引言

我国城镇化仍处于较快发展的时期。截至2022年底，我国常住人口城镇化率达到65.22%，过去5年来常住人口城镇化率共提高了5个百分点。进入新时代，城镇化水平和质量明显提升，城市基础设施建设与更新成为常态。在城镇化进程中，伴随各地基础设施的加快建设，引发了系列“邻避”事件，不仅给经济社会正常秩序造成不良影响，也给地方政府公信力和治理能力带来严峻挑战^[1]。

环境“邻避”问题是城镇化进程中的伴生问题，具有客观必然性，主要表现在三个方面：一是过去的经历表明我国在城镇化快速推进过程中环境“邻避”问题难以避免。自2000年以来，不少地区先后出现了多起“邻避”事件，尤其集中在我国东南部城镇化发展较快的区域，以及公共基础设施和工业设施建设项目领域。在2007—2018年，涉及垃圾焚烧发电、对二甲苯化工(PX)等建设项目的“邻避”事件占比最高，社会影响也最大，例如番禺、仙桃垃圾焚烧事件，厦门、漳州、云南石化、彭州石化PX事件等^[2]。二是西方国家在城镇化快速发展进程中也不可避免地遭遇过环境“邻避”困境。美国、加拿大、欧盟、日本等西方国家和地区在20世纪工业化、城镇化发展较快的时期中也经历了因垃圾填埋场、污水处理厂、重化工工业园区等城市公共基础设施和工业项目建设引发的“邻避”冲突问题^[3]。20世纪70年代，日本为应对公害问题计划筹建一定数量的废弃物处理厂，开始经历由垃圾处理设施引发的“邻避”问题，拉开了环境运动的序幕^[4]。20世纪80年代，美国修建垃圾填埋场经历了愈演愈烈的“邻避”运动^[5]，根据美国环保局的有关报告，1980—1987年全美范围内计划修建的81座危险固体废物处理场，因“邻避”问题只有6座顺利完成^[6]。三是当前及今后一段时期我国环境“邻避”问题的“三高”态势仍不会根本改变。首先，基础设施和重大项目建设仍在高速推进。现有生活垃圾处理处置等公共基础设施不能满足城市发展的需要，作为稳投资、扩内需、拉动经济增长的重要途径，基础设施和重大项目建设已经成为各地城镇化发展的必然选择，其“刚需”的预期决定了环境“邻避”问题仍将伴随。其次，环境“邻避”问题仍处于高风险期。城市规模不断扩张，县级小城镇建设不断加快，城市人口密度高、土地空间有限，相关项目建设更容易牵涉和触动个人利益、群体利益与社会公共利益的“邻避”矛盾。再次，公众表现出高敏感性。进入新时代，人民群众对良好生态环境这一最普惠的民生福祉要求更高，从过去求温饱和生存的状态进入求生态和环保的状态，全社会生态环境保护意识显著提升^[7]，公众对生态环境影响更加敏感，环境问题、环境利益的冲突矛盾更容易被触发。尤其是城镇化发展速度较快的地区，中等收入群体规模持续增加，公众对于发展权、环境权、健康权等要求越来越高，更善于运用新媒体等媒介表达诉求和维护自身权益。

准确研判城镇化发展过程中环境“邻避”问题的形势特点，及时有效做好防范化解，对于以高水平生态环境支撑高质量发展，加快推进人与自然和谐共生的现代化具有重要保障作用。国内不少学者针对城镇化进程中的“邻避”问题给予了关注，并从“邻避”事件冲突成因、演变特征、风险治理等方面开展了研究。陈云探讨了城市化进程中邻避风险分配的冲突性问题及其正义原则的确立^[8]，李保详等应用透镜模型对城镇化进程中“邻避”风险演化线索进行了分析^[9]，王佃利等基于“邻避”事件案例研究了城市更新背景下“邻避”问题的应对^[10]，张紧跟从主体、制度与文化三维角度探讨了邻避冲突协商治理^[11]。总体来看，相关研究主要分析城镇化进程中风险演变特征和对策，或以理论探讨为主，或侧重于某一方面的分析，或基于单个事件或案例信息进行剖析总结，较少有系统全面的、宏观区域尺度的分析和结论，尤其是以地方政府视角开展形势特点分析和实践应对经验的研究总体比较缺乏。为此，本研究以南方某省为代表，分析区域环境“邻避”问题形势特征，总结地方防范化解“邻避”问题的经验做法，探讨相关对策和建议，以期能为城镇化进程中环境社会风险防范为总体工作思路和对策提供有益的借鉴。

1 城镇化进程中环境“邻避”问题的形势特征 1.1 从发展态势上，当前环境“邻避”问题总体风险形势平稳可控

该省环境“邻避”问题引发的群体性事件从2020年以来连续三年实现“零发生”。基础设施项目顺利推进落地，特别是近几年来，曾因“邻避”问题搁置多年的垃圾焚烧项目顺利推进，“一建就闹，一闹就停”局面基本得到缓解。公众身边小项目(如垃圾转运处理、变电站及基站电磁辐射)“邻避”风险时有发生，但以网络舆情为主，项目利益相关群体范围较小，总体风险可控。

1.2 从发生领域上，现阶段环境“邻避”问题突出的重点领域仍以传统领域为主

“十三五”以来，我国环境“邻避”问题防范化解的传统重点领域以垃圾焚烧、涉核、石化等重大项目和交通、输变电等基础设施建设等领域为主。从南方某省的实际情况看，当前环境“邻避”问题发生的重点领域总体未变，仍以传统领域为主，新的领域风险苗头还未充分显现。因城镇化水平较高，新建交通基础设施已成为“邻避”风险易发多发领域。其省会城市2023年梳理排查出需关注的环境“邻避”问题的项目中交通项目占比为84%。

1.3 从利益群体上，诉求反应和抗争表达方式由激烈转变为相对理性，但化解难度增大

2005—2016年，南方某省是全国“邻避”问题抗议事件发生数量最多的省份，在垃圾焚烧、核电、PX项目上引发市民上街聚集抗议和多家媒体报道。近年来该省环境“邻避”问题表现形式以信访投诉、网络舆情为主，鲜有上街游行等激烈情形，公众表达诉求的方式相对理性，主要原因为城镇化发展带来的人口结构调整和素质水平稳步提升。第七次全国人口普查数据显示，15岁及以上人口中近20% 接受过高等教育。但环境“邻避”问题涉及项目类型面广，环境“邻避”问题类信访投诉数量多，且反复投诉，增加了风险化解难度。

1.4 从表现形式上，城市规划与建设的矛盾风险问题增多

随着城镇化进程加速，规划不科学或规划控制不力引发的“邻避”冲突问题越发显现，工业用地与居民区混杂、交通等领域“楼企相邻”“楼路相近”矛盾突出。城镇化发展造成土地资源紧张，选址空间受限，选线规划先天不足，导致工业企业、交通基础设施等与生活区相距过近，不断激发环境“邻避”风险。

1.5 从演化特点上，风险传播快传导性强

环境“邻避”风险往往具有多样性、复杂性、变化性，风险的演化与民众感知、舆情传导、政府应对等密切关联。风险传播快、传导性强，主要体现在三个方面：一是传播快，根据中国互联网信息中心《第52次中国互联网络发展状况统计报告》，截至2023年6月，我国短视频用户规模达10.26亿，占网民总数的95.2%，公众运用新媒体表达诉求的能力提升，舆论场呈现出从微博、微信逐渐向以抖音、今日头条为代表的短视频、自媒体平台延伸。新媒体传播途径助推风险从苗头到集体反对维权时间短，风险防范化解的窗口期大幅缩减。二是风险传导性强，近年来该省环境“邻避”问题的地域范围逐渐由省内发达地区向相对欠发达地区延伸，同一项目的反对群体也可能向周边区域传导。三是从演化驱动因素来看，反对者以设施周边居民或房产投资群体为主。

2 环境“邻避”风险防范与化解经验总结和问题识别 2.1 经验总结

通过近些年的实践探索，该省环境“邻避”风险基本形势总体稳定，已逐渐构建了“邻避”风险防范化解体系框架，制度机制建设基本完善，工作格局初步形成，推进项目有序落实。该省的实践证明，要化解“邻避”问题，地方党政主要领导重视是关键，机制常态化运转是基础，项目高标准依法依规建设是重点，惠益共享是根本，社会多元共治是保障。做深做细做实这些关键环节，对破解“邻避”难题至关重要。

(1) 明确组织领导统筹机制。环境“邻避”风险的防范化解离不开各级地方党委政府的重视，仅以主管部门或项目业主牵头推进，综合应对能力有限。该省将环境“邻避”风险防范化解纳入政府治理体系，工作责任明晰渠道畅通，在省直机关部门生态环境保护责任清单中进一步明确各部门相关“邻避”问题工作责任，规范摸底调查、共享信息、风险研判、督促指导以及考核机制。省、市两级部门联动机制定期组织会议专题研究化解“邻避”问题。部门间沟通渠道畅通，信息沟通便捷及时。建立行之有效“邻避”风险防范化解综合对策体系，对总体工作部署和重点领域工作开展进行系统部署和指导，尤其是在实践经验总结基础上出台的防范化解“邻避”问题工作指引，切实指导项目各阶段工作有章可依、有据可循。提升项目决策层级，“一把手”亲自推动，落实“一项目一对策一专班”制度。

(2) 强化联动发挥协作效能。该省务实推动多部门、跨区域协调，有效提升了政府防范与化解“邻避”问题能力。一是务实开展形势风险研判，每年初组织开展对省市两级重点项目风险形势研判，将存在风险隐患的项目纳入信息化管理平台。每月组织会议分析研判全省“邻避”风险形势。在省级台账规范管理带动下，地市级逐步健全全年滚动排查机制，健全信息联动机制，提升综合研判能力，完善台账月度更新制度，将有一定风险隐患的问题纳入台账跟踪管理，切实督促有关部门和企业落实主体责任。二是常态化督导督促责任落实，印发督导方案，联合各相关省直主管部门每年对重点地市重大敏感项目定期开展全过程指导协调服务，通过督导切实推动属地政府重视环境“邻避”风险，进一步强化地方风险防范主体责任。三是广泛宣传发挥示范效应，凝练各地成功经验和做法，剖析汲取失败案例教训，形成正、反面典型案例印发各地，通过现场推进会等形式推广省内地市在处理垃圾焚烧、危废处置、重大石化等类型项目的成功经验，充分发挥示范效应。四是区域协调解决跨区域“邻避”问题。对涉及跨区域选址的项目建立跨区域联动机制，制定跨界“邻避”问题防范化解总体工作方案，成立区域协同工作专班，协同开展区域环评、政策宣讲、群众诉求等工作，形成工作合力化解矛盾纠纷。

(3) 建设项目高标准实施。规划是否科学合理、项目推进是否依法合规、技术工艺是否先进环保是“邻避”设施公众关注的焦点，该省以高标准推进设施建设和项目实施，夯实源头防范“邻避”效应的基石。一是统一规划选址，建立国土空间规划重点项目清单制度，将重大环保“邻避”项目纳入清单并进行合理布局。鼓励利用现有涉“邻避”项目用地改建或扩建“邻避”设施，避免重复选址和分散选址。探索出了“统一布局、同步建设、协同处置”的固废处理设施建设的地方模式。二是依法依规推进项目，审批方面，采取提前对接、提前预审、绿色通道、即到即办等措施，提高审批效率；依法依规实施项目信息公开与公众参与，将可能影响居民生活的公共配套设施所在位置纳入商品房销售现场信息公示内容；依法定途径解决问题，从技术上、政策上对社会稳定风险评估和环境影响评价工作给予靠前服务指导，搭建沟通平台，邀请专家释疑解惑，引导公众依法表达诉求。三是保障群众利益，某市投入专项资金建设垃圾车运输专用道路、垃圾车清洗装置和检测设施，减少垃圾车跑冒滴漏运输扰民。某环保能源项目追加投资提升烟气、污水治理标准，以最严标准打消公众疑虑。某交通运输项目采取优化互通形式、加装全幅半封闭声屏障、路面下沉、安装通风隔声窗等措施，保障沿线公众的合法权益。四是树立行业标杆，择优选取生活垃圾焚烧处理企业进入推荐名录，发挥建设主体专业能力，提高项目建设和运营水平。鼓励企业采用先进的污染物控制技术，对烟气排放标准严格把关，确保达标稳定运行。

(4) 惠民措施灵活有效。由于“邻避”设施的负外部环境效应，公众担忧、疑虑甚至反对存在客观必然性，该省坚持以人民为中心，创新生态补偿、设施共享、就业支持等惠民措施，实现了企业与社区双赢发展，增强了项目所在地公众的接受度。一方面补偿机制化，出台生活垃圾终端处理设施区域生态补偿办法，生态补偿金用于当地经济社会和民生事业发展。创新生态补偿、惠益共享机制，对受影响群体采取帮助缴纳医保社保、建设公益设施等补偿措施，努力提高民众获得感。另一方面利益融合化，在推进某环保能源项目时市、区两级打造乡村旅游示范区，提升项目区域乡村资源价值。支持村集体经济发展，某项目每年将项目部分收益用于支持社区股份公司发展，将炉渣免费提供给周边村集体综合利用增加收益。建立企业员工本地化优先的用人机制，解决村民、返乡大学生务工就业问题。

(5) 社会力量聚合治理。与社区、公众融合不足是“邻避”设施产生疏离感，滋生抵制情绪的重要原因之一。该省将公众满意度、参与度作为“邻避”设施建设的重要引导，以公众所忧所虑为出发点和落脚点，化解纠纷，共建共享，探索好的经验做法。一是多方参与模式，在推环保能源项目时成立由地方党委政府、项目运营企业、村干部群众代表组成的社会治理共同体理事会，建立共建共治共享发展基金。例如，某市辖区成立生态环境保护纠纷人民调解委员会，依靠人民调解员提前介入解决生态环境保护纠纷，提高信访投诉处理满意度，降低信访投诉量。又如，某市成立由30名社会人士担任委员的城市废弃物处理公众咨询监督委员会，充分保障公众对生活垃圾废弃物处理的知情权、表达权、参与权、监督权。二是源头预防模式。某市辖区由社区老党员为骨干，带领志愿者和生态积极分子组成“生态哨兵”队伍，聚焦油烟、噪声等现象，结合开展餐饮选址“红绿分区”行动，提前为经营方做好选址指引和环保预警，从源头上减少经营户装修选址不当引发的损失，让社区群众满意放心。三是党建共创模式。某市辖区创新性开展“生态堡垒”党建联创活动，调动党员积极参与企业污染治理工作，让党员同志在施工现场的噪声控制、扬尘治理、废水排放、污染防治等岗位上发挥监督和示范作用，并把生态环境建设纳入“三会一课”主题，为生态环境工作提供坚强的政治保障。

2.2 挑战和问题识别

尽管近几年环境“邻避”事件规模、反应烈度明显缩小，相关网络舆情仍然层出不穷，未来一段时期，我国仍处于城镇化进程快速推进、公共基础设施大力建设时期，环境“邻避”问题必将是当前及今后一定时期内城镇化进程中面临的常态，仍然存在以下风险挑战：一是风险隐患多，公众对环境健康、房产价值、商业发展的期待更高，公众敏感程度和维权意识高，更注重追求参与权利、程序公平正义，“邻避”问题夹杂利益，容易发酵；二是风险传播快，尤其是进入新型城镇化发展阶段，城乡融合发展步伐加快推进，人员跨区流动频繁、交往密切，加之运用新媒体等途径表达诉求的能力和意识增强，风险传播速度更快；三是风险化解难，受城市发展因素制约，项目选址选线存在多点跨地域风险，受影响民众点多面广，公众诉求由单一化向多元化发展，化解“邻避”问题付出的成本较高、持续周期长。

总体来看，当前环境“邻避”问题防范化解仍然存在一些薄弱环节。一是随着城镇快速发展，城市规划及规划控制难度增加，一方面原本规划预留在郊区的“邻避”设施随着城市扩张离居住区域的距离缩短，导致敏感目标增加，另一方面如交通基础设施类公共设施选址选线只能在既有城市空间布局中“加塞”，容易产生新的环境矛盾^[12]。二是部分地区环境“邻避”问题系统应对体系不足，部门联动机制欠缺，存在信息壁垒，难以源头防范风险。三是基层应对能力仍然不足，环境“邻避”设施与带动区域高质量发展、周边民众惠益共享协调融合不足，特别是激励政策配套和落实不够，难以平衡环境“邻避”设施的负外部性。

城镇化是现代化的必由之路，其发展过程中客观存在的环境“邻避”问题深刻反映了我国环境与社会关系仍处于较敏感时期，需持续加强重视，常态化推进环境“邻避”风险防范与化解工作，解决因“邻避”问题引发的社会冲突，实现城镇化发展的同时维护社会稳定。

3 靶向发力，做好新时代环境“邻避”问题系统应对

进入新发展阶段，具有“邻避”效应的重大项目和基础设施的建设仍是城镇化发展的“刚需”和支撑，全社会生态环境保护意识和环境权益意识显著提升，诱发环境“邻避”问题的风险隐患将长期存在，这将成为环境社会风险的重要方面，其“灰犀牛危机”不可小觑，地方党政领导需高度重视，提升环境“邻避”风险意识和防范化解能力，准确研判城镇化进程中环境“邻避”问题的形势特点、及时有效做好防范化解。

3.1 重点着力防范化解传统领域风险

首先，坚持规划先行，做好规划环评，筑牢项目前期工作基础。一方面加强城市规划发展用地和“邻避”设施用地的统筹协调，提升重大项目谋划的前瞻性、战略性、系统性，在新一轮国土空间规划中统筹考虑布局“邻避”类环保基础设施项目，保障其合理的空间需求。另一方面加强国土空间总体规划编制与规划环评的衔接互动，切实做好国土空间总体规划环境影响评价工作，切实做细环境敏感点调查确认及分析，将环评意见作为环境“邻避”类项目规划布局优化的一个重要因素。尤其是要切实做好交通、能源等重大基础设施项目环评保障，切实实施环评审批“三本台账”和绿色通道机制，协调解决生态环境问题。其次，引导和监督项目高标准建设运营，以实实在在的成效取信于民。垃圾焚烧发电行业近些年通过示范引领，整体建设水平大幅提升，对防范化解“邻避”问题发挥了积极作用。各级管理部门要对照《生活垃圾焚烧发电厂现场监督检查技术指南》切实加强行业环境监管，提高生活垃圾焚烧发电厂环境管理水平，压实生活垃圾焚烧发电厂生态环境保护主体责任。推进国家生态工业示范园区建设，激励“邻避”项目集中的园区把高标准建设作为基准，秉承高起点设计、高质量建设、高标准运营的要求，着力打造一批行业标杆项目，将“邻避”项目转化为亲邻项目，发挥示范作用，进一步增强民众信任。

3.2 常态化推进联动机制发挥作用

将联动机制发挥好，推动各地切实将环境“邻避”问题防范化解联动机制长效运转起来。针对“邻避”项目集中布局和舆情关注度高的区域，建议发挥督导作用，对重大风险项目的关键环节、重点技术、风险分析、应对处置等方面给予指导和支持，推动地方切实将机制运作起来。组织地方交流研讨活动，邀请机制运转有效的地区分享经验心得，增进地方互相学习借鉴。定期调度，将风险排查和风险台账管理作为防范环境社会风险的重要抓手和常态化工作。建立风险台账定期调度机制，切实加强横纵联动，将风险台账作为工作调度、督导的重要依据，通过调度对地方风险防范与化解工作起到鞭策作用，推动地方做实做细风险排查；分析研判环境社会风险形势，确保风险底数清、情况明。出台相关措施办法，推动环境社会风险防范化解工作规范化。重视环境“邻避”问题信访线索，对“楼企相邻”“楼路相近”等事关民众切身利益且举报投诉频繁的问题，加强对策体系研究，出台相关政策措施办法或者工作指引，汇编典型经验案例，切实为地方提供具有较强针对性、指导性、有效性和可操作性的工作方法。

3.3 充分发挥共建共治共享作用，以环境社会治理共享发展成果

环境“邻避”项目是与公众利益密切相关、社会涉及面广、需广泛征询民意的民生决策事项。以共建共治共享的环境社会治理理念应对环境“邻避”问题，是推进生态环境治理体系和治理能力现代化的重要方面。加强环境社会风险防范化解机制与基层社会治理机制协调。完善多方参与的协同机制，促进环境“邻避”设施建设与基层治理、社区服务机制衔接。探索将环境“邻避”问题纳入基层社会治理事务，充分发挥基层党组织头雁引领和党员先锋模范作用，鼓励有条件的地区通过基层网格员开展环境“邻避”风险识别、宣传解释、纠纷协调。持续完善生态环境保护公众参与激励机制，推动乡贤、法律顾问、网格员、志愿者、环保社会组织等社会力量参与环境“邻避”设施决策和监督。推动建立企业与政府、公众利益共享、相互信任、和谐共赢的“邻里”关系。

3.4 提升环境“邻避”问题系统应对能力

加强环境“邻避”风险宣贯和业务培训，提升地方党委政府“邻避”风险意识，切实将党的政治优势和组织优势转化为环境社会治理和推进项目的强大动力。一是提升纠纷调解和历史遗留问题解决能力。尤其是针对突出环境“邻避”类信访投诉数量多，且反复投诉的问题，强化问题症结分析，以“听民声，解民困，谋民利”为重心，强化信访、执法、宣教、监察等多部门协同，扎实推动源头化解矛盾纠纷，缓解民众情绪。二是提升政府与公众沟通的能力，加强新形势下群众工作的特点和规律研究，培养关键时刻敢担当、善作为的干部队伍，紧密联系群众，及时发现苗头性问题，当好项目建设的“服务员”、政策法规的“宣传员”、群众呼声的“信息员”、遗留问题的“调解员”，争取群众理解支持。三是提高新媒体环境下风险防范化解的能力和水平，加强新媒体环境下舆情演化规律研究，建好用好管好政务新媒体，提升主流媒体在新媒体环境下舆论引导能力。

4 总结与展望

本研究以南方某省为代表，对环境“邻避”问题的风险特征进行了分析，基于政府治理和环境管理的视角提出了应对策略和建议，适用于广泛的城镇化环境“邻避”问题，包括但不限于垃圾焚烧发电项目、污水处理设施、输变电设备等公共基础设施以及化工、道路交通等重大项目的环境“邻避”问题防范与化解。各地在环境“邻避”问题防范与化解工作实施过程中，需基于“邻避”风险形势研判，结合政策环境、社会经济状况、公众参与、实施难度等方面进行综合考虑，制定适合本地区的具体实施方案。2023年，习近平总书记在全国生态环境保护大会上再次强调，要守牢美丽中国建设安全底线，贯彻总体国家安全观，积极有效应对各种风险挑战。当前，我国迈入全面建设社会主义现代化国家的新征程，需深化探究以共建共治共享的环境社会治理理念应对新时代城镇化进程中环境“邻避”问题，切实以环境“邻避”问题的源头防控支撑经济社会高质量发展，保障美丽中国目标实现。