引言

党的十八大以来，我国城市空气质量提升成为生态环境治理的焦点问题之一。2012年环境保护部发布新的《环境空气质量标准》，增加了PM_2.5、臭氧浓度限值指标；2013年国务院《关于印发大气污染防治行动计划的通知》（简称“大气十条”），要求各地方通过“煤改气”、优化落后产能、强化区域联防联控等政策手段改善空气质量；2018年国务院发布《打赢蓝天保卫战三年行动计划》，明确大气污染防治的总体思路；2021年中共中央、国务院印发《关于深入打好污染防治攻坚战的意见》，在消除重污染天气、加强大气污染面源治理等方面提出进一步要求。随着顶层关键政策的密集出台与贯彻落实，我国大气污染防治工作取得了显著成效，2017年全国地级以上城市PM₁₀浓度比2013年下降22.7%；京津冀、长三角、珠三角等重点区域PM_2.5浓度比2013年平均下降超30%^[1]，城市环境空气质量达标率由2015年的21.6% 提升至2021年的64.3%。大气“减污”行动同时促进了产业、能源和交通结构调整转型，煤炭消费占一次能源消费比重显著下降、过剩和落后产能淘汰不断推进。

大气污染物与温室气体具有同根同源特性，二者很大程度上都来自化石能源燃烧，这种同源特性决定了“减污”和“降碳”分治政策成本更高，而二者协同治理则可叠加环境优化、减缓气候变化、能效提升、预防健康风险等多重政策效益^[2]。目前，控制温室气体排放、减缓气候变化已经成为我国大气污染防治的重要驱动因素和政策目标，生态环境部等多部门联合印发的《深入打好重污染天气消除、臭氧污染防治和柴油货车污染治理攻坚战行动方案》（以下简称《行动方案》），将推动产业结构和布局优化、推动能源绿色低碳转型、开展传统产业集群升级改造等“减污降碳协同增效行动”作为方案实施重点，并印发《减污降碳协同增效实施方案》（以下简称《实施方案》），实现减污与降碳一体谋划、一体部署、一体推进和一体考核。大气污染防治与温室气体减排在政策层面正式进入强关联阶段，政策目标、政策工具、政策实施路径的配合与协同成为下一阶段两项工作的主线。《实施方案》提出，要充分利用现有生态环境制度体系协同促进低碳发展、创新政策措施，这意味着“降碳”的政策目标和工具将被部分嵌入大气污染综合防治的制度性框架之中，“降碳”和“减污”涉及的规范、资源和工具等制度性要素将在“协同增效”目标下重新协调整合。对此，有必要检视目前大气污染防治治理模式、政策工具与“双碳”目标的制度兼容性及潜在冲突，进一步论证如何优化政策路径以便在后续的政策安排中建立协调性系统性关联、克服制度差异、最大化提升政策系统的整体效能。

1 “双碳”目标背景下“协同增效”的政策内涵 1.1 “协同增效”的政策内涵

大气污染防治与气候变化应对的“协同效应”最早用于界定减缓温室气体排放政策所产生的、附加的非气候效益。例如，联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）第三次评估报告将“协同效益”定义为“减缓政策所产生的并且明确地包含在减缓政策最初制定时的考虑之中的非气候效益” ^[3]；经济合作与发展组织（OECD）将其定义为“除直接气候影响效益外，减缓气候变化政策间接产生的空气质量改善、减少健康风险等广泛的并行效益”；美国国家环保局（EPA）则将其定义为“作为首要目标的气候变化减缓政策附属的多重效益，包括节约能源、经济效益、空气质量和公众健康改善等等” ^[4]。域外的“协同增效”政策载体多以减缓气候变化政策为基础，大气污染防治被视为以低碳能源政策为主的应对气候变化措施的附加效果，效益可在政策分析中被货币化估值^[5]，从而被纳入减缓气候变化政策的“成本—收益”分析，以PM_2.5、SO₂等空气污染物减排量及减排所避免的死亡人数等代表性指标通常被认为可以极大程度弥补减缓政策实施的成本^[6]。

由此可见，发达国家所遵循的“协同治理”路径具有共性化特征：

一是“协同治理”的驱动机制以温室气体减排目标为主。从英国、德国等应对气候变化政策较成熟国家的政策演变历程来看，其在20世纪70年代就已进入大气污染物减排阶段，如德国1974年出台《联邦污染防治法》，并据此形成以环境影响评价、强制性环境标准、末端污染控制为主体的污染管控体系^[7]。在《联合国气候变化框架公约》出台时，发达国家的大气污染防控已取得阶段性成效，温室气体排放持续增加背景下的减缓措施顺理成章地成为环境治理的重要战略，故而大气污染物减排不再是“协同治理”的首要驱动因素，碳减排主导了“协同治理”政策中的目标及手段^[8]，立法及政策主要由“碳中和”目标约束，政策集中在碳排放交易、能源结构、交通及农业减排、碳捕获与封存等领域，并据此建立了排放贸易机制、联合履约及清洁发展机制、多方利益攸关者磋商程序等创新性的规制机制。换言之，“协同治理”的政策依托并不局限于原有的大气污染防治制度体系，而是在此之外从根本上实现能源结构调整、能源利用效率提升、生产消费方式转型，以获得长期的“减污”协同效益。

二是“协同治理”的结构呈现多层级调整机制。发达国家的“协同治理”政策体系较污染防治优先时期而言，在组织内在结构、治理模式上均进行了较大幅度的调整。比如欧盟各国在解决环境污染问题时多依赖中央政府主导的、行政权威支撑的、自上而下的直接强制型机制，该种模式下国家层面的环境监管机关处于治理网络的核心位置，处于不同层级的环境监管机关拥有范围不同的执法权限，运用“命令—控制”式的行政工具监督企业履行“减污”义务，中央政府的垂直权威在政策制定到落实的全过程中始终起主导和决定作用。而气候变化应对则构建了多层级、多中心、多主体的治理网络，超国家机构、中央政府、地方政府、公司企业、非政府组织、利益集团等相关者为解决共同危机展开一系列管理和合作活动，并且形成了资源交换、利益协调、政策执行上的长期互动机制。鉴于科层制的权力（权利）配置模式有所变化，“协同治理”的内涵不仅包括治理措施控制对象上的协同，还指多主体协同分工构成的公共事务治理网络。

三是“协同治理”的主体由多方利益攸关者构成。依照治理理论，“减污”和“降碳”协同治理是一种典型的“跨域治理”，不同部门、团体或行政区域因共同分担公共事务而导致其业务功能和权责边界存在重叠，必须通过重塑组织结构、合作关系和利益机制驱动多方协同解决危机^[9]。故此，气候变化治理机制因循“跨域治理”规律进行决策主体和决策程序改革，如韩国立法设立了国家和地方层级的绿色发展委员会，成员包括相关部门行政官员、能源及绿色发展领域的行业专家及科研专家等，负责制定应对气候变化的基本计划、能源及可持续发展的总体规划等。欧盟委员会则发起了“多方利益攸关者磋商程序”，吸收企业、行业协会、环保组织等进入磋商程序，以便委员会在此基础之上制定政策提案，传统命令式决策机制优化为协商式决策机制，一定程度上可以克服协同治理中部门主义和多主体配合问题导致的治理碎片化问题^[10]，真正意义上从顶层决策开始统筹设计污染治理与温室气体减排的政策体系，并降低多方主体利益冲突导致的执行成本损耗、减轻协同治理政策落实的阻力。

1.2 我国“减污降碳协同增效”的政策历程

相较于发达国家在大气污染治理已取得关键性突破后再行进入以温室气体减排带动大气污染物控制的政策背景，我国目前的“治污”任务仍然紧迫，“协同控制”指导原则已初步奠定。在治污方面，当前我国重点地区、重点领域的空气污染问题仍然突出，如京津冀周边地区、东北地区在秋冬季节的重污染天气高发，大气污染无疑是我国生态环境治理需要优先解决的政策议题。在立法方面，我国2016年新修订的《大气污染防治法》总则部分增设了“大气污染物与温室气体实施协同控制”的原则性条款，政策思路上要求“源头治理，规划先行，优化产业布局，调整能源结构”，要求国务院有关部门和地方各级政府推广清洁能源的生产、使用，降低煤炭在一次能源消费中的比重。虽然此次修法并未将温室气体纳入“大气污染物”的管控范围，不涉及针对温室气体总量控制和减排的具体措施，但在立法层面首次明确了“协同控制”的指导原则，为“减污”和“降碳”政策进一步融合初步奠定了法律基础。

2020年我国提出了碳达峰目标与碳中和愿景，“双碳”行动为“协同治理”提供了新的契机。在国务院印发的《 2030年前碳达峰行动方案》中，提到了推动煤炭清洁利用、淘汰煤炭落后产能、促进工业领域清洁能源替代、遏制“两高”项目盲目发展等措施，将政策重点锚定在污染物排放和碳排放“两高”的重点行业，力求加大温室气体控制带来的环境边际效益，碳达峰碳中和不仅是我国对国际社会作出的庄严承诺，更是推动产业结构全面绿色转型、社会经济高质量发展的顶层政治决断。已有研究表明，碳达峰碳中和对驱动空气质量改善有巨大贡献，如碳中和在2060年顺利实现，降碳对减污的累计贡献率将超过80%，而在达峰前阶段减污目标将推动我国获得额外的降碳收益^[11]，故目前我国的协同治理需要坚持“减污”和“降碳”双目标驱动。

从“减污”和“降碳”的政策路径和机制来看，我国在大气污染防治上已建立了较成熟完备的法规政策体系：其一表现为以《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国大气污染防治法》为主的立法体系为管制范围、管制原则、管制措施、保护义务、法律责任等提供了充足的规范性依据；其二表现为大气污染防治领域的空气质量标准、大气污染物排放标准、环境监测方法规范、产品有害物质限量标准等技术和方法学依据较为成熟；其三表现为环境影响评价、总量控制、限期治理、排污许可、联防联治等污染管制的政策工具成熟，且在实践过程中建立了较为顺畅的政府间横向决策和管理机制，一体化协作治理能力较强。

而目前我国应对气候变化的法规政策体系正处于建立初期，相关法律、标准、路径有待进一步完善：其一表现为除少量的涉及碳市场交易的政策文件外，气候专门立法尚未出台、作为能源结构调整纲领性法律的“能源法”尚处于征求意见阶段、作为能源结构调整技术性支撑的可再生能源标准、新型电力系统标准、能源产业链碳减排标准、化石能源能效提升标准等尚待建立，故转型初期“降碳”配套政策正处于循序渐进尝试阶段；其二表现为国家层面主要负责统筹性、方向性、路线性的政策制定，而地方政府和各行业则因地制宜地进行目标和措施规划，如多省份已出台了碳达峰实施方案；其三表现为在我国应对气候变化的制度体系建设初期，制度变迁和政策创新只能是渐进式的、探索式的，这也意味着应对气候变化的新任务势必对已成型的大气污染防治政策体系具有一定的路径依赖。

2 传统污染物管制的路径依赖导致“增效”困境

政策选择的路径依赖意味着以往实施的政策可能随着自我增强机制固化到组织行为中成为一种政策选择习惯，使政策执行者采用熟悉的政策执行工具、方式和考核方法，路径依赖同样可能成为政策变迁的阻力^[12]。特定组织目标下环境政策系统的框架指标至少包含政策理念、政策工具、政策措施三个维度，其中政策理念是治理框架的“内因”，对制度建设起到提纲挈领的作用；政策工具是指实现目标的正式和非正式制度；政策措施则是治理工具在微观层面的具体展开。从控制污染物排放为单一目标的生态环境管理，过渡到“减污”“降碳”双目标驱动的协同治理，政策容易陷入传统管制模式的路径依赖，导致治理的“增效”困境。

“降碳”与“减污”虽然在管制对象、管控区域上具有“同源”特性，但气候变化应对以整体性优化产业结构、发展循环经济、形成绿色消费和生活方式为长远对策，牵涉的行业领域、利益主体、治理区域更加广泛，温室气体和空气污染协同治理的主要部门包括能源部门、交通部门、工业部门和民生部门^[13]。此外，气候变化本质上属于科学不确定的风险，风险可能导致的损失、损害远不止生态环境破坏的范畴，气候变化应对不仅需要与污染物控制“协同治理”，还需要在人体健康、粮食安全、能源安全等多重领域进行政策统筹和协调，治理网络的复杂程度必然远大于传统的环境管制领域。

2.1 政策理念的路径依赖

理想形态的政策过程是多元理念、冲突利益博弈与均衡的结果，广义上的污染防治政策网络突破了政府单中心的、自上而下运行的线性循环模式，尤其是《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国环境影响评价法》均将信息公开、公众参与作为构建多元环境治理体系的重点机制。但是，决定政策网络整体特征的实际是主导性的政策驱动因素和政策实施理念，在我国的大气污染防治政策变迁历史中，由环境恶化引发的、由行政系统内部自上而下传导的环境保护压力是政策的主要驱动因素，而由中央政府主导的权威性、政治性话语则是政策决定因素，由相关企业组成的产业链网络在政策系统中始终处于管制对象的地位，由地方政府组成的执行网络则是行政命令的传导者。

在权威型治理理念的影响下，中央权力主体可以通过加大行政资源投入对政策对象保持高强度的行动，并集中调配力量投入到最为紧迫的、优先级的管制事项中，这种模式塑成了我国大气污染防治的体制保障，如重点区域大气污染区域联防联控、北京“奥运”期间空气污染突击治理、京津冀及周边地区“2+26”污染强化督查等高度仰赖纵向层级关系中中央政府的影响力和制约力^[14]。诚然，自上而下的管制势能可以在短期内提升行政效率、克服政策精神传导偏差与执行不力，但在应对气候变化的议题上，行政权高度集中的政策理念至少会面临几方面障碍：

一是决策的知识和信息障碍。能源结构、能源技术可行性和经济优势、碳排放控制带来的协同社会效益具有部门、地域间的差异性，实践信息和科学知识是决定政策适当性的基础，作为顶层政策设计者的中央政府无法垄断减缓和适应政策制定所需的全部信息和知识，地方政府、产业集团、社会公众和科学专家是决策信息的重要来源，但在行政命令导向的政策系统中，决策上的科学分歧极易被高度统一的政治意愿遮蔽，导致系统内多方参与者的意见对政策设定的实际影响力低下。

二是资金来源障碍。联合国气候变化大会委托研究报告呼吁，新兴市场和发展中国家2022年至2030年每年共需投入2.4万亿美元以加强适应气候变化韧性、应对气候变化造成的损失，其中超半数资金需要依靠完善的私人投资、多边开发银行、境外投资获得，可见外部融资约束是决定气候行动成败的关键^[15]。传统环境治理模式借助行政权威的动员能力、威慑型执法对私人部门投入的控制力度来筹措资金，但政府的公共财政资金和可调度资源是受限的，应对气候变化必须通过合作型的市场机制激发资金参与意愿。

三是政策的可持续性障碍。“运动式”的执法策略短期内取得了污染控制的功效，但在行政指标约束和行政绩效激励的双向影响下，容易诱发政策执行者产生“行政干预万能”的迷思，将政策理念复制到气候问题上。理想情况下，我国碳中和愿景将在2060年前后达成，可持续的气候政策需要政府具备对气候变化长期、战略性跟踪、评估、总结以及根据不同参与者长期利益动态调整制度结构的能力，“集中式”“运动式”、以短期“政治绩效”为导向的政策会加重政策成本、造成政策反复，长期则会导致行政权威滑坡。

2.2 政策工具的路径依赖

按照公共政策学学说，政策工具的经典分类包括强制性政策工具、自愿性政策工具和混合型政策工具。在环境治理领域，按照政策工具强制力高低和内在驱动因素的差别，通常将法律法规和政策性文件中的治理工具分为由法律责任和威慑型执法驱动的“命令—控制”型工具^[16]、由市场机制和行政激励驱动的“引导—激励”型工具、由公众参与和协商治理驱动的“沟通—商谈”型工具。学者认为“命令—控制”型规制工具对绿色技术创新的激励作用较小，激发私主体创新积极性应主要依靠环境税和可交易的排放配额^[17]。根据我国学者统计，我国生态文明建设中覆盖率最高的政策工具均为强制性制度，包括环境标准、“三线一单”、总量控制、总量和强度双控、产业准入和产业强制退出（工艺淘汰、产能置换）、排污许可、限期制度等^[18]。除此之外，我国生态文明建设常使用环境治理定量考评机制、环保督察机制、顶层动员与组织保障等提升行政系统内部治理能力的“隐性”强制工具。我国生态文明建设政策工具结构管制性色彩浓厚，环境税收、环境金融、环境交易、价格机制、公众参与、信息机制等“引导—激励”型工具、“沟通—商谈”型软性治理工具被强制性工具所挤压。

实际上，“命令—控制”政策工具过度使用导致的规制失灵已在其他国家出现。如20世纪90年代以来，欧盟传统环境治理方式暴露出政策僵化、依从度差、制度拒斥等“执行赤字” ^[19]，欧盟开始对治理工具选择进行反思。欧盟第六个环境行动规划指出“需要与市场、公民、企业和其他利益攸关者相结合的战略性综合方法，考虑立法手段之外实现环境目标的其他方法” ^[20]。如果说大气污染防治中政府主要通过加大企业违法成本对污染主体进行威慑，“降碳”则需要政府通过确立行业标准、支持技术研发、给付优惠政策等提供价格信号和行政激励，引导企业为低碳转型采取措施^[21]。

欧盟气候治理采用了新思路下的“政策工具箱”，特别是其建立的ETS、JI、CDM等基于市场的排放交易机制，成了全球碳市场的典范。目前，有学者主张将碳排放控制纳入生态环境分区管控、排污许可及执法、环保督察等大气污染物管理制度体系，表面上看利用已成熟的制度体系塑造“减污”“降碳”协同可以发挥制度合力，但实际上未经精细化改造的“命令—控制”政策工具能否兼容应对气候变化要求仍有待商榷：比如，排污许可是以生产场地固定的工矿企业作为主要监管对象，对污染物排放进行过程管理的制度，而温室气体排放控制更强调通过结构降碳、技术降碳等系统性方式实现，控制对象除生产性企业外，还包括农业部门、交通部门、建筑物温室气体排放等，排污许可显然难以覆盖生产、运输、消费的全过程。此外，在我国《大气污染防治法》未将二氧化碳等温室气体纳入“大气污染物”范畴的背景下，无论是使用排污许可控制温室气体，抑或使用“限产限电”、强制关停、环保督察等强制性控制措施，都隐含着行政行为的合法性风险。

2.3 政策主体的路径依赖

在社会经济绿色低碳转型的过渡、探索阶段，政策顶层设计主要以全局性视角统筹谋划碳达峰战略、政策法规、制度体系，而实践经验总结与制度细节的动态调整主要依靠地方政府自发的政策创新与执行优化。《中华人民共和国环境保护法》规定：“县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理”，这表明立法者赋予了地方环境行政机关概括性的监管权，使其在整体的法律秩序范围内享有灵活调整监管重点与执法强度、改革监管手段与工具的权限。我国自2016年开始对省级以下环保机构监测监察执法职权配置进行“垂直改革”，改革后环境监察和监测考核上收至省级生态环境部门，而市级政府享有狭义的环境执法权（政策执行权）。一方面，环境监察与执法权分置并进，有利于推动环境治理绩效的实质问责，并且预防跨域生态环境治理的碎片化问题。但另一方面，强约束的环境监察权上收和严格的量化考核问责，会使地方行政机关刻意避免政策创新带来的治理绩效不确定性或出于“竞争压力”而倾向选择短期政策，致使顶层设计中的城市减污降碳协同创新、产业园区减污降碳协同创新等微观层面的政策创新缺少内在动力而流于形式。

3 “协同增效”政策改革的重点方向 3.1 加快完善“协同增效”相关法律法规

“协同增效”的制度体系以法律和政策为基本载体，政策与法律共同为治理目标服务，政策在推进目标的过程中弥补正式法律在具体目标、宏观指导、技术手段上的不足，并有选择地转化为正式法律，为长期实施提供规范化指引。目前，“协同增效”主要的规范载体为政策：一方面，构成“协同增效”两翼的“减污”虽有污染防治相关立法予以规范，但该规范设置仍处于污染防治“单独作战”的阶段，并未将“降碳”需求统筹考虑；另一方面，“降碳”方面的新增制度处于政策发育阶段，能源消费强度与总量“双控”制度、能源消耗达峰制度、可再生能源发展战略均由国家或各部门政策文件牵引，执行效能有待进一步强化。

从长期来看，部门政策对“协同增效”的约束和保障力度略显薄弱，必须建立内在协同的法治保障体系，立法重点包括以下几方面：

第一，推动“碳评”纳入环境影响评价法律体系。环境影响评价制度作为我国预防性环境管理的重点制度，在污染源头预防上发挥了显著的制度能效。产业规划、国民经济和社会发展规划、环境保护行政规划以及地方碳达峰碳中和方案等行政规划在应对气候变化中能起到衔接宏观政策和微观实施方案的作用，国外的应对气候变化立法多将行政规划作为控制温室气体排放的重要政策手段^[22]。在宏观层面，“碳评”在行政规划和项目规划中嵌入前置性碳减排要求，以国家“双控”指标作为重要评价依据，考察相关规划是否具有优化产业布局、能源结构的政策效果，是否产生生态环境和气候的正向效益；在微观层面，“碳评”可以纳入产业园区规划、建设项目的环境影响评价中，以温室气体排放清单、技术准入、监测方法、环境风险防控方案、“减污降碳”方案比较等作为评价对象，为过程防控提供技术标准和执法依据。

第二，加快碳核算、环境信息披露、碳排放权交易、气候投融资、碳排放监督报告制度等间接规制的立法进程。市场工具与自我规制措施可以调动规制对象的积极性，是更有效率、更经济的规制方式。以正式立法明确多元规制工具的法律地位，规范其适用场景、适用程序和政策功能，有助于打破政策工具选择上对于“命令—控制”型工具的路径依赖。碳交易与排污交易法律基础具有差异性，现行碳交易仅有《碳排放权交易管理暂行条例》行政法规做支撑，而排污交易则有《中华人民共和国环境保护法》与《中华人民共和国大气污染防治法》法律层面规制。碳核算、碳排放权交易、气候投融资等政策工具在生态环境主管部门的推动下均进入了政策试点阶段，在相关政策经验积累成熟后，应尽快纳入立法议程。

第三，加快应对气候变化相关法律责任的立法。成熟的政策执行系统既应当避免过度依赖强制力导致监管僵化，又不能因缺少违法制裁而导致监管疲软无力。按照回应型监管倡导的“执行金字塔模型”，当自我监管效果减弱时执法者应逐渐使用“酌罚措施”和“超罚措施”，也即碳市场等间接规制措施虽然运行过程不依赖公权力强制，但必须设置相应的违法责任作为市场秩序的后盾。虽然我国目前尚未进入碳排放总量控制阶段，实践中已出现了碳排放数据造假等明显破坏公共利益、扰乱监管秩序、具有当罚性的违规行为，应尽快以立法形式明确涉“碳”违法行为的构成要件、违法责任。另外，“减污”与“降碳”协同推进时，可能因规制目标的冲突导致新型违法情境出现，如违反“生态保护红线”要求进行新能源项目选址等问题，应当在相应法律中增设违法责任条款，使环境保护与应对气候变化协同执法做到有法可依。

3.2 强化多元政策工具统筹协同

《减污降碳协同增效实施方案》提出，要强化源头防控，在环境污染物和碳排放主要领域、重点行业、关键环节，强化资源能源节约和高效利用。“协同增效”以源头管控和过程管控为实施机制，加入应对气候变化任务的“减污”方案强调规制时点的前移，故而政策制定部门宜统筹考虑“政策工具箱”中各制度如何调整衔接以发挥政策合力，避免监管漏洞或监管重叠造成的效率损失，强调治理体系向源头化、综合化、系统化方向改革。

第一，强化政策协同的科学基础与科学评估。环境质量构成我国目前大气污染防治的外部约束指标，而能耗强度及能源消费总量则构成温室气体规制的外部约束指标，“协同增效”的顶层政策设计应统筹考虑二者的阶段性、差异性需求，适度增强管理弹性、根据科学测算结论决定政策排布。例如，关注不同类型的大气污染物减排中气候效应差异性，如SO₂、氮氧化物能够降低地表温度而控制措施具有一定的升温效应；控制黑碳、甲烷、对流层臭氧等短寿命空气污染物带来的降温效应而部分抵消SO₂控制的气候影响。因此，应建立政策效果的定量评估机制，强化温室气体排放的核算、测量等基础工作，为深化政策工具协同提供必要保障。

第二，以气候影响评价为抓手统筹衔接多层次产业政策和措施。统筹产业链上下游碳排放管理政策与污染防控政策绝不是简单增加碳排放量这一项评价因子，而是指政策体系内部自上而下统筹考虑低碳绿色发展，经由层层细化分解，最终从全政策周期协同、全产业链协同的视角衡量决策的气候影响。具体包括：一是将气候影响纳入政策环评，从应对气候变化的角度识别政策目标，通过事前考量及时对可能具有大气污染或升温效应的政策进行论证和调整、对环境效益和气候效益明显的政策加以量化论证和重点识别；二是以区域内温室气体集中排放的工业基地、产业园区为重点对象，将气候影响纳入规划环评，识别出兼具经济效益、环境效益及气候效益的重点区域能源利用方案、产业布局方案和终端清洁无废处理方案，以整体规划带动产业结构优化升级；三是将气候影响评价纳入项目环评，聚焦于生产全流程的技术改造，基于协同治理比选减排措施，并制定贯穿项目全周期的碳排放管理与监测计划。此外，“碳评”的制度定位不宜以加强行政许可的刚性约束为唯一目标，应以完善碳排放数据监测基础能力、摸底排查重点行业排放情况、优化技术方案评价标准、创新政策制定程序等为重点，以该制度为契机建立“减污降碳”的系统化评价体系。

3.3 优化差异性政策的管理协同

绿色低碳转型必须尊重行业间、地区间的差异性政策需求，以市场机制为基础进行转型的成本分摊、效益分享，从而激发结构性改革过程中的内生动力。政策设计者应避免陷入单纯运用管控指标约束刺激政策的思维惯性，鼓励创新驱动、技术驱动、市场驱动的政策尝试。低碳经济的系统性变革需要供给侧、需求侧多主体共同参与，政策信号、投资者行为和社会经济系统间的正反馈机制最终筛选出新的产业和技术方案。

第一，灵活运用监管模式，深化减污降碳试点建设。目前，我国碳市场交易制度、气候投融资制度、产业园区碳排放评价制度均采用了“自上而下”宏观指导与“自下而上”机制创新相结合的模式，这种模式既保障了顶层政策统筹考虑减污、降碳的规律性要求，又能够有效激励地方结合区域的生态环境特征、产业发展需求创造性地探索尝试政策路径。减污降碳协同应深化试点建设，按照地域、行业、资源禀赋不同有针对性地制定协同实施方案，并持续将地方试点改革成果、案例予以推广。

第二，激发地方减污降碳的政策活力，优化气候治理决策模式。一方面，减污降碳不可避免导致改革成本分担和利益分配问题，且风险和收益时常存在时空错配，由于各地经济发展阶段、产业结构不一，只有因地制宜把握好改革的侧重点、力度和进度，公平分担政企间、企业间改革成本，运用多种政策手段进行政策激励和政策补偿，为地方政策留下充分弹性空间，才能使减污降碳协同成为盘活区域资源、平衡区域发展的机会^[23]；另一方面，减污降碳必须适应各地的生态环境、自然资源禀赋等客观条件，对政策样本复制照搬未必获得良好的实践效果，只有保留充足的政策弹性，才能促使各主体动态修正、调整、执行政策措施。未来，应着重完善激励相容的行政监督考核机制，引导并鼓励各地的政策探索，并加强对优秀创新成果的推广和宣传。