引言

气候变化是当下全球人类共同面临的严峻挑战，由于其危害具有重大性、应对和解决过程呈长期性，需要政府、公众、企业等多主体共同采取行动^[1]。其中，政府主体在应对气候变化过程中承担重要地位。一方面，需要通过立法或公共政策推动气候治理，事实上，已有超过100个国家在应对气候变化方面提出目标或进行立法^{[2, 3]}；另一方面，应对气候变化不仅需要各领域采取行动，还需要多个部门的密切协作配合，建立有效的体制机制至关重要。

然而，不同国家政治体制各异，社会经济发展水平与资源禀赋也不同，公众态度、面临的国际压力和期望也有差异，在此条件下各国政府对于气候问题的认知、立场和采取的策略也呈现出多样化的特征。受以上因素的多重影响，各国的气候治理成效与在国际上所展现的国家气候形象存在较大差异。王建芳等将主要经济体分为四种类型：①领导者：欧盟和德国、英国、法国等整体呈现出较为积极的气候形象，引领本国/地区进行全社会系统转型；②行动者：日本、巴西、韩国等国虽然存在对减排成本等的顾虑，但较为积极地将应对气候变化作为新的经济增长点，着力推动应对气候变化与经济增长的有效融合；③保守者：印度等国由于自身发展阶段等因素，在气候议题上反应较为消极，温室气体排放依然处于增长态势；④摇摆者：以美国为代表的国家在气候变化问题上表现出强烈的摇摆特征，这与其党派立场、国家政治体制等有密切关系，在激进和保守间反复切换^[4]。

各国的气候行动特征与其气候治理模式密不可分，其中，政策体系和机构设置是两个关键组成，两者共同决定了国家如何在气候公约及巴黎协定下开展履约行动。政策体系体现了国家对于气候问题的识别、态度和应对措施，是直接促进气候行动的推动力；机构设置则体现了国家对于气候问题的职能划分、重视程度和管理模式，既是科学决策的基础，也是推动行动的必要条件。

然而，尚未有研究详细剖析不同气候形象的国家在气候政策体系和机构设置上表现出的差异性，也没有分析导致产生这种差异性的内外部驱动力。为此，本研究通过开展对英国、德国、法国、美国、欧盟、日本、韩国、印度、巴西、南非等全球主要经济体的案例比较研究，详细梳理和分析气候政策体系与机构设置，识别不同表现的国家气候治理模式存在的差异性特征，并利用分析框架分析政治、经济、压力和策略四类主要影响因素对各国应对气候变化治理体系的影响过程。这一案例比较研究能够加深对于气候治理模式和国家气候形象成因的认识和理解，以期为我国的气候治理体系建设提供一定借鉴参考。本研究结构如下：第一节系统性梳理总结主要国家应对气候变化的政策体系和机构设置，第二节剖析不同类型国家治理体系呈现出的主要特征，第三节分析产生不同特征的影响因素，第四节总结并提出政策建议。

1 应对气候变化的政策体系与机构设置 1.1 政策体系

本文从纲领性政策以及分行业政策两类不同层级的政策出发，梳理各国应对气候变化的政策体系。一般而言，国家层面会颁布全国性政策指导地方和各部门的气候变化工作，特别是在近几年提出碳中和、净零排放目标后，许多国家都发布了纲领性政策，或是颁布、修订相关法律，内容包括确立气候目标（除长期目标外，部分国家也分解了短期目标、行业目标等）、划定工作领域和重点措施、明确部门职责等，作为国家气候行动的高级别、总领性政策。从表 1可以看出，所有主体均提出了纲领性政策，但从政策性质来看，除美国以外的发达国家均颁布或修订了相关法律，以立法形式加强了气候行动的力度；南非2022年已向议会提交《气候变化法案》，但尚处于征询公众意见阶段，暂未正式通过；印度和巴西则暂未通过立法，而是颁布了与气候变化相关的国家计划。

除了纲领性政策，应对气候变化工作涉及众多部门和行业，往往还需要更为细致的行业政策进一步引领或支持，以保证政策实施效果。各国为了实现气候目标，根据自身国情制定了行业的脱碳路线图或战略。从表 1可以看出，不同国家的行业政策覆盖程度有所差别，英国的部门覆盖度最高，包括工业、建筑、能源、交通、农业、金融等多个领域。美国的部门覆盖度也较为全面，包括交通、工业、能源、金融和气候适应。欧盟、德国、巴西和南非的政策则有一定侧重，欧盟在交通和工业部门颁布了战略或计划，德国在能源领域颁布了多个法案和战略，巴西在农业、能源和气候适应方面颁布了相关政策，南非更注重能源和交通的低碳发展。法国、日本和韩国没有分部门颁布政策，而是颁布了一份覆盖不同部门的综合路线图。印度目前未制定部门行动计划或路线图，而是通过节能政策、电动汽车基础设施政策、光伏产业扶持政策等间接促进绿色产业发展和社会转型。

1.2 机构设置

气候变化工作涉及国家多个职能部门，其中减缓工作所涉及的部门最多，但一般会由某个部门牵头主管，负责主导制定纲领性政策和采取具体行动及措施。目前主导部门主要分为两类，即发展型部门和环境型部门。前一种主要是国家为更好地将气候变化因素纳入国家经济发展而专门设立或合并而成的部门，如英国的能源安全与净零部、德国的经济事务和气候行动部、法国的生态转型部，这些部门既是减缓政策的制定者，同时也是行动的推动者、监督者；后一种则一般为环境主管部门，如美国的环境保护署、日本和韩国的环境部、巴西的环境和气候部、印度的环境、森林和气候变化部、南非的林业、渔业和环境部，其中日本环境部主导制定了《绿色转型政策路线图》，韩国环境部主导制定了《国家碳中和绿色增长计划》，而具体行业的措施和行动将交由对应部门负责。

由于气候问题的复杂性、交叉性，各部门在负责其主要职能的同时也需要保持沟通、充分合作，以保证政策和行动的一致性，许多国家通过协调机制和机构的设置促进了跨部门合作。高级别、跨部门的部长委员会是最为常见的一类协调机制，部分国家由总统/首相/总理担任主席，或是设置于总理办公室等机构之下，向总理等报告工作，与气候相关的部长则作为委员会成员。委员会负责协调各部门气候变化政策，统筹推进国家气候行动。

虽然各国都设立了这一协调机制，但不同的确立形式和部门覆盖度可能导致其国内地位权威性、工作可达性有所差别，最终可能导致协调效果也不尽相同。从工作目标来看，绝大多数国家的协调机制是为应对气候变化而设立，工作范围包括减缓、适应等一系列气候变化相关职能，但德国的气候适应政策部际工作组的关注重点为气候适应，不包括减缓，职能范围相对有限。

从确立形式来看，表 2列出了主要国家的应对气候变化机构设置形式，主要分为三类：①通过法律条文确定，如日本的《全球气候变暖对策推进法》、韩国的《应对气候危机的碳中和绿色增长框架法》和巴西的《关于气候变化部际委员的法令》，南非部际间委员会写入了该国“气候变化法案”，但该法案尚处于征询公众意见阶段；②通过其他政策确定，如德国国务秘书可持续发展委员会通过的决议、美国总统颁布的行政令和法国颁布的生态规划政策；③总统/首相口头宣布成立，如英国、印度、南非。

2 应对气候变化治理模式及其特征分析

根据政策颁布和机构设置情况，各国的治理模式呈现五类特征，又分别对应四类国家气候形象，具体见表 3所示，下文就各类特征的治理模式进一步作阐释。

2.1 引领者：政策引领型

欧盟和英、德、法具备完善的政策体系，既通过了纲领性的气候法律，同时又保证了较好的行业政策覆盖度，以全面和具体的行业政策引领各部门的脱碳减排行动。在机构设置方面，英、法、德均设置了发展类部门，旨在更好地将气候因素纳入行业政策制定。而在协调机制方面，英国负责能源、气候和净零排放经济事务的内阁委员会由首相宣布成立；德国气候中和协调办公室通过国务秘书可持续发展委员会的决议成立，但尚未明确职能覆盖范围；法国的环境规划秘书处在生态规划政策中提及并明确职责和组成，均未以立法形式确立。这可能因为已在机构改革和设置上将涵盖多行业（如能源、交通、建筑等）的经济发展部门作为主导部门，对协调机制的执行力要求相对较低，但需注意到，其主导部门一般仅主管减缓工作，而协调机制则能够覆盖更广范围的职能部门，如财政、科技、外交等，促进这些部门间的互相配合与支持将进一步提高应对气候变化工作的效率。

2.2 摇摆者：法律欠缺型

美国作为最典型的摇摆者，其治理模式特点也十分突出。从政策完整性、机构设置情况来看，美国治理体系十分完善，既有包含近期和远期目标、涵盖五个部门的长期战略，又在工业、能源、交通、金融、适应等领域出台了行动路线图；同时国内还设置了气候政策办公室与国家气候工作组，呈现二十一处各联邦机构和多个支持部门共同参与的“全政府”式特点。然而，美国尚未进行气候相关立法，国家气候工作组也是通过总统行政令的形式建立，呈现出不稳定性和不可预测性。

2.3 行动者：整体完备型与部分行业先行型

日本和韩国是气候治理议题上法律相对最为完善的国家，不仅通过了纲领性的法律文件，以法律形式确定了碳中和目标与减排和支持政策，还将部门间的协调机制写入法律，明确了其工作职能、确立了其较高的法律地位。两国气候政策主导制定部门均为环境部，但在高级别的协调部门配合下，行业政策覆盖程度较高，且均以整体的路线图形式发布（日本的《绿色转型政策路线图》和韩国的《碳中和路线图》），一协调机制协调机制确定程度体现了其政府部门工作关注议题立形式特点。

巴西和南非虽同属于行动者，但在政策体系方面略显不足。两国尚未通过气候立法，巴西出台了《国家绿色增长计划》，南非虽已向议会提交《气候变化法案》但尚未通过。此外，巴西和南非的行业政策覆盖也不够全面，仅在部分行业（如能源、农业、交通）制定了低碳发展计划。南非和巴西气候工作主要由环境部主导，协调机制较为完善。

2.4 保守者：政策协调双缺失型

与保守的国家气候形象一致，印度的气候政策与机构设置都表现出其行动严重滞后。在气候政策方面，印度曾于2008年发布《国家气候变化行动计划（NAPCC）》，其中确立了发展光伏、节约能耗、促进可持续农业等八大重点任务，但印度并未有后续具体政策支撑重点任务的推进，也未颁布行业政策或路线图，虽然有节能政策等间接促进应对气候变化的措施，但这仅可视作短期内的权宜之计，仍需要长期、系统的规划以帮助全社会的转型^[5]。而在协调机制方面，印度虽于2013年成立了气候变化执行委员会，但在全国减缓相关的行动中其参与率不足三分之一，表明其活跃程度较低，实际的协调职能发挥并不充分^[6]。

3 影响因素

目前对于国家气候治理体系，尤其是气候机构设置方面的解释性研究较少，存在一定的研究空缺。其中，Dubash构建了政治制度、国际压力和官僚模式的三因素框架^[5–7]，在此基础上又提出了对气候机构影响最显著的双变量模型，包括政治两极化程度和气候叙事方式两个因素。除此之外，已有部分研究针对各国气候政策，从政治体制、社会经济特征、能源结构、公众意识、政府干预模式等角度阐释了不同因素的影响机制^{[8, 9]}。本研究在前文所述的梳理成果上，结合前人研究成果，提出了如图 1所示的涵盖政治、经济、压力与策略的四维分析框架，下面就各因素进行详细阐述。

3.1 政治体制和党派立场

国家的政治制度对气候政策和机构都具有显著影响。虽然同为两党制国家，但各党派对于气候变化的态度将决定其国家的气候政治生态，典型例子为美国和英国。美国迟迟未能通过气候立法和相关机构，正是由于民主党和共和党对于气候问题迥然不同的态度立场，立法过程中否决权的存在使得任何一方难以通过某部法律。相比之下，英国政体的集权程度更高，执政党在立法等过程中面临的否决力度更弱，同时英国两党对于气候行动的必要性达成了共识，促成了英国气候法的制定^[10]。

党派更替不仅对于美国立法进程有深远影响，同时也显著影响了其气候变化机构的改革与更替。尼克松时期成立了跨部门小组协调气候变化问题的研究工作，通过了《国家气候计划法案》，依据法案成立了气候变化项目办公室，后又通过了《全球变化研究法案》，确立了涵盖十三个机构的跨部门机制，每三年发布一次气候变化影响报告。小布什上台后，气候变化问题与气候变化机构都被边缘化，环境署的年度报告中不再包含气候变化相关议题，气候变化机构改革的提议遭到共和党强烈反对而被搁置。奥巴马政府则重新将气候变化问题视为重点工作之一，成立了能源和气候变化政策办公室（但因国会拒绝为其提供资金而后被并入国家政策委员会），后又设立了气候变化特使办公室，主要负责协调双边和多边气候谈判。特朗普政府则致力于解散或撤除气候变化相关的机构，如取消了气候变化特使的职位，将国际事务环境和能源办公室更名为能源和基础设施办公室，后将该办公室完全解散。拜登政府则将气候变化置于了前所未有的高度，设立了国家气候变化政策办公室和国家气候变化工作组^[11]。

除了国家总体政策体系，各部门的领导人立场也显著影响部门目标与行动。在2019年出台《气候行动计划2030》前，德国的跨部门协作水平不高，其中交通、农业和建筑部门的减排目标、政策工具都显著落后于能源部门（如表 1中，德国的能源部门政策较为全面，其他部门则暂未出台），这与三个部门领导均来自保守派基民盟或基社盟密切相关，党派利益、选民和行业压力使得这些部门一直对气候问题持消极态度，直到2019年召开气候内阁会议，跨部门共识才被逐步建立并体现在气候目标、政策中，包括对交通、供暖实行的碳价政策等^[12]。

3.2 资源禀赋和强势部门

一国的高排放部门往往对应着传统的高碳发展模式，具有经济优势地位的行业团体往往也成为了重要的政治力量，在国家的气候行动中具有举足轻重的地位。尽管巴西和南非目前的气候机构较为完善，但在此之前两国的气候治理之路都颇为曲折。南非的能源部门贡献了80%左右的全国温室气体排放，其中国有电力公司Eskom基本垄断了该国的电力行业，贡献了约40%的温室气体排放，但在2019年之前，能源部或Eskom等一直未被纳入气候变化部际委员会，气候考量几乎无法影响能源部的决策制定和电力部门的实际行动^[13]。巴西的绝大部分温室气体排放来自森林砍伐，在2005—2010年通过控制森林砍伐取得了难得的减排成果后，其农业和林业团体连续两届推举支持传统农林业生产方式、反对应对气候变化的总统，其间气候变化部际委员会和环境部的职能均被削减^[14]。

考虑到能源部门是脱碳进程中首当其冲的部门，化石能源的依存度对于一国的气候共识和面临的阻力也十分重要。美国的化石能源利益集团形成了强大的游说力量，成为国内立法的重大阻碍，而英国则在可再生能源发展取得进展与成功后，增强了国内对于能源转型的信心和支持力度，将气候变化事务合并至能源部，成立能源与气候变化部，正向的反馈效应促进了能源转型的进一步行动^[15]。

3.3 战略定位与气候叙事

政府对气候变化问题的认识往往会影响机构设置与职能划分，例如巴西曾于1995年在科技部下设立气候变化部际委员会，主要职能之一是管理巴西清洁发展机制（CDM），这表明巴西曾将气候变化视为外交和技术问题，而非环境问题。无独有偶，印度在20世纪末到21世纪初将气候变化视为外交问题，主管机构是外交部和环境部。

而政府在推动应对气候变化工作时，需要选择合适的切入点，即“气候叙事”（narrative），通过结合国家实际情况、发展需求和气候问题，使气候行动能够最大程度被国民所接受^[7]。例如，日本和韩国均将碳中和视作经济发展新动力，出台《绿色增长战略》《国家绿色增长计划》以降低国内对于减排成本的顾虑。南非曾因气候行动计划威胁化石能源利益集团而未能实现“温室气体达峰—稳定—下降”的国际承诺，但之后所采取的围绕公正转型的气候政策可能获得了更多公众支持^[5]。印度目前也正转向“共同利益”框架，旨在将气候变化与国内扶贫、经济增长的优先事项保持一致^[16]，有望改善国内气候政策和法律的缺失。

3.4 公众态度与国际事件

公众态度对于一国在气候问题上的战略方向、政策设计、机构设置都具有重要影响，只有获得民众支持的政策或机构改革才是可行且有意义的。德国民众长期以来对碳价等政策支持力度有限，对气候问题关注并不高，而2018年“未来星期五”（Fridays for Future）环保运动在德国产生了广泛的社会影响力，使得2019年气候问题成为了德国民众最关注的政策问题，德国政府趁热打铁召开了气候内阁会议，在加强各部门共识方面取得了重要进展，还通过了《联邦气候变化法案》和《气候行动计划2030》^[12]。

除了国内来自民众的看法，国际突发事件和随之而来的压力往往也对国家的政策具有重大影响。2007年的《巴厘路线图》首次提出发展中国家也应承担适当减排行动，国际事态的变化促使印度紧急起草了NAPCC，并在八国集团首脑会议（G8峰会）前发布，而G8峰会召开几周后，印度总理气候保护委员会（Prime Minister’s Council on Climate Change, PMCCC）也召开了第一次会议。但这样较为仓促的行动所取得的成果可能实质性意义不大，尽管NAPCC创新设立了跨部门协调工作机制，但并未设定统一的目标或规定具体的协调流程，跨部门机构的设立逻辑是基于“共同利益”，但从实际运行效果来看，仅有光伏等新能源产业取得了较大发展^[6]，这一松散的工作机制取得的成效较为有限。

总体而言，以上四个方面是影响各国气候治理模式，尤其是气候机构设置的关键因素，在不同国家可能发挥主导作用的因素不同，如美国最重要的影响因素是执政党的更替，而南非政府受到的能源行业压力则主要影响了其气候工作部署。

4 结论与建议 4.1 结论

各国/地区由于发展阶段、排放特征、政治体制等不同，在应对气候变化治理体系上呈现不同的特点。在政策制定方面，多数国家都颁布了纲领性政策，其中部分以立法形式确定了气候目标、重点领域和具体行动，与之对应，一些国家在各领域出台了更细致的部门行动计划或路线图，以保障和落实具体行业的气候目标。在机构设置方面，一些国家合并或设置了经济与气候部门，由该部门主导应对气候变化，尤其是减缓方面的工作，而其他国家则由环境部门主导气候工作，其他部门配合和支持；为了更好地统筹协调各部门工作，许多国家都设置了专门协调气候工作的高级别委员会或工作组，其中部分国家将协调机构的主要职能与成员组成写入了相关法律，确立了其法律地位。

根据政策制定和机构设置情况，将主要经济体治理模式分为五类：①政策引领型：代表主体包括欧盟和英国、德国、法国，这类主体既实施了气候立法，也制定了较完善的行业类政策，同时由发展型部门主导气候工作，但在协调机制的法律地位、覆盖部门等方面有待完善。②整体完备型：代表主体有日本和韩国，这类主体的气候法律较为完善，既作为纲领性政策明确了气候目标、减排和适应政策以及各类支持政策，也明确了协调机构的职责和组成，同时行业政策也较为全面，整体而言治理模式较为完整。③部分行业先行型：代表主体有巴西和南非，相比于日本和韩国，巴西和南非目前仅在部分行业颁布了减缓政策，政策的行业覆盖度有待提升，气候立法也有待加强，而两国的协调机制相对而言较为完善。④法律欠缺型：代表主体有美国，美国的政策体系和机构设置较为完善，但尚未进行气候立法，气候政策办公室与国家气候工作组也是通过总统签署行政令的形式设立，呈现出不稳定性和不可预测性。⑤政策协调双缺失型：代表主体为印度，印度在政策体系方面既缺少纲领性立法，又未颁布任何行业脱碳计划；虽然成立了气候变化执行委员会，但其活跃程度较低，实际的协调职能发挥并不充分。

许多因素都会影响一国的气候治理体系，包括政治体制和党派态度、资源禀赋和强势部门、战略定位与气候叙事、公众态度与国际压力。两党制且不同党派态度相差大的国家更易出现“两极化”现象，可能导致气候立法难以通过，机构的设置也会随着执政党立场的不同而经历频繁变动。传统的高碳部门往往具有举足轻重的政治力量，可能影响国家的气候法具体内容、相关部门的职能范围等。国家对气候问题的识别与定位影响其机构设置与职能划分，而推动气候问题的切入点则会影响其政策重点。公众态度对国家政策颁布和机构改革有重要影响，在气候问题受到高度关注时各类措施推行阻力更小，而国际事件带来的压力则更偏向短期影响，可能会促使某国在短时间内采取行动，但实际成效可能不及政治性影响。

4.2 建议与启示

分析比较主要经济体的应对气候变化治理体系特征可以发现，不同的治理模式和体系设置对我国应对气候变化工作实践有一定的参照和启示，梳理如下：

（1）加快推进气候立法，明确各部门职能和各行业减排目标方向。我国虽然已出台一系列应对气候变化的政策，但尚无专门应对气候变化的综合性法律。未来可制定一部综合性、专门性的气候变化法律，将中央“双碳”目标转化为可落地、具有法律约束力的中长期目标，明确各主管部门、各层级政府的权责、义务，确立碳达峰碳中和领导小组等协调机制的法律地位，同时明确需采取重要行动的领域和相关政策，为宏观、中观、微观等多层面的“双碳”行动提供合法性依据^[17]。此外，还需修改和补充能源法、环境法等相关法律中的有关气候变化的部分，以形成统一、完整、有力的法律体系，为实现应对气候变化工作提供法律支撑。

（2）充分发挥制度优势，完善治理体系中薄弱环节。相比其他国家，我国的自上而下的治理结构和“问责”机制具有独特优势，能够集中力量、调动资源保障国家目标的有效实现。但由于缺少对各主体清晰的权利与义务边界划定，在具体落实过程中，可能在目标传导、资源分配等方面产生地方执行偏差的问题，除通过立法提供稳定化、规范化的制度预期外^[17]，还需要制定合适的激励制度和监督机制加以支撑^[18]。此外，也需要进一步充分挖掘市场机制的潜力，引导和撬动更多社会资本进入低碳领域，利用市场价格引导、资金激励、信息规制等“软性”工具，在碳市场、气候投融资等领域持续探索和发力，实现气候效益与经济效益的双赢^[19]。

（3）把握好减排与发展的关系，建立具有中国特色的气候治理模式。我国已作出庄严的“双碳”承诺，而我国以煤为主的能源资源禀赋条件没有变、世界最大的发展中国家这一地位没有变，实现中国式现代化目标需要探索适合中国国情的低碳发展路径，在持续稳健的社会经济发展中推动减排行动，在减排工作中占据新兴产业高地、获得增长新动能。当前，与应对气候变化密切相关的产业发展和技术创新已成为今天中国经济最具活力的部分，需要进一步顺势而为，在“中国式现代化”“生态文明建设”“人类命运共同体”等基础上建构具有中国特色的气候治理模式，形成多部门协同推进的局面，促成学界、企业、公众等多主体协调参与，建立广泛社会信念以团结多方力量，充分发掘“双碳”目标下更多发展新机遇和新动力，实现以气候治理促进高质量发展。

（4）继续推动建立公平合理互利共赢的国际气候治理体系。加强国际合作是开展全球气候治理以有效应对气候变化的核心和支柱。任何国家的单打独斗无法有效解决气候变化问题，立足各国国情和能力构建公平合理、互利共赢的全球气候治理体系和全球合作行动是必然途径。中国实现了由全球环境治理从参与者到引领者的重要转变，主动承担与国情相符合的国际责任，开展南南务实合作，发起推动系列绿色行动倡议，将生态文明领域合作列为共建“一带一路”倡议重点内容，积极帮助其他发展中国家提高应对气候变化的能力，为全球低碳转型注入强大推动力^[20]。在此基础上，应继续坚持积极主动参与全球气候变化合作，结合新形势、新动向和国内实际的新进展，为推动完善全球气候治理体系贡献新理念、新智慧、新方案，并以此推进我国经济社会发展全面绿色转型。