾地区通过建设回馈性的服务设施、减免土地税赋和公用事业费用等方式有效化解“邻避”风险的治理经验^[20]，从“补偿”转向“回馈”，将经济补偿拓展为效益共享。通过推动“邻避”设施运营所需工作岗位向地方居民倾斜、利用设施运营收益投资社区公共服务设施建设或设立“回馈金”、依托“邻避”设施打造知识科普和学习实践基地等举措，将“邻避”设施有机嵌入社区发展之中，保障政府、设施建设和运营方、地方公众和周边居民等利益主体共享“邻避”设施运营效益及地方发展成果，从而构建以“邻避”设施为枢纽的社区利益共同体。

在城市运行中建立“邻避”风险动态治理的长效机制。一方面，将“邻避”风险治理议题有机融入智慧治理、规划管理、社区治理等城市治理议题中。打造智慧城市，动态、实时把握城市运行状态，特别是城市空间演变和人口流动趋势，及时识别由于城市发展、人口集聚潜在激活的“邻避”设施及其相应风险。通过完善城市规划技术、程序与方法，扎实推进超前规划，保障“邻避”设施规划建设余量；提升社区治理现代化水平，充分发挥社区在协商议事、矛盾化解、凝聚共识等方面的作用。另一方面，在城市运行中强化对“邻避”设施的动态、持续监管，进一步强化“邻避”风险安全监管机构的职能配置，加强相关职能部门的人力、物力和财力保障，动态更新风险的监管技术标准，推进监测技术持续升级。