引言

“十四五”时期是进一步优化环境资源配置、提高治污效率、实现生态环境持续改善目标的关键时期^[1]。近十年来，随着各种治污行政手段频出，行政工具的边际效益递减，如何进一步调动市场的积极性、充分发挥市场机制在治污减排中的杠杆调节作用成为“十四五”时期我国生态环境保护制度建设的重点。

排污权交易制度是生态环境保护领域重要的经济手段之一。近年来，在污染排放水平仍处于高位、减排潜力进一步收窄的压力下，充分发挥排污权交易制度的市场调节作用、提升排污权交易制度的活力和效率变得更为迫切。基于这一现实需求，本文在梳理我国排污权交易制度建设、运行进展与挑战的基础上，提出了提升排污权交易市场机制作用的对策与建议。

1 我国排污权交易制度的实践进展

排污权交易的概念最早起源于美国，由经济学家戴尔斯在科斯定理的基础上提出，是运用经济学原理解决环境污染问题的政策手段。20世纪70年代美国国家环保局（EPA）提出的抵消（offset）、气泡（bubble）、银行（banking）、净得（netting）等政策是排污权交易的雏形^{[2, 3]}。90年代，美国《清洁空气法》修正案中的“酸雨计划”和加州南部的RECLAIM计划（Regional Clean Air Incentives Market）等引入市场经济手段对污染物排放进行调控的实践取得了良好的成效^[4]。目前，排污权交易的应用已经拓展到水污染控制等领域，在包括我国在内的许多国家得到广泛应用。

从20世纪80年代建立《水污染物排放许可证管理暂行办法》到2001年在江苏、浙江等地进行区域试点，再到2014年以来的试点深化阶段，我国排污权交易制度建设已经经历了30多年的尝试与变革，为污染排放总量控制目标和减排目标的实现做出了积极贡献^[5]（图 1）。其中，2014年国务院办公厅印发的《关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》是我国排污权交易工作开展的纲领性文件。在此基础上，试点地区的排污权交易政策框架逐渐清晰，并建立了基本的交易制度体系。根据《关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》，我国的排污权交易制度整体上服务于总量控制制度，这也意味着总量控制是排污交易的基础。在确定总量控制指标之后，对排污单位的排污权进行核定，排污权通过缴纳使用费或交易获得（即排污权有偿使用）且有使用期限，以排污许可证形式予以确认，这也体现了排污权交易制度与排污许可制度之间密不可分的关系。核定排污权后即可通过定额出让、公开拍卖等方式进行排污权交易。本文讨论的“排污权交易”指的是包括初始分配有偿获得到出让收入的全过程。

为了解我国排污权交易的制度建设和地方实践情况，本文梳理了2009年以来各省份新出台的排污权交易相关管理办法和实施方案（表 1）。由表 1可见，各地的排污权交易制度建设一直在不断推进的过程中，整体上以2007年以来国务院规定的试点省份为主，特别是2014年以来，呈现试点地区不断细化、深化，非试点地区逐步建立的特征。例如，在10个试点省份中，山西省从开始开展到进一步推进，陕西省从试点工作到全面推进，河北省于2022年印发了《关于深化排污权交易改革的实施方案（试行）》则表明其进入深化改革阶段，非试点省份江西、甘肃、广东、海南、福建等也陆续开始开展相关工作。大部分地区先由省级人民政府出台管理办法或指导意见，生态环境部门对实施方案或交易细则进行规定，作为本地区排污权交易制度的基础，各地区交易规则中对排污权交易的主体、资格、储备、转让、信息公开、监督管理等交易内容和具体流程均做出了详细规定，在此基础之上以财政部门、发展改革部门等的出让收入管理、定价标准以及相关技术导则作为补充和辅助，构成地方排污权交易管理的制度体系。从内容上看，地方相关文件普遍显示，尽管排污权交易是市场化的污染控制手段，但政府管理部门仍在申请、审核、监督管理等各阶段扮演着重要角色。值得注意的是，河北省出台的《关于深化排污权交易改革的实施方案（试行）》中强调了要完善市场交易机制和政府监管，通过建立交易市场和加强宣传等方式提高企业的参与度，并且提出建立排污权的政府储备，用于鼓励新兴产业和重大科技项目。

为了更全面地了解我国排污权交易制度实践进展，本文对表 1中的文件和中国政府网（http://www.gov.cn/）上排污权交易相关新闻（2006—2021年）进行了文本分析并绘制了关键词词云（图 2）。政策文本聚焦于排污权交易的目的和流程，“总量”“核定”“出让”“受让”“储备”等交易流程中的关键词出现频率较高，此外，“规定”“管理”“政府”“主管部门”等也体现当前排污权交易过程仍需较大力度的政府干预；相关新闻报道则更多聚焦于历史成绩，对试点建设、交易规模、主要污染物等涉及较多，例如“试点”“金额”“市场”等。

综上，我国排污权交易制度已经在前期试点工作基础上建立起了基本的制度框架。随着2017年《关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》到期，以及排污许可制度的更新完善、生态补偿等措施的提出，如何进一步推动交易流程的规范和完善，结合新的环境和经济形势、在试点工作基础上实现全面推广，以及排污权交易制度与其他污染控制制度的衔接，成为进一步完善排污权交易制度的关切。

2 我国排污权交易制度的研究进展

以“排污权交易”“中国”为关键词，本文基于中国知网（https://www.cnki.net/）筛选我国排污权交易相关的144篇研究论文进行了文献计量分析。结果显示，2003年至2010年前后，排污权交易研究一直处于前期积累阶段；2012年以后，排污权交易逐渐受到研究者的关注，并于2016年前后达到顶峰（图 3）。这一变化趋势与总量控制目标的深化和全国排污权交易统一试点工作的推进基本一致，显示了研究者对我国排污权交易政策变化的敏感性。然而，近年来相关研究大幅减少，也反映了这一制度的实践缺少突破性进展和足够的公开化信息。

对研究主题和关键词进行聚类分析（图 4），结果显示，排污权交易的相关研究主要围绕着两大主题：一是排污权交易能否实现总量控制和环境保护的目的；二是这一政策是否对企业起到积极作用，包括激发企业的技术创新性等。此外，聚类结果还体现了双重差分方法在评估排污权交易政策实施效果中的广泛应用，反映了研究者对政策实施效果的关注。

关键词聚类分析结果显示，“交易”“总量控制”“环境保护”“环境容量”“波特假说”“发展前景”和“双重差分”是排污权交易相关研究的核心关键词。具体来看，早期研究更关注交易系统和交易体系的建立，且这一系列研究与其他话题紧密联系。此外，“立法”“法律”“政府行为”等关键词表明研究者认为法律、制度和行政手段对排污权交易的重要性。2014年后，“有偿使用”“初始分配”相关词汇多次出现，作为排污权交易中的关键环节，排污权有偿使用（即初始分配环节）也受到了学者们的关注，相关研究表明，在这个从政府到企业的排污权初始分配过程中，定价是国内学者最为关注的问题，但是当前合理定价方式的缺乏、试点地区间差异大、政府直接定价造成的弹性缺乏、部分地区仍存在无偿占用的分配方式导致环境资源配置效率低下、有偿使用和排污收费之间是否存在重复等问题仍然需要进一步的关注和解决^[6-8]。2019年后，涉及“自主减排”“信息披露”等关键词的研究开始涌现，反映了研究者对排污权交易制度设计中的信息公开，以及制度建设对减排和技术创新激励效果等问题的关切。

关于我国排污权交易制度的实施效果，大部分研究结果证实我国排污权交易制度在促进减排和企业技术创新方面起到了一定的积极作用^[9-12]。从企业尺度看，排污权交易制度促进了企业在绿色环保领域的创新活动^{[13, 14]}，对企业生产有一定促进作用^[15]，但其作用仍较为有限或尚未达到提升企业盈利的程度^[16]。例如，二氧化硫排放权交易制度显著促进了企业的创新，但对企业的生产力没有明显影响^[17]。此外，排污权交易制度作为一个市场经济手段，提高企业的参与度是其实施过程中的关键问题。尽管从经济学角度看排污权交易制度应当充分发挥市场“看不见的手”的作用，但是由于我国减排压力大、强制性手段仍是污染控制的主要工具，现阶段排污权交易只是作为排污许可证等强制性行政手段的一种辅助手段^[18]。此外，针对试点地区的实证研究表明由于政府参与度过高、市场有效性有限，从而导致排污权交易市场性能不佳^[19]。因此，如何实现在政府的监督引导和减少干预以充分发挥市场作用之间的平衡对排污权交易制度的实施至关重要。具体来说，有必要进一步完善储备和回购制度，创造良好的法律、金融和制度环境，鼓励企业、环保非政府组织（NGO）等个体的参与，使排污权交易制度在我国发挥更好的作用^[20-22]。

2020年，生态环境部发布《碳排放权交易管理办法（试行）》，碳排放交易市场逐步成型。相关研究表明，碳排放交易对大气污染物的防控有促进作用，对二氧化硫、氮氧化物、PM_2.5等关键大气污染物的减排都有明显的协同效益^{[23, 24]}。因此，协同开展碳排放权交易和排污权交易，同步实现污染控制和应对气候变化目标也是值得关注的问题。

3 我国现行排污权交易制度运行中的问题与挑战

从我国排污权交易制度建设的实践和研究进展来看，排污权交易实践过程中仍面临着市场规模低于预期、市场不活跃、企业参与度低等问题。基于这一现状，本文进一步识别了排污权交易制度未能充分发挥作用的四个主要原因：

一是国家层面环境治理规划的短期性和不确定性给企业规划和市场预期带来较大的不确定性。我国当前的环境治理规划仍以三年和五年规划为主，相应的减排目标与减排方案制定也以三年和五年为期限。再加上完成排污权交易整个流程的周期较长，不利于各减排责任主体对自身发展战略及所需配额进行合理规划。并且，自“十一五”以来，我国开始执行强制性减排策略，各级政府和企业是落实减排任务、实现减排目标的重要主体。此后“十二五”时期和“十三五”时期，主要污染物种类不断增加、减排力度不断加大，对应各级政府和企业的减排压力也不断提升。环境规制的不断严格、减排规划和减排任务的不断增加，以及排污权交易下初始配额的不断调整等使得各减排责任主体对自身未来能否满足减排政策要求、排污权储备能否满足自身发展需求等不确定性因素充满疑虑，进而引发其对排污权交易市场预期的担忧。

二是现有制度下激励不足且无法覆盖全部减排成本。企业作为减排主体参与排污权交易的主要动力来自出售排污权获得的经济收益，然而当前的排污权交易制度下，大多数地区的排污权价格仍处于政府管制下，排污权交易价格难以充分体现其市场价值，也无法弥补企业对未来预期的顾虑^[25]。企业出售排污权，不仅要承担末端减排成本，还要担负减排技术的研发成本以及出让未来发展权的机会成本。排污权交易的收益无法抵偿企业出售排污权所承担的成本，进而导致出售排污权的动力不足，这一现象也反映了我国现行排污权交易制度的低效特点。

三是可售排污权规模不足影响了交易市场的活跃度。参与企业在排污权市场上的“惜售”态度与行为是造成排污权交易市场不活跃的重要因素之一^[26]。“惜售”使得市场上无“权”可售、无“权”可买，也使得更多企业持观望态度并引发信心危机，进而带来交易规模小、市场低迷、市场不活跃等问题，使排污权交易陷入低效困境。此外，我国排污权交易市场上的可交易排污权总量偏小，现行的排污权交易制度仍以城市或省级行政区域为界实施，然而单一城市乃至省份的可交易量有限，成为限制排污权交易市场规模的重要因素^[27]。根据各地的实践情况，排污权交易制度的设计多与总量控制目标和减排目标相结合，地方政府和企业在减排达标后没有足够的动力进一步推动减排，也造成可交易排污权量规模较小。

四是部分地区初始分配环节公平性的缺失。在排污权交易制度建设的实践过程中，为了尽快推进排污权交易制度的落实，很多地区采取弱化存量、强调增量的策略，以增量为对象建立了配额分配与核定策略。这一策略在帮助地方政府搁置争议、快速推进排污权交易制度建设的同时，也忽略了公平性，尤其是对环境绩效水平较高、提前完成减排任务的企业略失公平^[28]。

4 改进我国排污权交易制度运行效率的建议

“十四五”时期是我国进一步改善生态环境质量、打好打赢污染防治攻坚战的关键时期。进一步提高生态环境管理与政策体系的效率，尤其是排污权交易制度这一市场经济手段在减排中的作用，是亟须解决的问题。基于上述对排污权交易市场不活跃、运行低效等问题的剖析，本文提出以下四点改进排污权交易制度的思路与建议：

一是研究制定环境治理中长期规划，让全社会建立起相对稳定的环境污染治理预期。建议编制十到十五年的中长期环境治理规划，明确中长期减排目标，建立总量控制指标、环境质量变化和经济发展之间的关系，建立“排污总量—环境质量—经济发展”耦合控制体系，为各减排责任主体结合自身发展需求预估所需配额提供制度保证，从而建立起全社会对排污权交易的合理预期和信心。

二是完善排污权交易价格体系，充分发挥价格的市场杠杆作用。价格是激励排污权交易的重要因素，价格应充分反映排污权的市场价值。排污权的市场价值应覆盖三个维度：末端治污成本、减排研发成本、机会成本。其中，末端治污成本仅能反映运行过程中的减排成本，也是当前各地区制定政府指导价的基础；减排研发成本能够分摊企业的前期减排研发投入，与末端治污成本合并反映了企业治污的真实成本；机会成本则反映了企业对未来减排边际效应的市场价值预估。三者从不同维度反映了企业与市场对减排成本的预期，当价格充分反映了三个维度的时候，才能够充分发挥积极的激励作用。

三是打破地区限制，结合建立全国统一大市场的宏观政策，根据污染物排放与扩散特征建立更大范围的排污权交易市场。具体来说，建议在流域尺度建立主要水污染物排放权交易市场，结合气候、区域特征建立主要大气污染物排放交易市场。这不仅能够扩大可交易市场规模，同时也通过在更大范围内引入竞争机制，提高地方政府的减排管理效率、推动行业内与跨行业企业治污效率的提升。

四是兼顾公平和效率，完善初始排污权配额分配与核定制度。近年来监测水平的不断提高和环境大数据基础设施的建设为完善初始排污权配额分配和核定提供了可能。针对面向流域的水污染物交易市场和面向区域的大气污染物交易市场，结合流域和区域污染排放水平、环境质量改善目标、环境容量等因地制宜地设置不同污染物排放标准，基于排放水平为流域和区域内企业分配和核定排污许可，并以此作为排污配额分配基础。这一制度的建立兼顾了环境质量改善目标和企业排污绩效水平，兼顾公平与效率，有助于提高各减排责任主体参与排污权交易的积极性。

此外，针对本文对排污权交易相关研究进展的分析结果，从研究者视角出发对我国排污权交易制度的未来发展提出如下三条建议：

一是健全排污权交易的政策功能，完善排污权交易体系的辅助与保障措施。具体来说，包括完善排污权交易立法，明确排污权的法律地位，阐明排污许可证中总量控制与排污权交易的关系，明晰排污权属性，解决排污权交易制度瓶颈；进一步加强政府的行政监管，建立全面的污染排放监测管理系统，约束企业的交易行为，使得企业的排放行为更加公开与透明，保障排污权交易体系公平、稳定的运转；充分利用金融手段，通过排污权期货、排污权抵押贷款、排污权指标租赁等金融手段调节市场活力，增加排污权的市场流通量，解决交易品流通性问题，增强市场信心。

二是完善信息公开制度，建立排污权交易信息公开平台。将排污权交易纳入公共资源交易体系，对企业排污权核查、分配、使用、交易、定价全过程进行监督和信息公开，建立全国、地区尺度的信息公开平台，对企业使用和交易数据进行统计、核查，定期进行数据结算，接受公众监督。

三是协同开展排污交易与碳交易。整合碳排放交易与排污交易市场，实现信息共享，同步追踪污染物和碳排放交易。