引言

人类活动导致的气候变化已经对自然生态系统和人类社会产生了广泛的不利影响和损失损害，且预计中长期的气候风险将比目前观察到的高出数倍，采取可行和有效的适应措施是降低风险的重要途径^[1]。根据联合国开发计划署的测算，从现在到2050年，全球气候适应的资金需求达到了每年5360亿美元^[2]。但是，目前全球适应气候变化的进展并不均衡，且已采取的行动与应对日益增长的风险所需采取的行动之间的差距越来越大，资金差距是最为突出的方面之一。根据联合国开发计划署的《适应差距报告2021》，发展中国家适应资金需求是目前国际公共适应资金规模的5 ~ 10倍，但受新冠感染疫情影响，适应资金不仅没有增加，反而保持稳定甚至下降，表明当前与未来全球适应资金存在显著差距且呈不断扩大之势^[3]。我国人口众多、气候条件复杂、生态环境脆弱，受到气候变化不利影响更为显著，平均每年由气候变化造成的直接经济损失占国内生产总值的1.07%，是同期全球平均水平（0.14%）的7倍多，亟须加大适应气候变化力度^[4]。气候适应的政策制定、技术研发、能力提升及试点示范工程等都离不开资金的支持^[5]，但其投资力度及规模远不能满足行动需求，这一直是我国适应进程中的主要障碍^[6]。为此，本文通过国际国内适应资金相关的政策文件、研究报告和统计资料等大量文献调研，梳理总结典型发达国家的适应气候变化资金机制，分析我国适应气候变化资金机制及存在的问题，并提出对我国适应气候变化资金机制的启示。

1 适应气候变化资金机制的国际背景

适应气候变化资金机制是一国或国际社会为适应气候变化活动而对适应性资源进行的融通与配置，及与资源融通相关的制度安排的经济机制的总称^[7]。《联合国气候变化框架公约》（以下简称《公约》）要求缔约方制定和实施减缓及适应气候变化计划、开展合作，共同适应气候变化影响。随着《公约》下气候谈判进程的推进，国际社会逐步建立了适应气候变化的资金机制。《巴黎协定》更加突出了适应在应对气候变化中的作用，并要求发达国家提高资金支持水平，实现适应与减缓之间的平衡。适应气候变化的资金主要来源于公共资金和私人资金，且以公共资金为主，公共资金撬动私人资金，国际气候适应资金体系基本情况见表 1。

适应气候变化的公共资金包括国内公共资金和国际公共资金。国内公共资金的转移媒介主要包括国家开发性金融机构和政府及相应机构等渠道。国际公共资金的转移媒介主要包括双边发展融资机构、多边机构、气候基金等渠道。《公约》框架下建立了多个支持适应活动的气候基金，如最不发达国家基金（Least Developed Countries Fund，LDCF）、气候变化特别基金（Special Climate Change Fund，SCCF）、绿色气候基金（Green Climate Fund，GCF）、适应基金（Adaptation Fund，AF）等。私人适应资金主要来源于发达国家和发展中国家的诸如银行、私募等金融机构以及基金，比如慈善基金^[8]。此外，保险计划作为金融风险管理的工具，也是适应气候变化的资金来源的可行性选择。根据气候政策倡议组织（Climate Policy Initiative，CPI）统计，2019年至2020两年间，全球气候资金年均规模为6320亿美元，其中，适应资金约460亿美元，占比约7.3%，主要用于水利项目、土地利用和减轻灾害风险等领域^[9]。从地区分布来看，国际适应资金主要分配给了非洲撒哈拉以南地区、东亚和太平洋地区、拉丁美洲和加勒比海地区、南亚地区等，而主要的气候适应资金援助者为美、英、德、日等发达国家。

2 典型发达国家适应气候变化资金机制概况

美、英、德、日等发达国家的适应进程位于世界前列，建立了较为成熟的适应气候变化资金机制，不仅从顶层设计层面制定了适应战略和政策，而且一方面为国内适应气候变化活动和技术提供资金支持，另一方面为发展中国家适应气候变化提供国际援助资金。因此，本文以美、英、德、日等典型发达国家为案例，分别从适应政策体系、国内适应资金和国际援助资金等三个方面简要介绍各国适应气候变化资金机制。

2.1 美国 2.1.1 在国内政治摇摆中构建适应气候变化政策体系

美国联邦政府关注适应气候变化由来已久，但其政策体系的推进受执政党更替不断摇摆。奥巴马总统积极推进适应气候变化，2009年联邦政府跨部门组建总统适应气候变化特别工作组，2013年联邦各部门首次发布《气候变化适应规划》，并在规划中明确指出对适应气候变化的相关项目进行成本效益评估，以便更好地提供后续融资方案。美国环保署自2012年开始也制定了部门的适应规划，并进行了多次修订。而特朗普总统执政期间（2016—2020）奉行“美国优先”原则，美国从全球气候治理体系中淡出，迟滞了美国气候变化政策体系进程。2021年拜登总统执政后，提出了2050年碳中和目标，将气候变化作为四大优先领域之一，并将气候适应和韧性列为优先事项。2021年10月，23个联邦政府机构共同制订发布了PPRC，但是，两党政见不合使得拜登政府在推行气候政策方面困难重重。

虽然联邦层面的适应气候变化政策不断更迭，但得益于美国的政府治理结构，州政府获得了广泛的自主权，建立了符合自身需求的适应气候变化政策体系。例如，作为频繁遭受极端天气事件影响的区域，纽约州出台了专门的《社区风险与韧性法案》，并构建了有效的适应政策体系。主要有以下特征：一是气候变化适应政策积极覆盖重点领域，细化各领域适应气候变化政策设计并突出工作重点；二是积极开展气候变化监测评估，有效提升各项适应政策可行性；三是注重跨部门协作沟通，强调广泛的公众参与和社会支持；四是强调应对气候变化的法制建设，促进适应气候变化长效机制的形成^[10]。

2.1.2 适应资金主要来自公共部门，私人资金关注气候保险

从国内资金机制来看，公共部门是美国适应气候变化资金的主要来源。美国环保署牵头建立环境金融中心网络、水基础设施和弹性财务中心，以帮助管理环境保护计划和活动的成本。美国还成立了一系列气候相关基金，如国家循环基金、棕地修复基金、大湖恢复倡议等，以赠款、低息贷款和技术援助来增强气候变化的适应性。美国通过一些非政府组织成立适应基金，如野生动物保护协会的气候适应基金和气候适应力基金等，为气候适应提供相应的资金支持。拜登执政后，在基础设施投资法案和通胀削减法案等两项关键的经济议程中规划了超过1500亿美元的增强基础设施韧性资金^{[11, 12]}。私人资金方面，美国较为关注洪水保险，与预防管理制度结合推行了气候变化保险。

2.1.3 美国是主要的气候援助提供方，投向适应领域的资金多于减缓

美国是世界上最主要的气候援助提供国之一，但是援助力度随政府更替波动较大。奥巴马政府时期，美国的气候援助大幅增长，2010财年至2015财年，美国共提供对外气候援助87亿美元，年均14亿美元，气候援助占对外援助的比例从2011年的0.25% 左右上升到了2015年的0.5%^[13]。特朗普执政期间大幅度削减了气候援助资金，但依旧有一定资金支持国际气候合作，如2019年通过国务院和美国国际开发署的资金法案将7.67亿美元的发展支出用于特定的环境目标。拜登执政后做出了积极的气候援助承诺，到2024年美国提供的气候援助将翻倍至114亿美元。2021年4月美国白宫发布史上首份国际气候融资计划，特别强调通过多双边渠道投资促进资本流向适应气候变化的投资，美国援外机构MCC也将气候智能型发展和可持续基础设施作为重点支持领域^①。美国主要通过国际开发署、财政部和国务院等三大核心机构的计划和项目来落实气候援助，其中国际开发署主要提供双边援助，财政部和国务院则支持和参与联合国等多边国际机构的气候变化资金机制。美国对外气候援助中投向适应领域的援助金额更多，减缓领域的援助金额次之，总的趋势是向着减缓和适应平衡的方向调整^[14]。

① 资料来源于美国发布的政策文件，《International Climate Finance》。

2.2 英国 2.2.1 构建战略先行，法律和规划相辅相成的政策体系

英国的适应气候变化政策体系以战略为先，且法制化水平较高。早在2000年英国就发布了气候变化国家战略；2005年发布了国家层面的适应政策框架，提出了一套以风险分析与策略评估为基础的决策和工作指南；2013年颁布了首部《国家适应计划》（每5年一次），部署了重点领域适应气候变化的具体目标、行动方案、责任部门和进度安排，此后每两年发布《适应规划进展报告》；2018年发布了《第二次国家适应计划（2018—2023年）》，针对6个优先领域确定了未来5年的关键适应行动。英国将气候适应资金的使用情况列入《国家适应气候变化规划》和《适应规划进展报告》等顶层规划中，但并未全面列出国家或行政当局所获得的可用资金。在立法方面，英国采用综合立法模式，2008年颁布了综合考虑气候变化适应与减缓的《应对气候变化法》，规定了适应气候变化措施的监察、评估和报告制度，2012年英国首次开展气候风险评估，此后每5年一次，为有效开展风险评估和制定适应规划提供了法律基础。总体而言，英国目前已形成一套以战略规划、进展评估和法律法规为基础的气候政策框架，为建设适应资金体系提供了良好的基础。

2.2.2 国内适应资金以公共预算为主，发挥绿色金融优势，增加私人资金投入

从国内资金机制来看，与私人资金占比较大的气候减缓资金不同，英国的气候适应资金主要来自国家财政预算和发展金融机构投资，英国脱欧前，欧盟预算也提供了一定的支持。2020年度国家预算中设立了自然气候基金等，为气候适应资金的筹措提供了相应的渠道。同时，英国自2001年开始大力发展绿色金融，2019年发布了《英国绿色金融战略》，积极为减缓和适应未来气候风险筹措资金，尤其是推动私营部门和企业的资金投入。此外，得益于政府的直接参与，英国的气候保险普及率非常高。为降低气候风险，英国采取了自愿和强制相结合的保险发展模式。在重大水灾事件和政府投资不足导致保费大幅上升后，英国推出了洪水保险和再保险计划。

2.2.3 积极履行国际气候援助责任，实现减缓和适应并重

在国际气候援助方面，英国政府积极履行发达国家责任，气候援助资金量位于世界前列。英国主要通过国际气候资金项目（International Climate Finance，ICF）向发展中国家提供气候援助。ICF是英国的适应和减缓气候变化官方发展援助，支持领域包括能力建设、技术转让和提高融资可及性等，具体项目由外交、联邦和发展办公室（Foreign，Commonwealth and Development Office，FCDO）、商业、能源和工业战略部（Department for Business，Energy and Industrial Strategy，BEIS）以及环境、食品和农村事务部（Department for Environment，Food and Rural Affairs，Defra）等3个部门实施^[15]。2011—2015年，英国通过ICF向发展中国家提供了38.7亿英镑的气候援助资金（均为国家公共预算资金），并承诺2016—2020年和2021— 2025年分别增加至58亿英镑和至少116亿英镑的气候援助资金^[16]。截至2021年，ICF还累计调动了48亿美元的其他公共资金和32亿美元的私人资金。ICF将适应气候变化作为优先支持事项，2016—2020年约有47% 的资金支持适应行动，并继续寻求适应和减缓之间的平衡^[17]。

2.3 德国 2.3.1 适应政策体系以战略和行动计划为主，通过立法增强法律约束力

作为大陆法系国家代表，德国在气候立法前已制定了适应气候变化战略和行动计划，适应气候治理聚焦于更准确的气候预估和更完善的适应行动。2005年德国在《气候保护计划》中首次提及气候适应问题，此后设立了国家气候变化适应委员会以推动国家适应战略与行动。2008年发布了《德国适应气候变化战略》（German Strategy for Adaptation to Climate Change，DAS），为德国适应气候变化行动搭建了总体框架；为使适应战略具体化，2011年发布了《适应行动计划》（APA）。2015年发布了《气候变化适应战略的进展报告》以评估战略进展并更新发布了第二版《适应行动计划》 ^[18]。德国强调每四年左右定期评估一次适应进展并据此调整行动计划^[19]。2020年10月德国发布了DAS的第二次进展报告，报告中包含了第三版《适应行动计划》，提出将在2020—2024年实施180项适应气候变化的具体措施^[20]。此外，德国各州根据DAS分别制定了各自适应规划并建立行动监测体系^[21]。

在立法方面，德国联邦气候立法采用先制定气候行动计划以框定目标、取得共识，后通过联邦气候立法以增强法律约束力的气候治理路线^[22]。2019年9月20日，德国联邦政府内阁通过了《气候行动计划2030》，2019年11月15日在德国联邦议院通过了《德国联邦气候保护法》，通过立法确定了德国到2030年温室气体排放比1990年减少55%，到2050年实现净零排放的中长期减排目标，且目标只能提高，不能降低。法案明确了各个产业部门在2020年到2030年间的刚性年度减排目标，具有传导压力、落实责任、倒逼目标的强约束作用。

2.3.2 适应资金占比较小，保险和银行业积极参与适应融资

同英国一样，德国适应资金相较减缓资金占比较低，公共适应资金主要来自欧盟预算、国家政府预算和发展性金融机构。德国在《适应行动计划》中提出了适应性财政资助计划，覆盖适应领域的各个部门和试点项目。同时设置固定的适应气候变化财政资助计划，将其作为公共指南中的额外资助计划。2013年还成立了森林气候基金，每年投入约3500万欧元用于帮助德国的森林适应气候变化^[23]。虽然DAS的各个领域都有大量的筹资工具和筹资机制，但是，目前并没有相关组织对适应气候变化的所有资助活动进行跨部门汇编，也没有概述为此目的花费的资金，因此难以开展德国国内适应资金的组成、来源以及规模等现状分析。

德国适应资金中的私人资金主要由KfW提供。KfW是最早开办绿色金融业务、影响力最大的国家政策性银行，2017年，该行在全球的贷款总额超过790亿欧元，其中一半用于环保和绿色金融领域^[24]。在KfW的带动下，其他金融机构也在金融活动中加强了环境风险管理。德国还建立了完善的气候保险制度，早在1733年就制定了冰雹造成农作物损失的保险，1830年引入牛保险，19世纪90年代，政府将这一体系扩展到自然灾害（如洪水、干旱、暴雨、地震和雪崩）造成的损失，气候保险普及率大幅提升。比如，2002—2013年洪水保险投保比例从19% 上升到34%^[25]。德国政府还支持银行为企业环保项目提供低息贷款。

2.3.3 气候援助规模全球领先，减缓和适应均衡

在国际气候援助方面，德国始终积极履行发达国家责任，美国退出《巴黎协定》后，德国在国际资金援助领域处于全球领先地位。德国气候援助主要由经济合作和发展部及环境部负责，前者主要通过KfW，后者则通过2008年发起的国际气候倡议实施气候援助。德国的对外气候援助由很多个中小资金规模的适应项目和相对较少的大型资金规模的减缓项目构成。德国致力于达成2020年公共预算资金援助较2014年增加一倍的承诺（达到40亿欧元）^[26]，2018年的官方援助资金达66.16亿欧元，包括33.7亿欧元的政府官方预算和32.46亿欧元的机构资金，资金较为均衡地流向减缓（55%）和适应（45%）领域，其中适应资金主要用于水、农业和自然资源管理方面的适应工作^[20]。

2.4 日本 2.4.1 适应气候变化政策体系完善，出台了专门立法

日本适应气候变化法律政策的发展经历了由重减缓、轻适应，到上升至国家战略，再到立法等三个阶段。早在1998年10月，日本就公布了《全球气候变暖对策基本法案》。这是世界上首部应对气候变化的法律，它从宏观上确立了国家应对气候变化的基本政策，但主要考虑减缓气候变化的措施，未涉及适应气候变化的具体措施^[27]。随着坎昆协议提出建立“坎昆适应框架”等国际适应进程的推进，日本开始加快制定针对适应气候变化的专门性政策。2015年11月，日本内阁通过了首部旨在减少气候变化对社会和经济不良影响的《适应气候变化影响计划》，提出了适应气候变化的一般战略和各领域的相关措施^[28]。为将适应气候变化纳入法制化轨道，2018年6月日本内阁通过了《气候变化适应法》，这是日本首部适应气候变化法律，采用了专门性立法模式^[29]。同年11月通过了与之配套的《气候变化适应计划》，在2015年《适应气候变化影响计划》的基础上，完善和规定了适应气候变化目标、适应气候变化各主体的职责、基本战略、在各领域采取的适应措施、实施进度管理等政策内容。在具体操作上，由地方政府负责制订自己的气候变化适应计划，到2021年，日本47个都道府县中的22个和1741个直辖市中的30个已制订计划，23个地府和2个直辖市已建立气候变化研究中心。日本环境省、农林水产省、国土交通省、文部科学省等相关部门也发布了应对气候变化相关的研究报告、战略、计划、指南等。此外，日本还建立了气候变化适应信息平台，汇总气候风险信息，为各主体采取适应行动提供信息支持^[30]。

2.4.2 充分调动公共及私人资金，加大多领域适应资金投入

一方面，日本构建了多部门参与、多领域覆盖的公共资金机制，为适应气候变化提供资金保障。首先，日本在其战略规划中明确了适应资金供给的重要性，将气候变化适应纳入国家财政预算体系，在与气候变化密切相关的环境省、农林水产省、气象厅等部门财政预算中设立气候变化适应财政专项资金，发挥国家财政对气候变化适应工作的保障和支持作用。其次，加大对气候变化影响及适应相关研究工作的资金投入，为气候变化监测评估和适应技术研发提供重要的资金支持。同时，加大对农业、林业、渔业、卫生健康、城市基础设施等重点领域的资金投入，以保障重点领域气候变化适应工作的有序推进^[31]。此外，日本的气候相关保险也非常发达，2010—2019年，日本保险业承担了67% 的主要台风和洪灾损失^[32]。

另一方面，日本政府提出2050年碳中和目标后，不仅加大公共资金投入，而且积极动员私人资金。2020年12月日本推出《绿色增长战略》，2021年8月又更新为《2050碳中和绿色增长战略》，制定了跨领域的资金政策工具，主要包括：10年内设立一个2万亿日元的绿色创新基金，作为推进企业研发和资本投资的激励手段（撬动15万亿日元）；建立促进碳中和投资和研发的税收优惠制度，预计在未来10年内撬动约1.7万亿日元的民间投资；建立碳中和的转型金融体系，设立长期资金支持机制和成果联动利息优惠制度，大力引导尖端低碳设备投资超过1500亿日元，成立“绿色投资促进基金”提供风险资金支持，推进企业信息公开促进脱碳融资^[33]。

2.4.3 积极履行国际气候援助承诺，重视适应领域援助

日本将气候变化作为外交战略的重点领域，积极开展国际气候援助，以提升其国际影响力。日本在第21次缔约方会议上承诺在2020年向发展中国家提供约1.3万亿日元（约118亿美元）的气候融资，包括官方发展援助（Official Development Assistance，ODA）、其他官方资金（Other Official Flow，OOF）和私人资金。其中，ODA包括赠款援助、贷款、技术合作和对国际组织的贡献，由日本国际合作机构执行；OOF主要由日本国际合作银行、日本出口和投资保险提供；上述机构通过共同融资和提供贸易保险来动员私人资金。2015年和2016年，日本通过ODA、OOF和私人资金向发展中国家提供了约233亿美元^[34]。公约资金常设委员会第四次评估报告统计了发达国家通过双边、多边、区域和其他渠道提供给发展中国家的气候专属公共资金支持，其中日本是第一出资国，2018年提供的资金支持达128.3亿美元，占支持总额的24.7%^[35]。在对外气候援助中，日本根据发展中国家的优先领域及需求提供援助资金帮助开展适应行动、开发适应技术，所以适应资金的份额略大。日本将对外气候援助的重点放在亚洲邻国，对扩大其地缘政治影响力，提高日本的亲和力和领导力具有非常重要的作用。

3 典型发达国家适应气候变化资金机制比较分析 3.1 发达国家适应气候变化资金机制的主要动因

《公约》及其气候变化国际谈判进程是各国推进适应气候变化政策进程的主要动因。在《公约》及《京东议定书》框架下，国际社会重点关注减缓气候变化，涉及适应相关的内容较少。直到2010年，坎昆会议通过了《坎昆协议》，建立了“坎昆适应框架”，成立了适应委员会，成为适应谈判的一个里程碑。此后，发达国家开始加快制定适应气候变化的战略规划，以指导适应气候变化的具体行动。2015年达成的《巴黎协定》把适应放到和减缓同等重要的位置，第二条明确提出了适应气候变化的目标，即“提高适应气候变化不利影响的能力并以不威胁粮食生产的方式增强气候复原力和温室气体低排放发展”，第七条则从认识、行动、资金、国际合作等方面提出了14款具体要求。这进一步促进了各国强化适应行动并积极推进立法进程。2021年达成的《格拉斯哥气候协议》则决定建立并立刻启动“格拉斯哥—沙姆沙伊赫全球适应目标两年工作计划”，并强化适应行动。

发达国家向发展中国家提供国际气候援助的动因可归结为履行《公约》义务和提升气候外交话语权两个方面。一方面，《公约》提出了共同但有区别的责任原则，第四条第三款提出发达国家缔约方向发展中国家缔约方提供气候资金，成为国际气候援助的国际法基础。《巴黎协定》重申了《公约》的气候资金条款，并在《公约》的基础上确立了一个短期的量化资金目标，要求发达国家每年筹资1000亿美元支持发展中国家减缓和适应气候变化。但是，《公约》和《巴黎协定》并没有说明资金承诺如何在发达国家缔约方之间进行分摊，也缺乏惩罚机制，约束力不足。这就导致了美国在退出《巴黎协定》后不再履行出资承诺，全球资金支持赤字进一步扩大。根据OECD的研究报告，2019年，发达国家为发展中国家提供和动员的气候融资总额为796亿美元，仅比2018年增长了2%，距离1000亿美元的目标尚有超过20% 的差距，预计该目标难以实现^[36]。

另一方面，发达国家通过气候援助与发展中国家建立盟友关系或伙伴关系，从而提升其气候外交话语权。这方面最典型的例子就是日本。日本一直想扭转其“经济大国—政治小国”的形象，所以将气候变化作为其外交战略的重要内容，积极开展国际气候援助，为其迈向国际政治大国铺路。《公约》资金常设委员会第四次评估报告统计了发达国家通过双边、多边、区域和其他渠道提供给发展中国家的气候专属公共资金支持，其中日本是第一出资国，2018年提供的资金支持达128.3亿美元，占支持总额的24.7%^[35]。同时，日本也建立了成熟的援助机制，对外援助的机构职能清晰明确，能够稳定地执行气候援助的长期项目，能够根据发展中国家需求调整其气候援助项目，注重区分减缓和适应，并随着国际社会对适应的关注而更加注重适应援助。

3.2 发达国家适应气候变化资金机制的主要特征 3.2.1 重视适应政策的法制化，但政策力度和运行模式有所不同

从历史进程来看，英、德、日的适应资金政策体系都随着国际社会对适应问题的日益关注而不断完善，而美国的适应资金政策受国内政治形势影响不断摇摆，当前拜登政府在推行相关政策方面也困难重重。尽管如此，各州政府拥有广泛的自主权，取得了比联邦政府更为有效的进展。比如频繁遭受极端天气事件影响的纽约州不仅出台了专门的适应法案，而且构建了多主体参与、多领域覆盖、多方面协作的适应政策体系。从政策组成来看，发达国家都建立了适应气候变化战略和行动计划，并定期评估适应行动进展以进行政策调整。除美国外的其他三国均出台了气候变化立法，目的是将适应气候变化纳入法制化轨道。从立法模式来看，英国和德国采用的是综合立法模式，颁布了综合考虑减缓和适应的气候变化法案，其中英国的《应对气候变化法》是为制定适应规划提供法律基础，而《德国联邦气候保护法》则是为了增强气候行动的约束力。日本则采用了专门性立法模式，出台了专门的《气候变化适应法》，体现了日本对适应气候变化的高度重视。

3.2.2 公共部门是各国适应资金的主要来源，私人资金潜力尚待挖掘

总体而言，各国适应资金相较减缓资金占比较低，且适应资金的组成、来源以及规模等现状分析较为欠缺。公共部门是适应气候变化资金的主要来源，一般包括国家财政预算和发展性金融机构等。除采用直接提供资金的方式外，各国还通过成立气候适应相关基金的方式为适应气候变化提供资金。由于气候保险天然具有抵御气候风险的功能，所以成为私人部门最为重要的适应资金机制之一。发达国家建立了较为成熟的气候保险市场，其中洪水保险是较为普遍的险种，不仅投保率较高，而且在洪水保险的基础上推出了再保险计划。除保险外，以KfW为代表的政策性银行也通过贷款、保险基金等方式加强气候风险管理。近年来，随着全球适应气候变化和碳中和进程的推进，各国提高了对适应资金的重视程度，加大力度动员私人资金。比如，英国充分发挥其绿色金融优势，发布了《英国绿色金融战略》，推动私人部门和企业的资金投入，为减缓和适应未来气候风险筹措资金。

3.2.3 国际气候援助注重减缓与适应并重，但援助力度有待加强

美、英、德、日均是国际气候援助的主要提供方，注重减缓与适应并重，但实际援助力度及承诺金额与发展中国家需求还有差距。从援助方式来看，发达国家均由政府部门和专门机构来提供适应援助，通过实施一系列项目与计划支持发展中国家的适应行动。从援助力度来看，美国提供的气候资金支持规模与其经济地位和排放水平相比较为有限，且由于政府更替气候援助规模波动较大，总体处于未能完成承诺的状态。相较而言，英、德、日三国在履行国际气候援助方面较为积极，且均提出了增加资金规模的承诺，其中英国和德国的官方援助资金较多，日本的公共和私人援助资金总量多年排名第一。虽然日本对外援助总量不高，但是气候援助所占的比重却明显更高，且注重根据发展中国家的优先领域及需求提供援助资金，为其提升气候影响力发挥了积极作用。从援助分布看，英国和德国的适应与减缓援助力度较为均衡，而美国和日本的适应援助力度大于减缓。

4 对构建中国适应气候变化资金机制的启示 4.1 中国适应气候变化资金机制及存在的问题

近年来我国把主动适应气候变化作为实施积极应对气候变化国家战略的重要内容，积极推进气候适应政策体系，但“重减缓、轻适应”的短板比较明显。2007年制定实施的《中国应对气候变化国家方案》首次提出了减缓与适应并重的应对气候变化原则，先后于2013年和2022年发布《国家适应气候变化战略》和《国家适应气候变化战略2035》，为适应气候变化提供战略指导，2016年发布的《城市适应气候变化行动方案》将城市行动作为国家适应气候变化的切入点，并于2016年和2017年出台了组织开展气候适应型城市建设试点的政策文件。同时，在绿色金融框架下大力推动气候投融资发展，从顶层设计、分类标准、统计制度、信息披露、评估认证、激励政策等方面逐步完善各项基础性制度安排，为建立适应气候变化资金机制发挥了一定作用。但是，我国气候变化尚无专门立法，适应政策的法制化水平较弱。战略规划中虽强调了适应资金的重要性和初步建设构想，但并未给出明确的资金信息和建设方案来支持各项行动的开展，适应行动的资金未能得到充足的保障。适应行动计划虽然将减缓和适应作为应对气候变化的两个组成部分，但实践中存在着“重减缓、轻适应”的情况，使得适应机制的发展相对缓慢。

与前述发达国家一样，我国适应资金与减缓资金相比体量很小。适应资金来源较为单一，主要来自国际社会资助的适应资金以及由我国政府支出的公共财政资金，资金数额远远不能满足适应气候变化的需求，缺少对适应项目的有力支持^[37]。一方面，国际适应资金总额仅460亿美元，而这些资金优先支持的是最不发达国家、小岛屿国家和最脆弱国家，我国从国际适应资金总量中获得的支持额度非常有限。另一方面，适应相关的财政投入长期分散于科学技术、卫生健康、农林水利、节能环保等支出门类之下，且这些资金并非专门用于适应气候变化，政府投入的具有适应性质的资金对于适应气候变化的作用十分有限。此外，由于公共资金缺乏、市场激励不足、多重风险并存等原因，我国私人适应资金投入也处于严重不足状态，有效且活跃的适应产品与服务投资市场尚未建立^[38]。

作为负责任的发展中大国，我国在南南合作框架下广泛开展对外气候援助，但适应援助力度及有效性有待提高。2011年以来，中国累计安排约12亿元用于开展应对气候变化南南合作，与35个国家签署40份合作文件，通过建设低碳示范区，援助气象卫星、光伏发电系统和照明设备、新能源汽车、环境监测设备、清洁炉灶等与气候变化相关物资，帮助有关国家提高应对气候变化能力^[39]。2015年我国宣布建立200亿元人民币的“中国气候变化南南合作基金”，支持其他发展中国家应对气候变化，包括增强其使用绿色气候基金资金的能力，支持发展中国家向绿色低碳发展转型并进行气候适应力建设。但是，我国应对气候变化对外援助定位不够明确，并未有效区分减缓和适应，只侧重发展中国家应对气候变化能力建设。这一方面不利于匹配援助对象的资金、技术和能力建设等需求，另一方面不利于甄别可能成为伙伴或盟友的国家，帮助建立良好的适应气候变化对话机制^[40]。

4.2 完善我国适应气候变化资金机制的政策建议

基于典型发达国家适应气候变化的资金机制建设经验，结合我国实际情况，提出以下对策建议：

第一，完善适应气候变化顶层设计，创造有利的政策环境。一是借鉴英国和德国经验，采用综合立法模式尽快出台气候变化立法，纳入适应气候变化相关内容。二是在新近发布的《国家适应气候变化战略2035》基础上，进一步研究制订国家适应气候变化行动计划，明确具体的重点领域和重点工作，制定配套实施细则，给出明确的资金信息、建设方案和具体行动等。三是将适应气候变化作为绿色金融和气候投融资体系构建的重要组成部分，在政策制定过程中充分考虑适应气候变化因素。

第二，多措并举，建立适应气候变化资金保障机制。一是中央和地方政府加强制订适应性财政资助计划，划出适应专项资金用于水利、防洪、生态防护林等重大适应项目的投资，提高应对气候灾害的救济能力。二是鼓励气候投融资试点地方开发与气候适应有关的创新型金融产品，尤其是探索通过市场机构发行巨灾债券等创新型融资手段，建立健全风险分担机制，支持适应气候变化重点领域保险产品的试点和推广。三是以优惠政策和税收减免政策等促进气候信贷、债券及绿色保险的发展，鼓励金融机构创新实践。四是建立公共资金追踪核查机制，制定公共资金绩效评价标准，提高资金利用率^[41]。

第三，提高适应气候援助力度，提升我国气候外交影响力。一是借鉴发达国家的国际气候援助注重减缓和适应平衡，日本和美国的适应援助甚至超过了减缓，可调整南南合作中我国对外气候援助的安排，提高适应气候援助力度。二是根据谈判形势确定适应援助对象，考虑向《公约》各机构适应议题的代表国家提供首批援助，既推动减缓和适应气候变化协同，又侧面推进气候谈判适应议题上发展中国家团结一致、减少内部摩擦和分化。三是根据受援国的优先领域及需求提供援助资金帮助开展适应行动、开发适应技术。

第四，加强国际交流与合作，积极争取国际气候援助。一是在国际气候谈判过程中协调其他发展中国家立场，统一行动，促使发达国家缔约方切实履行《巴黎协定》所规定的、向发展中国家提供资金的义务。同时，还要将减缓谈判与适应谈判有机地结合起来，力争发达国家向发展中国家提供更多的适应性资金。二是积极争取发达国家在适应技术及资金方面对我国的援助，加强与各种国际性适应基金的合作，尽可能地争取各类国际机构或基金旗下的适应资金的支持，扩大我国适应气候变化资金的筹集渠道。三是加强对国内适应气候变化政策和行动以及国际适应援助方面的宣传，分享“中国智慧”“中国经验”，塑造我国积极正面形象。