引言

规划及其变迁很大程度上是在不同阶段社会矛盾问题下^[1]，基于国家和政府意志^[2]，有目标、有意识地调动各方面有限资源^{[3, 4]}，组织动员各方面行动^[5-7]，解决问题、化解矛盾、管控风险、改造环境^[6]、排除不确定性等^[2]，以引领新的未来的产物^[8]。规划体系的变迁和发展正因上述多因素的交织与变化不断在新时期做出适应和发展。我国的空间规划体系发展进入了新的历史阶段，长远而言，空间规划体系如何发展是长期需判定或破解的课题，需要社会经济发展阶段与空间规划体系发展规律的深入耦合分析。

事实上，自我国规划实践至今，每一显著的历史节点皆相继有规划演进的总结^[9-13]，并逐渐细化为城市规划^[14]、土地规划^[15]、国土规划^[16]、区域规划^[17]、环境规划^{[12, 18]}、水利规划^[19]、交通规划^[20]等不同分类型或不同角度^[21-23]下的梳理和分析，为认识规划体系演进过程奠定了大量研究基础。然而站在新的历史起点上，面对更加复合多元的空间治理体系建设，单线或单类的规划研究梳理暂且无法揭示空间规划体系发展演进的“整体图景”，需要充分捕捉各类综合—专项空间性规划的更迭轨迹的同时，从更广阔的国家视域（国家战略指向与治理体系环境）角度，对不同社会经济发展阶段空间规划的整体演进进行分析。

鉴于此，本文试图通过“时空演进过程”的分析框架，综合不同规划类型的演替、不同社会经济发展阶段、战略取向和治理体系变革的整体背景，审视空间规划在空间治理中发挥的关键性作用和发展规律，以期对国土空间规划的改革完善提供借鉴参考。

1 空间规划体系演进的分析框架 1.1 空间规划体系演进：一个时空演进系统过程分析框架

空间规划体系的演进究其本质是一种开放式的“系统过程”。这种系统过程是不断进行和循环的，通过规划的整体运作过程（planning process）不断修正和改善原有的目标和行动^[7]，代表人物之一的McLoughlin^[24]将之形容为一种系统循环过程（cyclic process），因为人们的目标、所处的环境、解决问题的能力和面临的挑战是阶段性变化的。多层级的对流传导与多部门多主体的交织，同样折射了空间规划多元开放系统过程的特征。此外，Nadin等^[25]认为，国家/地域所在的社会体制/模式（制度、法律、文化等）由外而内深刻影响着空间规划过程。而考察规划行动本身则清楚表明，无论是何种类型的空间性规划，其通过诸多工具手段^{[26, 27]}引导空间干预^[28]的过程本质是毋庸置疑的。

综上，空间规划不妨凝练为如下模型所揭示的复合系统过程（图 1）：在主导价值取向（A）、社会经济模式（B）、国家治理体系（C）等所代表的整体背景环境的综合影响下，人（群）的需求/目标（D）诉诸一系列有组织的空间治理工具（E）对地域空间系统（G）进行综合干预（F）的过程。并因其干预效果或问题的评估或投射，而对下一阶段的干预过程中做出反馈影响，从而形成时空演进周期。其中，需求/目标（D）下空间治理工具（E）对地域空间系统（G）进行综合干预（F）及其反馈的过程在不同演化阶段反映为空间规划体系的类型、层次任务的演进。

1.2 分析框架凝练：基于三大子过程的解析

既有的研究空间规划体系演化的解析思路，有从规划理论和思潮代际更替视角切入的^{[13, 29]}，有依据各规划类型的更迭清单及各自特征切入的^[30]，有从不同阶段央地发展权或资源要素配置权分置维度切入的^[22]，有从府际关系和政府—市场关系两个维度展开的^[31]，等等。根据对既有研究的综合分析可以发现，空间规划转型进程普遍关注以下决定性因素：一是复杂的社会经济模式，尤其反映为经济社会需求结构、矛盾与问题的演变和解决；二是国家/政府治理体系，包括政府职能模式和能力、任务与角色设置；三是规划的职能目标导向，主要是各类规划的职能定位及相应技术体系的不断发展；四是空间治理的尺度更易，包括空间治理尺度的幅度、层级和结构变化等。综合空间规划体系演进的系统过程框架的基本规律及既有研究的启示，本文对空间规划发展演进的解析聚焦于以下子过程：

（1）社会经济阶段及国家战略导向（框架A—B—D过程）。这一子过程的本质是社会经济矛盾的解决，也即从基本国情出发的一个时段人口、社会、经济、资源环境的结构和问题—社会经济模式（B）—诉诸国家战略导向为载体的主导价值取向（A）的选择，从而深刻塑造了各类规划的目标取向（D）和内容任务。总之，各阶段规划演进背后折射出的是重点解决的社会经济主要矛盾、结构和因素，包括资源、环境、土地、城乡关系等。

（2）国家治理体系的整体安排与调整（框架C—E过程）。空间治理工具（E）的组织基础是以先进的国家治理体系（C）为制度背景。国家治理体系突出反映在规划与空间治理事务相关的政府职能体系，包括政府—市场—社会在资源配置与公共治理中的关系、定位与运作过程，包括空间治理背后反映出的央地关系和部门组织结构关系等，它们很大程度上框定了空间治理工具（E）的性质和可行边界。

（3）地域空间特征与变化引致的治理尺度更易（框架E—F—G过程与反馈）。地域空间发展呈现的阶段性特征（G）促使空间干预与调控手段（E—F）不断更新和改进，例如应对城镇化、工业化的进程下社会经济各个层次的特征与矛盾，以及对人地系统中自然、经济、社会、城市与人等要素和格局的预安排和积极响应，并在空间治理尺度的幅度、层级和结构中做出相应变化和调整。

2 1949年以来我国空间规划体系的时空演进历程解析 2.1 社会主义国家建设与高度集中计划体系下的工具

该阶段大致为从1949年到20世纪70年代，各类空间性规划初创。

（1）社会经济阶段及国家战略导向：国家建设与工业化战略的工具。这一阶段的主要任务是恢复生产，建设国家，尽快实现“社会化大生产”^①，面对的是“人民对于建立先进的工业国的要求同落后农业国现实之间的矛盾”^②，要建立社会主义国家基本制度（B），在高度集中的计划经济和管理体制（C）下集中资源发展工业是当时的核心战略目标（D）和价值取向（A）。在此战略导向塑造之下，各类空间性规划工作的安排是以五年计划为中心的诸项“分解动作”，其任务实质是服务于工业生产体系的建立。诉诸的空间性规划与治理行动从三个基本方面具体展开：第一，以工业选址与布局规划、城市规划等为主要形式的一系列城镇和工业地域的塑造；第二，在农业农村地区以人民公社为载体的土地开荒、农田水利建设、水土保持等主导下的空间治理，以及20世纪50—60年代兴起的农业区划工作等；第三，通过集中进行的江河水患治理等国土治理行动，解决自然的冲击变化对社会化大生产的影响。这些规划与治理行动为早期社会主义国家建设夯实本底和基础。

① 如1949年7月，周恩来在全国工作会议上报告《恢复生产，建设中国》。

② 来自《中华人民共和国发展国民经济的第一个五年计划（1953—1957）》序言。

（2）国家治理体系的整体安排与调整：“命令—计划”模式与全盘安排。社会主义的国家计划制度^③下突出“大政府、小社会”治理体系（C），从治理的制度建设上看是通过团结一致的组织资源，建立起具有中央权威的统一政府，政府几乎完全承担各项资源和生产要素配置的职能，因此空间干预模式（F）几乎以自上而下的指令性计划传导为主要途径，土地、空间、资源作为朴素的资源要素统一服从生产调配。国家规划与国家直接开发建设成为这一阶段空间干预工具（E）的基本形式。

③ 如1954年的《中华人民共和国宪法》明确规定，第15条“国家用经济计划指导国民经济的发展和改造，使生产力不断提高，以改进人民的物质生活和文化生活，……”。

（3）地域空间特征及治理尺度更易：工业化城镇化的“星星之火”。在社会主义计划经济时期的空间干预（F）下，我国广袤的自然土地与农业空间上工业、城镇空间的“星星之火”逐渐增多（G），主要是工业区或保障工人生活的城市新区。为保证工业化的原始积累，夯实社会主义土地革命的制度基础，改善农业的基本生产力，农业空间也是这一阶段十分重要的治理对象，国有农场、人民公社（队）等是这一阶段农村社会主义建设的空间载体，也少不了各种水利工程及农田饮水灌溉设施的规划与建设。

2.2 改革开放后逐渐围绕市场经济模式的嬗变

改革开放初“双轨”经济体制的商品经济阶段（1978—1990年前后）和社会主义市场经济建设时期（1990—2000年前后）。

（1）改革开放初（1978—1990年前后）：开放与发展导向下的规划供给。以党的十一届三中全会为起点标志，经济建设与开放发展成为核心战略目标（D）和价值取向（A）。改革开放初的“双轨”经济体制下商品经济开始形成，国民经济的成分逐渐活跃（B），企业、个人、集体等各类主体的生产经营自主性逐渐激发，带动包括乡镇企业、“三资”企业^④等的发展，由此也拉动了各开发类空间规划的创生与供给，城市规划进一步得到恢复。一方面为提供良好的初始投资环境（政策环境+ 土地空间条件）^[32]，另一方面需对我国人口与资源进行整体摸底，发展出了国土规划、区域规划^{[17, 31]}。另外，环境污染与生态破坏引发对可持续发展观的重视（A），决策层开始注意到经济发展前提下资源环境的基本条件（D）：一是工业化和城乡建设大规模占用耕地引发对土地资源的管理与约束，第一轮土地利用总体规划批准实施^[15]，以耕地保护为前提保障建设用地供给^{[16, 31]}；二是环境保护规划在空间治理中长期落后的局面得到改变，开始以纳入五年计划的方式发挥作用，采取要素性、指标性的总量管控^[18]，突出城市环境综合整治和工业污染防治。

④“三资”企业为中外合资经营企业、中外合作经营企业和外商独资企业的总称。

（2）社会主义市场经济建立阶段（1990—2000年前后）：增长主义内核的“发展蓝图”。社会主义市场经济体制成型，公有制为主体多种经济成分共同发展的格局（B）使得市场资本流动更加活跃；加上在央地“经济分权”的制度安排下^{[33, 34]}，分税制和土地所有制改革给地方更大发展权^[22]，其产生的巨大制度激励带来资源配置格局和效率的剧变，以土地财政为代表的“城市经营”模式出现，以城市为中心的开发需求和强度剧增（D），国土规划^[35]转变为以“三结构、一网络”为特征的城镇体系规划^[36]，并与发展规划体系中的交通布局等专项内容作空间衔接；城市总体规划演变为目标导向和增长拉动的“发展蓝图” ^[36]；而中微观尺度上，控规和修规使得空间的扩张得以细化落实。上述开发类空间性规划深度担当了增长拉动的工具（E）。

同时，增长拉动和经济起飞折射出相当长一段时间低成本、粗放的发展建设给生态环境带来诸多负外部性的事实，资源环境的保护与管理类规划得到相应加强（A—D）：① 1998年设立国土资源部后形成国土资源整体规划与管控的模式^[35]，《国土资源“十五”计划纲要》《“十五”国土资源生态建设与环境保护规划》等相继问世^[37]。②我国《土地管理法（1998年修订版）》确立了土地利用总体规划的法律地位，对城市规划等发展建设类规划的刚性约束明显增强^[31]。③其他资源类规划重点编制实施，如以七大流域为基础对象的水资源综合开发利用规划相继得到批复并逐一实施^[38]。

国家治理体系的整体安排与调整：开发保护双线+ 治理工具专业化。首先，从整体国家治理体系上看（C），政府职能从原来的国家建设型政府转变为经济建设型政府，政府直接控制和参与社会经济活动的力度逐渐弱化，规制、监管和引导等调控性方式逐渐增强。在具体的空间治理工具上（E），如土地管理方面通过基本农田保护、耕地占补平衡、土地整理、土地储备^①等不断丰富和加强自上而下土地政策的治理，在环保领域先后推出了“三大政策+ 八项管理制度”的政策框架和“总量控制+ 跨世纪绿色工程”的政策规划^[39]。其次，空间干预的体系框架（F），从“开发建设单线”扩展为“开发+ 保护双线”，且逐渐走向制度化。“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”^②及“环境保护”^③的基本国策纷纷确立，并设立国土资源部等作为专门的资源环境保护职能机构。城乡规划建设、环境保护、水资源开发保护等空间治理的法制化、制度化相关进程推进^④。第三，空间治理工具（E）更为“特化”（规范化和专业化），如城市规划“特化”为城镇体系规划、城市总体规划、详细规划、分区规划等专业化形式；环境保护领域不断标准化，形成与地域环境有关的环境质量、污染物排放标准60多项^⑤；水利水资源领域逐渐“特化”形成大流域、区域、专项规划彼此分工的格局^[19]等。

① 1994年颁布《基本农田保护条例》，1999年发布《关于切实做好耕地占补平衡工作的通知》，1999年发布《关于土地开发整理有关问题的通知》等。

② 参见1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》。

③ 1983年召开的第二次全国环境保护大会上确立。

④ 1989年颁布的《中华人民共和国城市规划法》，1989年第一版《中华人民共和国环境保护法》的修订颁布，以及《中华人民共和国水法》（1988年）、《中华人民共和国水土保持法》（1991年）、《取水许可制度实施办法》（1993年）等构建了制度化的水资源开发保护体系。

⑤ 参见《中国环境保护行政二十年》编委会. 中国环境保护行政二十年[M]. 北京：中国环境科学出版社，1994：35.

地域空间特征及治理尺度更易：多层次空间干预模式初现。城镇空间格局和内涵加速演化（G）：一是范围扩张，依托交通走廊和经济增长极呈点轴条带梯度扩散，而城乡空间之间涌现的土地征收流转与性质变更等折射了城镇空间广泛扩张；二是内容分异，要素的市场化配置使得差异化的空间格局显现，经济特区、开发区等特殊经济区的形象大量涌现，成为新型的空间发展载体和治理单元；三是空间价值的释放，空间的商品化、土地市场化成为标志性现象^[40]，空间已非单纯的“载体容器”。在此演化趋势下治理尺度开始层次分化，“国家—区域”“地方—市县”的双层次成型并逐渐落实到中微观的片区尺度（G—E）。城市规划代表的城镇空间治理开始走向尺度下移以适配于地方发展的需要，如控制性详细规划成为片区层次落实规划和开发政策的纽带和工具（E）。

2.3 应对复杂性的综合调控并不断更替与交叠

进入21世纪，我国空间规划体系进入类型和规模扩大阶段，空间干预手段繁多却不成体系的问题逐渐暴露，“多规合一”的现实诉求逐渐产生。

（1）社会经济阶段及国家战略导向：多元调控需求下的更迭与涌现。加入世界贸易组织（WTO）标志着国家发展战略与全球化深度融合，我国开始深度参与全球经济体系，空间治理需要面临的经济、社会与空间问题的复杂性和不确定性显著增高（B）。为此，空间规划多元综合调控的功能定位（A—D）得到进一步重视^[31]。开发建设导向的规划面对快速发展阶段做快速调整和转型。随着我国经济外向性不断扩大，涌现出一批与全球经济和全球城市体系相联系的特大城市和区域中心城市，劳动力、资本、资源能源、基础设施、公共服务等发展要素的地域空间优化和协调配置尤为重要（B—D），其中以城市为主体的城市区域或城市组合对区域发展的主导性更加突出，都市圈规划、大都市区规划或城市空间发展战略规划等出现^[13]。随着城市化水平的快速提升，城乡一体化发展格局给规划带来更大的供给需求，2008年《中华人民共和国城乡规划法》制度上确立了将城市与乡村统筹规划（B—D）。此外，基础设施网络和公共服务体系布局效率对区域和城镇空间的竞争力和空间绩效越发重要（B—D），带有空间布局内容的基础设施和公共服务专项规划进入类型和规模的繁荣期。

另外，生态环境的胁迫和整体负外部性的积累前所未有，重大灾害降临^①暴露出国土和生态系统的脆弱性，环境突发事件风险有所增加^[12]。环境保护与生态治理成为重点空间治理任务，严守国土资源和生态环境安全底线，贯彻保护优先、优化开发的基本战略取向（A）。一是土地规划进一步加强，第三轮土地利用规划显著强调生态环境保护与建设和约束性指标^[16]。二是国土资源综合规划和矿产、地质、灾害防治等专项规划全方位充实了资源调控和保护体系。三是生态环境类规划进一步拓展加强，不仅依托区划、规划与空间政策结合^②，且空间政策的管控力度进一步增强^③，与严格的指标总量考核挂钩^[12]。此外，在促进经济、社会、资源、环境多元治理目标体系均衡的任务需求下^④（D），以主体功能区划为代表的新一代空间区划工具将国土空间划分为四类不同干预导向的主体功能区推进空间政策，试图取得发展与保护的综合平衡。

① 如2000年北方地区严重的沙尘暴灾害、2008年南方雨雪冰冻灾害和汶川地震、2010年舟曲特大山洪泥石流灾害等。

② 包括2002年的《水环境功能区划》和《水功能区划（试行）》、2008年的《全国生态功能区划》等。

③ 如“十五”期间各层级环境保护规划明显增强了指标体系的约束性，“十一五”期间与严格的指标总量考核挂钩等。

④ 国家以“两型社会”和“三个转变”的总战略为基础促进经济、社会、资源、环境多元治理目标体系的平衡。

综上，我国形成了城、土、经、环、资等各领域“多规”繁荣局面。从城乡建设到资源利用，从要素配置到用途管控，从区域发展到环境保护，典型的“多规并行”局面形成，“多规”表面上的“繁荣”与内在的“混乱”并存^[23]，空间规划和空间治理体系整体失效的隐患在下一阶段开始得到重视。

（2）国家治理体系的整体安排与调整：政府职能与“权力—权利”体系调整规范。从整体国家治理体系上看（C），政府职能从经济发展型向社会经济调节型转变，政府的空间干预更强调监管和调控^⑤。上述背景下，空间治理的“权力—权利”体系进一步调整：开发与保护事权结构有所放权也有所集权，经济的央地分权度更高，而资源与环境领域更强化集权管控。权利体系的调整指的是进一步规范各类社会经济主体的产权体系^⑥，建立起完善有序的市场规则和制度环境，保障其作为我国空间治理走向现代化的基础。同时，空间治理法制化进程加速，突出体现在资源环境立法修法的密集开展，包括保护地的保护^⑦、自然资源利用与管制^⑧、资源能源可持续^⑨、生态环境防治和安全防控^⑩，以及环境—经济调控^⑪等。由此伴随而来的是空间治理工具（E）更为丰富多元：一方面是可选择的干预工具的性质、层次、类别更为多样，其典型现象是不断涌现出一系列治理工具的组合，如主体功能区将财政、投资、产业、土地、人口、绩效考评等政策工具联系起来^[41]；土地规划管理综合性使其与财税^⑫、农政^⑬、产业经济^⑭等工具联系加大；生态环境领域从“命令—控制”型规制工具拓展到市场化和社会化工具的综合使用^{[42, 43]}。另一方面是空间治理行动向事前、事中、事后等各个环节加强，尤其强调规划的实施监督以及治理的“全过程”的把控，如规划督察、土地督察、环境保护执法等。

⑤ 党的十六大将政府的职能明确为“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”。

⑥《中华人民共和国物权法》（2007年）的颁布从物权角度和“物权平等”的根本原则为包括土地、房屋等不动产乃至自然资源实体的权利关系提供了法律基础，水利部的《水权制度建设框架》率先开启了自然资源赋权改革。

⑦《国家级自然保护区监督检查办法》（2006年）、《风景名胜区条例》（2006年）等。

⑧ 水资源如新版《中华人民共和国水法》（2002年，2016年修正）颁布及配套的《取水许可和水资源费征收管理条例》（2006年）、《水功能区管理办法》（2003年）等；林草资源如《中华人民共和国森林法》（2019年修订）、《中华人民共和国草原法》（2002年，2013年修订）；生物资源方面如《中华人民共和国渔业法》以及《中华人民共和国野生动物保护法》等。

⑨ 包括《中华人民共和国可再生能源法》（2005年，2009年修改）和《中华人民共和国节约能源法》（2018年修正）、《土地储备管理办法》（2007年）、《退耕还林条例》（2002年）、《草畜平衡管理办法》（2005年）等。

⑩ 包括《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（2020年修订）、《中华人民共和国水污染防治法》（2017修正）、《中华人民共和国防沙治沙法》（2018年修订）、《中华人民共和国水土保持法》（2010修订）等，安全防控包括《中华人民共和国防洪法》（2016年修正）、《中华人民共和国矿山安全法》（2009修正）。

⑪ 包括《中华人民共和国清洁生产促进法》（2002颁布，2012修订）、《中华人民共和国循环经济促进法》（2008年颁布，2018年修正）等。

⑫ 如国办发〔2006〕100号、财综〔2004〕19号、财综〔2006〕48号、财综〔2006〕68号、财综〔2008〕74号、财综〔2009〕74号、国税发〔2005〕111号等政策文件。

⑬ 如国土资发〔2010〕155号等政策文件。

⑭ 如国土资发〔2008〕298号等政策文件，以及国土资源部和国家发改委定期发布的《限制用地项目目录》和《禁止用地项目目录》等。

（3）地域空间特征及治理尺度更易：多元分化与作用交叠。巨大的市场力给地域格局带来巨大的影响，人口、要素流动更剧烈，区域差异以及资源时空不均更加凸显，再加上大城市病、城乡用地冲突、多类型环境污染、生态退化等（G），使得空间干预（E—F）不得不应对复杂系统和复杂性问题。一方面，不同空间性规划所对应的治理尺度和层级、幅度和范围进一步分化、重组与交叠；另一方面，空间的多重功能与价值不断显现，进而催生多元化的空间认知和干预模式。最终，使得多样化空间干预载体频繁涌现和交叠，包括特定的功能区或综合治理的空间载体^①，多类型、多层次的管制区^②和名目繁多的保护地^③等，并分别实行不同情形的分级、分权管理。尽管空间治理载体不断涌现以应对复杂的地域开发保护，但稍做梳理就能发现，它们繁多却不成体系，在空间范围上时常交叉重叠，同一空间涉及不同治理事权的错综和交叠，最终使政策的落实无所适从。

① 发展建设领域各类“新城、新区”，农业种植区、高标准农田建设区等保障农业发展和农业经济的载体；水利水资源方面形成了大中小尺度的灌区或流域综合管理单元。

② 城乡规划建设的“三区四线”，国土资源领域的用途管制分区，环境保护领域的生态和环境功能区划、环境质量功能区，水利水资源方面的水土保持和水功能区；安全防灾领域的山洪地质灾害防治区、气象灾害风险区、蓄滞洪区、防洪保护区等。

③ 以基本农田保护区、自然保护区、森林公园、地质公园、湿地公园、饮用水水源地、风景名胜区、水利风景区等为代表。

2.4 规划改革与空间规划体系的整体重塑

党的十八大以来，我国进入“深化改革全面发展”的新阶段，空间治理体系进入整合期，空间规划进入整体重塑的“窗口期”。

（1）社会经济阶段及国家战略导向：新阶段谋求规划体系变革。党的十八大以来我国社会经济进入新常态，城镇化率跃过50% 拐点，城乡人口、社会、经济、空间和生态格局迎来深刻变化（B）^[44]，“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”深刻反映出新阶段国家治理目标和任务的复杂性（A），也对国家治理体系和治理能力提出新的挑战（C）。在此背景下，我国整体经历了规划改革的“窗口期”，探索将“两规”“三规”乃至“多规”协调融合。另外，生态文明建设^④成为我国未来长期的根本大计^[45]，空间规划体系的构建须紧密围绕生态文明建设的价值取向（A），包括生态系统观、生态权益观、绿色发展观、底线思维观等。围绕生态文明建设的空间规划与空间治理内容、任务和要求不断涌现（D）。

④ 2012年生态文明的核心价值观纳入“五位一体”总体布局，并且于2018年写入《中华人民共和国宪法》。

党的十九届三中全会通过国家机构改革方案。《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》从整个国家规划体系框架上确立了国家发展规划、国家级专项规划、区域规划和空间规划的功能定位和组织关系。2019年5月，《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》提出了国土空间规划体系的方向、目标和基本框架，标志着空间规划体系重塑迈出历史性一步^[23]。同年6月，《关于全面开展国土空间规划工作的通知》出台，新时代的国土空间规划编制工作正式开始。2020年，《省级国土空间规划编制指南（试行）》和《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》相继发布。总之，经历了相当一段时间的规划分治与分立后，为适应新时代空间治理体系化的战略需求，空间规划体系的重塑进程正持续推进。

（2）国家治理体系的整体安排与调整：空间治理体系顶层设计。进入空间治理体系顶层设计阶段（C），其核心原则是“市场在资源配置中占有决定性作用和更好的发挥政府作用”，其标志是通过事权体系改革优化政府在空间治理中的关键作用，让市场机制有更为充分的作用空间。2018年的部委机构改革^⑤以及一系列相关体制机制改革的出台，明确了资源环境保护类事权强化集中，发展调控类事权精简优化的总体格局：①围绕资源环境保护，将规划编制、用途管制、生态修复、环境治理以及资源所有权代理^⑥职责集中整合进入自然资源部和生态环境部两大主体；在“最严格的生态保护制度”改革下，空间、资源与环境的监管追责事权大幅加强上收^⑦，强化对各类主体责任的监管制度^⑧。②发展调控类事权的精简优化，既包括开发建设项目的“多审合一”“多证合一”和市场准入负面清单制，通过降低制度性交易成本和精简事权边界来激发市场活力，优化营商环境；也包括优化央地调控性事权结构，发挥中央和地方两个积极性体制机制，赋予地方更多资源配置自主权。在此顶层设计趋势下，各类综合机制驱动下的治理工具（E）全面升级，包括《国土空间开发保护法》《国土空间规划法》《长江保护法》《乡村振兴促进法》^①等重要立法，以及自然生态空间用途管制、自然资源资产产权制度、国家公园体制等系统性制度建设。

⑤ 2018年3月，党的十九届三中全会审议通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》《深化党和国家机构改革方案》，并经法定程序交由第十三届全国人民代表大会第一次会议批准实施。

⑥《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》中明确指出“统一规划体系”及“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责”。

⑦ 如“十三五”规划中提出省级以下环保机构垂直管理，2016年《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》，以及《中央生态环境保护督察工作规定》。

⑧ 如对政府主体的资源环境目标责任制，对领导干部的环境保护和自然资源资产离任审计制度改革，以及生态环境损害责任终身追究、生态环境信用记录和违法黑名单等制度改革。

① 来自《十三届全国人大常委会立法规划》。

（3）地域空间特征及治理尺度更易：新层次新秩序呼之欲出。随着对空间的不断利用与拓展，人工介入自然的程度和幅度发生深度变化：人工与自然地域彼此交错嵌套的地域景观，地域功能和属性比任何时候更加复合（G）。前者使得城镇、乡村、自然地域“切块”治理模式已彻底结束，全域全要素统筹的系统性的空间干预模式开始；后者使得过于科层化的空间干预手段不再适应，以主体功能为基础并通过多样的干预工具网络引导复合化功能和要素配置（F）开始。具体而言：①可预期的全域全要素统筹首先在于城镇、农业和生态三大主体空间为底盘的全域治理格局将酝酿成形，科学划定三条控制线（永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界）作为全域管控的底线约束工具（E）；其次是基于人工与自然全要素的联系性、流动性，突破现有空间单元壁垒进入跨流域、跨区域生态环境联防联控模式（E）。②可预期的复合化功能要素配置，一是基于“主导因素+ 其他复合因素”的主体功能评价进行国土空间分区以促进空间管制政策主次明晰、刚弹结合（E）；二是依托新一轮重大地域空间战略作为复合性政策平台（E）^②，起到空间治理风向标作用。

② 大流域尺度包括长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展，几大城市群和区域大战略如京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设、长三角区域一体化、成渝地区双城经济圈等。

3 结论与展望 3.1 主要结论

时空演进的系统过程框架表明，不同阶段复杂的社会经济结构呈现不同的利益格局和主要矛盾，形成主要的国家战略导向和行动价值取向，并影响到治理体系的变革，进而塑造了不同阶段的空间规划体系特征和空间干预格局。

在空间规划阶段性演进过程中，往往是旧的治理体系与手段失效或引发问题，并通过新的治理体系的“更新换代”加以彻底解决。如“多规交叠+ 冲突”问题的产生，不妨理解为快速增加的多元调控需求下，分立的空间治理部门直接的工具供给无法协同优化而失序，可通过新构建的治理体系和国土空间规划的重塑予以消除。

3.2 展望与建议

基于历史的趋势展望，空间规划的本质意义将向着更有效能、更好服务和支撑地域发展与保护上不断演进。本研究拟从以下三个方面提出方向性建议。

（1）空间规划改革“最后一公里”问题的解决，一是需要将规划管理全面融入基层“网格化”管理机制中，通过基层管理网格全面协同规划干预政策和行动；二是健全基层公众参与的体制机制，公众参与应当下沉到规划实施、规划修改和规划监督各个过程，通过多元的参与形式调动起全民公众参与的环境。

（2）在治理现代化过程中推动政府—市场和生态—发展的协同和创新。政府—市场关系上，将更加强调政府保护资源环境、提供均衡高质量公共服务的角色，而将经济发展与增长驱动更多地交给社会^[22]，形成共治共赢。空间规划的很多矛盾源于发展机会和生态保护成本。一方面应灵活运用生态补偿机制，实现生态保护外部性的内部化；另一方面通过资源配额交易制度协调环境保护和经济发展之间的矛盾。

（3）在新的空间规划体系中进一步强化环境空间治理的融入。空间规划改革的渊源是生态文明体制改革，环境空间治理的有机融入是空间规划改革的应有之义。如通过环境影响评估对规划编制和管理实施全流程的融入；又如通过“三线一单”（生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单）的管控工具，与国土空间规划中的用途管控有机结合。