继2020年9月我国提出“双碳”战略目标后，2020年12月中央经济工作会议指出“要继续打好污染防治攻坚战，实现减污降碳协同效应”。2021年4月，习近平总书记在主持中共中央政治局第二十九次集体学习时强调：“‘十四五’时期，我国生态文明建设进入了以降碳为重点战略方向、推动减污降碳协同增效、促进经济社会发展全面绿色转型、实现生态环境质量改善由量变到质变的关键时期。”“要把实现减污降碳协同增效作为促进经济社会发展全面绿色转型的总抓手，加快推动产业结构、能源结构、交通运输结构、用地结构调整。” 2022年6月，生态环境部等七部门印发《减污降碳协同增效实施方案》，为协同开展减污降碳工作提供行动指南。此后，各地也相继出台了省市级层面的减污降碳协同方案，着力部署减污降碳协同工作。这预示着，我国的气候变化与污染防治工作，正在逐步进入温室气体与环境污染物协同治理的新阶段。“减污”与“降碳”的相互支撑、相互促进成为在生态环境领域贯彻新发展理念、构建新发展格局的重要体现。

协同推进减污降碳是贯彻新发展理念、推动经济社会发展全面绿色转型的有力抓手，是实现美丽中国建设和“双碳”目标的必然选择，是提高生态环境治理现代化水平的重要举措^[1]。我国的碳中和承诺为国家未来低碳转型促进经济高质量发展、生态文明建设指明了方向、明确了目标，同时也意味着未来异常艰巨的长期深度减排行动^[2]。协同控制污染物意味着未来我国需要同时承担生态环境持续改善的任务。现阶段，我国提出了到2025年减污降碳协同推进的工作格局基本形成及到2030年减污降碳协同能力显著提升的发展目标。对比发达国家，如英国早于20世纪70年代开始探索协同治理^[3]，我国实现减污降碳协同目标的时间紧迫、任务艰巨，必须充分把握发展机遇，发挥后发优势，加快构建减污降碳一体推进的任务体系，从国家到城市着力打造减污降碳一体实施的行动模式，创新运用市场经济动力机制，构建完善相应配套支撑体系，推进能源结构、产业结构绿色低碳转型。

城市作为具体执行及落地主体，如何贯彻落实碳达峰碳中和“1+N”政策体系、污染防治攻坚战、减污降碳协同增效实施方案，统筹推进减污降碳协同控制，开展减污降碳协同创新，形成具有区域创新特色的减污降碳协同增效模式，推动污染物防治与温室气体减排的双重效益，成为城市生态文明建设的重要战略选择。在现有的制度框架下，减污降碳协同管理机制和技术方法尚处于探索期，许多城市仍存在顶层设计不足、技术体系断层、家底不清、考核困难、缺乏政策和执法依据、缺乏专项资金等问题^[4]，对减污降碳协同推进的理解与认识仍较为有限，减污降碳协同工作格局的进程较为缓慢。鉴于此，本文对减污降碳协同增效的理论内涵、潜力及路径进行了探讨，以期为进一步理解减污降碳内涵提供理论支撑，为城市开创减污降碳创新模式、推动减污降碳的多重效益提供参考借鉴。

21世纪初，几项科学评估开始观测到气候变化和空气污染之间的关联性，并将其区分为三种类型的关联：①许多传统的空气污染物和温室气体具有共同来源；②许多空气污染物和温室气体在大气中发生化学和物理相互作用；③许多空气污染物和温室气体在地方、区域和全球范围内造成各种相互交织的环境影响^[5]。煤炭、石油等化石能源的燃烧和加工利用，不仅产生二氧化碳等温室气体，也产生SO₂、NOx、VOCs等污染物。其中，煤炭消费是我国大气污染和CO₂排放的主要来源，相关研究表明，煤炭燃烧导致了我国约80% 的CO₂排放、约90% 的SO₂排放、约67% 的NOx排放和约60% 的烟尘^[6-8]，也是我国PM_2.5污染的最主要来源^[9]。大气污染物和CO₂这种同根同源同过程的关联性使得促进二者的协同控制具备可行性。

此后，学者们陆续揭示协同减污和降碳的环境管理政策，不仅可以实现减污、降碳的双重环境效益，还可以合理权衡减污、降碳的政策执行方向，提高政策效率，并且具有降低治理成本、提升公共健康等多重社会经济效益。首先，尽管在减污降碳方面存在许多协同作用，但也存在权衡。减污降碳协同的管理政策，通过并行兼顾减污及降碳效益，能够规避因追求“降碳”而带来的“增污”风险及因“减污”带来的“增碳”风险，从而合理权衡减污、降碳的政策执行方向，提升政策效率。例如，尽管柴油车排放的二氧化碳较汽油车少，但黑碳和氮氧化物排放量较汽油车高^[10]。同时，进行协同治理有利于避免因单独的污染排放管控，将解决方案锁定在相对高效的末端治理技术上而产生的高碳锁定效应^[11]。

其次，协同减污降碳的治理格局能够在有限的资金投入中，优化制定减排措施，有效降低全社会减排成本，较经济地实现减污降碳的双重需求^{[12, 13]}。多项模型研究结果表明：通过气候措施，21世纪欧洲通过烟气脱硫等附加技术实现的SO₂平均减排成本可降低50% ~ 70%，NOx可降低约50%^[14]；考虑到协同效益后，中国各省份的减排成本将被抵消4.3% ~ 18.9%^[15]。此外，协同温室气体排放控制措施可从减少空气污染中产生相关的健康效益^{[16, 17]}，Liu等^[18]模拟了不同力度的气候和空气污染治理政策组合情景下中国未来PM_2.5污染暴露水平变化并测算了相关健康损失，指出在人口老龄化背景下，只有严格的减污降碳协同治理，才能抵消人口老龄化带来的负面影响，实现空气污染健康损失持续下降。并且，这种健康效益可能抵消一部分气候减缓成本，模型结果表明，与空气质量改善相关的货币化公众健康利益可以抵消美国碳政策成本的26% ~ 1050%^[19]。

最后，减污降碳政策的有效性和协同性主要通过优化能源消费结构、降低碳排放强度两条路径来实现^[20]。因此，推动减污降碳协同增效，必须将工作重心从末端治理转向源头防控，倒逼产业结构、能源结构和交通运输结构的转型升级^[21]。我国现阶段提出减污降碳协同增效的发展理念，实质上是治理路径从“先污染后治理”向“源头预防和治理”的转变^[12]。鉴于此，协同推进减污和降碳的治理路径，不仅可以优化政策效率、降低治理成本、强化公共健康，还是倒逼社会经济结构升级优化、推动社会经济绿色转型的重要政策手段，能够实现环境效益、经济效益和社会效益。

相较欧美日等发达国家，我国工业化进程较晚，且存在发展规模大、区域不平衡等问题，生态环境结构性污染问题突出。全球范围内，我国温室气体及PM_2.5排放量仍处于世界高位，2021年温室气体排放量120.4亿tCO₂eq，比美国高133.0%，比印度高330.4%；2021年平均PM2.5浓度为32.6 μg/m³，比美国高216.5%，比英国高270.5%，比印度低43.9%^{[22, 23]}。从城市层面上看，受区域资源、经济发展等条件制约，呼包鄂城市群、太原城市群、京津冀城市群碳排放量及年均PM_2.5浓度相对较高^{[24, 25]}。但从另一角度看，通过能源结构、产业结构的根本性变革，实施绿色低碳发展战略，我国城市减污降碳可释放空间巨大，城市减污降碳潜力可以体现在结构调整、技术革新、可再生能源发展、碳汇挖掘等四个方面。

城市结构调整的减污降碳潜力主要体现在能源结构调整、运输结构调整、工业结构调整、建筑结构调整等方面。

能源结构调整的关键在于推动能源供给体系清洁化、低碳化和终端能源消费电气化，包括实施煤炭取缔、积极发展新能源车辆等举措。长期以煤为主的能源消费结构及以重化工为主的产业结构给我国带来了环境污染，造成了大量的温室气体和污染物排放^{[26, 27]}。从国家层面上看，我国煤炭消费比重较高，与欧美日等发达国家存在显著差异。根据《中国统计年鉴》，尽管自2011年后，我国煤炭在能源消费总量中的比重开始逐步下降，但现阶段，我国一次能源消费结构仍以煤炭为主，2021年煤炭占能源消费总量的比重仍高于50%，大约是日韩的2倍、德国的3倍、美国的5倍、英法的20倍；石油、天然气等优质化石能源相对不足，油、气和清洁能源比重远低于发达国家水平。从区域层面上看，我国北方地区的内蒙古、陕西、河北等能源大省（区、市），长期形成了以能源重化工业为主的产业结构，火力发电仍是最主要发展形式^{[24, 28]}，如表 1所示，2021年发电量最高的五个省份中，内蒙古、山东、江苏、新疆的火力发电量占比均超过了80%。因此，煤控战略对城市碳减排和局部污染物控制具有重要意义。在我国发电领域，煤炭控制措施将贡献17% ~ 40% 的污染物减排^[29]。若要实现气候目标，我国需要在2045年（1.5℃目标）或2055年（2℃目标）前实现全面的“煤电退出” ^[30]。此外，在交通领域，能源类型以柴油、汽油、煤油、天然气、燃料油为主，2020年新能源汽车保有量仅占比2%，新能源车辆结构调整空间有待挖掘。

表 1

表 1 2021年省级行政区（港澳台地区除外）发电量及发电结构

表 1 2021年省级行政区（港澳台地区除外）发电量及发电结构

运输结构调整是我国交通领域减污降碳的关键^[31]。公路运输的能耗量及污染物排放量高于其他货运方式^{[32, 33]}，然而，我国公路运输仍然承担着主要货物运输任务，2021公路货运量比重仍高达74%。运输结构整体上面临公路运输比例偏高、轨道运输比例偏低、货运效率偏低等不合理性问题。以货运系统效率最大化为目标，在满足增加经济产出和减少碳排放的约束条件下，诸如安徽、北京、江西、西藏和黑龙江等地的城市公路运输量尚有向铁路转移的空间，诸如天津、河北和山东等地的城市尚有向水路转移的空间^[34]。

工业结构调整举措主要包括增加短流程炼钢比例、压减和置换水泥熟料产能、水泥企业错峰生产等措施。已有研究结果表明，结构调整措施在钢铁行业、水泥行业协同减排的潜力最大，以2025年发展情景估算，相对2015年，钢铁行业结构调整将减少排放CO₂ 27 414.19万t、SO₂ 15.34万t、NOx 18.30万t、PM₁₀ 9.46万t^[35]；水泥行业结构调整将减少排放CO₂ 1203.17 kg/t熟料、SO₂ 450.59 g/t熟料、NOx 1770.37 g/t熟料、PM 565.94 g/t熟料^[36]。

建筑结构调整包括优化城乡布局、建筑节能改造、建筑能效提升等多个模块。改善建筑系统、现有建筑改造、低碳电力是建筑领域减污降碳的关键^[37]。尽管“十四五”时期我国绿色节能建筑实现跨越式增长，但我国整体建筑规模大，当前高能耗建筑比重仍然偏高，单位建筑能效有待提升^{[38, 39]}。通过推进建筑节能改造、全面执行绿色建筑标准、电力部门深度脱碳，对城市减污降碳具有显著作用。模型结果表明，政策情景下推进既有建筑节能绿色化改造对北京市CO₂减排的贡献率为31%^[40]。

城市技术革新的减污降碳潜力主要体现在能源、建筑、工业、农业等领域的技术优化、能效提升。其中，能源领域方面，我国非常规油气开采装备、大容量风电机组主轴承、燃气轮机核心技术等部分关键核心零部件及设备仍依赖进口，且氢能与燃料电池技术与国际先进水平存在较大差距^[41]。建筑领域方面，我国市场上性能优越的建筑节能材料产品份额较低，造成建筑围护结构的隔热性能较差等问题^[42]。工业领域方面，水泥、钢铁、石化、化工、焦化、铝等传统行业仍存在技术缺乏、落后等问题，存在改进空间^{[11, 43]}。农业领域方面，由于技术和设备等方面的原因，我国农业生产资源无法实现高效利用、农业废弃物无法实现资源化利用，在化肥、农药施用，畜禽粪便、秸秆、农膜资源化利用等方面均存在众多问题^[44]，农业部门统计资料显示，我国年化肥利用率、农药利用率、灌溉用水效率分别约为35%、30%、45%，大量畜禽粪便、农村垃圾、农业废水没有得到资源化处理及利用^[45]，减污降碳可释放空间巨大。

可再生能源替代战略将发挥显著减污降碳成效。相关研究结果表明，我国每千瓦时用光伏发电替代燃煤发电所避免的排放量为：CO₂当量9.597× 10^-1 kg，SO₂2.740× 10^-4 kg，NOx 6.247× 10^-4 kg，TSP 1.020× 10^-4 kg^[46]；在相同发电量下，风力发电场仅释放了煤电系统产生的总CO₂排放量的1/40，相当于减排97.48% 的CO₂，风电场还可以显著减少80.38%、57.31% 和30.91% 的SO₂、NOx和PM10排放^[47]。我国的可再生能源发展主要是在国家和地区政策和行动计划的指导下进行，当前，我国北京、佛山、杭州、天津等城市制定了可再生能源发展目标/发展政策。然而，如表 2所示，相较欧美国家，我国城市在可再生能源目标制定、政策发布、发展现状等方面的举措和力度仍有些许不足^[48]。如表 1所示，太阳能、风能等可再生能源在我国发电结构中占比有待提升，可再生能源潜力有待开发。

表 1

表 2 中国与欧美主要国家城市可再生能源目标对比

表 2 中国与欧美主要国家城市可再生能源目标对比

生态建设领域是实现碳达峰碳中和目标的重要途径。当前，我国土地总碳汇约0.28 Pg C/a，约以每年2.8亿t碳的速率增加^[49]。植树造林、生态修复、生态系统管理、新型生物/生态碳捕集、利用与封存技术等重点工程及关键技术是驱动碳汇的重要因素^[50]。鉴于目前我国森林仍以中、幼龄林为主，且人工造林仍在持续增长，森林生物量碳库和平均碳密度还将持续增长，碳汇潜力较大^[51]。通过统筹陆地—河流—海洋国土空间规划和各种增汇技术，有望实现中国区域生态系统自然和人为碳汇功能倍增目标，即在2050— 2060年实现每年20亿~ 25亿t CO₂的碳汇贡献^[52]。

减污降碳协同体系的构建需要以全局性、系统化的视角设定目标，统筹规划、设计政策机制^[53]，构建“政府—科研机构—市场—社会组织”多元共治模式^[12]。我国要实现减污降碳协同治理，必须改变以煤为主的能源结构、以重化工为主的产业结构，推动能源结构、产业结构转型，形成绿色低碳的生活方式。在顶层设计下，构建减污降碳协同管理体制、加强减污降碳理念与各项战略规划的有机衔接，从目标、区域、领域、任务、政策、监管等多维度协同一体推进减污降碳，从电力、交通、建筑、工业、农业等多部门多措并举推进减污降碳协同工作格局的形成。城市减污降碳协同增效路径可以归纳为做好顶层设计，构建城市减污降碳协同增效政策体系、厘清家底，形成减污降碳协同一体的工作模式、因地制宜开展具有区域特色的减污降碳协同创新项目，推进区域试点示范、多措并举，全面推动重点领域减污降碳工作格局的形成。

在《减污降碳协同增效实施方案》的总领下，围绕区域碳达峰碳中和、污染防治攻坚战实施方案，出台城市层面的减污降碳协同增效政策体系，从监管、执法、资金、技术、标准等多维度，能源、交通、城乡建设、生态建设、农业等多领域制定减污降碳协同治理方案，完善减污降碳双控目标，统筹推进减污降碳政策体系的完备性，确保温室气体与主要污染物防控政策及目标的一致性。并将碳达峰碳中和要求纳入“三线一单”分区管控体系，建立以区域环境质量改善和碳达峰目标为导向的产业准入及退出清单制度。

改变减污和降碳跨部门管理的分散形式，明确各部门权责，整合减污及降碳相关工作，统筹融合减污降碳管理模式，开展减污降碳协同工作培训，加快人才队伍建设，强化治理模式，严抓相应工作，实现从对污染物的末端治理模式向减污降碳协同治理的源头防控模式转变，实现减污降碳监管和任务的协同性。

结合区域能源、资源条件，针对重点行业、产业园区特点，制定差异化的减污降碳协同增效方案，推进重点行业、产业园区形成具有区域特色的减污降碳治理模式。遴选兼顾“减污”和“降碳”的协同治理技术，鼓励企业推进减污降碳技术研发应用，实施相应奖励制度，建立减污降碳试点项目清单。加强重点行业、产业园区、企业减污降碳试点项目的宣传示范，形成具有区域特色的减污降碳协同创新体系。

将能源结构优化、产业结构转型、技术革新作为减污降碳协同控制工作的战略重点，突出能源、工业、交通、城乡建设、农业、生态建设等领域协同增效，各部门协同布局减污降碳工作，合力打造全方位推进减污降碳协同治理的工作格局。主要举措包括：①实施可再生能源替代、实施煤炭替代，因地制宜发展可再生能源，推进能源结构绿色低碳转型；②调整运输结构、能源结构、出行结构，构建绿色交通系统，推进交通领域减污降碳；③推进节能建筑，实施建筑清洁发电、建筑清洁供暖，构建低碳节能城乡体系，推进城乡建设领域减污降碳；④实施清洁生产审核、去产能长效机制，推行技术创新，构建全流程绿色发展工业体系，推进工业领域减污降碳；⑤构建绿色生产农业体系，推进农业领域减污降碳；⑥提升生态系统质量和稳定性，推进生态建设领域减污降碳。重点领域主要减污降碳举措见图 1。

图 1

图 1 城市重点领域减污降碳路径

减污降碳协同增效政策的提出，昭示着我国进入到温室气体与污染物质协同治理的新发展时期。相比发达国家先完成大气污染治理再走向温室气体治理的发展轨迹，我国减污降碳协同治理之路时间紧迫、任务艰巨。现阶段，众多城市在减污降碳协同治理方面布局了相关工作，以推动减污降碳协同工作体系的建立。但仍存在进一步优化的空间：

首先，我国城市减污降碳潜力尚未得到充分挖掘，在结构调整、技术革新、可再生能源发展、碳汇挖掘等方面仍存在短板，能源结构的根本性问题尚未解决，部分关键技术设备依赖性高，能源效率有待提升。要全面释放减污降碳潜力，还需要大力发展可再生能源，推动能源结构转型，加快减污降碳技术革新，全面提高各领域能源效率，挖掘碳汇能力。

其次，城市间减污降碳水平差距明显。①城市间减污降碳政策体系制定及工作部署落实步调不一致。在减污降碳政策体系的制定上，当前，河北省、山西省、吉林省、江苏省、浙江省、福建省、江西省、湖北省、湖南省、海南省、四川省、宁夏回族自治区、天津市、上海市等相继出台省级行政区层面上的减污降碳协同增效/节能减排实施方案，对减污降碳协同目标、任务、措施、路径进行战略部署。泉州市、宁德市、宿州市、巴彦淖尔市等城市出台了地级市层面上的减污降碳协同增效/节能减排实施方案，因地制宜探索城市方案。然而，尚有部分省份/城市缺乏区域减污降碳顶层设计。在减污降碳工作的部署落实上，部分城市在减污降碳举措的推行上落后于整体发展水平，城市间新能源车辆补贴政策、绿色建筑标准执行情况等方面均存在差异。②受区域经济、资源等条件限制，城市间减污降碳技术水平、能效水平存在显著差异，通常表现为经济较为发达的城市具有较高的技术水平和能源效率^{[54, 55]}。

最后，缺乏具有示范作用的减污降碳协同增效典型案例。当前，我国在城市、重点行业、产业园区、污水处理厂、企业等层面陆续组织开展减污降碳协同增效试点项目。然而，当前的试点项目仍处于初步探索阶段，尚未形成完备的管控体系、技术体系及配套设施。尚未从资源特征、经济水平、发展定位、发展阶段等各个角度，分别征集城市、重点行业、产业园区、企业等多层面的减污降碳协同治理示范案例，形成可借鉴的典型案例体系。

基于以上现状特点，面对2060年气候承诺和污染防治攻坚战的双重挑战，城市作为减污降碳政策执行的主体，需要做好顶层设计，加强源头治理、系统治理、整体治理，从能源、交通、城乡建设、工业、农业、生态建设等领域多措并举，统筹应对气候变化与污染治理，探索区域减污降碳创新模式，充分挖掘并发挥减污降碳潜力，推进减污降碳协同工作格局的形成。