引言

《2021年可持续发展报告》(以下简称《报告》) 以2021年2—4月获取的数据为基础，计算全球165个国家SDGs指数的排名和分数。2015年联合国通过《改变我们的世界——2030年可持续发展议程》，形成了一整套旨在消除贫困、保护地球、确保所有人共享繁荣的可持续发展目标，建立涵盖经济、社会和资源环境三大领域的SDGs指数评价方法体系，制定了一套用于国家层面上SDGs的测量标准，旨在帮助各个国家找出需要优先解决的问题，理解实施过程中面临的挑战，明确现有的差距，以期在2030年实现可持续发展目标^[1]。SDGs是全球可持续发展的普适性议程，呼吁所有国家采纳兼顾“经济发展、社会包容和环境可持续性”的整体性发展战略，能够长期监测可持续发展目标的最新进展，以评估实施进度、识别优先目标、发现实施过程中存在的问题，保证各国以可持续的方式使用自然资源和环境成本，推动2030年可持续发展目标实现。本文通过分析《报告》评估结果，探讨评估方法学及指标体系变化情况，分析中国生态环境领域SDGs评估结果，发现在国际评估框架下中国生态环境领域的短板问题，并提出推进SDGs指标体系本土化、补齐SDGs短板等针对性的对策建议。

1 评估方法学及指标体系变化 1.1 可持续发展目标指数计算

《报告》中指明，可持续发展指数的计算程序有三个步骤：①审查每个指标分布的极值；②重新调整数据比例，以确保各指标之间的可比性(标准化)；③汇总可持续发展目标内和跨可持续发展目标的指标。以此为基础，采用确定阈值、标准化、加权和聚合、构建SDG指示板、构建SDGs趋势五步，估算一个国家向可持续发展目标迈进的速度，并推断该速度能否保证在2030年前实现目标，为其他发展中国家构建生态环境领域SDG指数提供借鉴和思考。

1.2 可持续发展目标指数和指示板的方法构建

可持续发展目标指示板采用以往文献中的评估方法。分别用绿色、黄色、橙色、红色，表示实现SDGs目标的距离，绿色代表距离最近，持续发展目标实现存在挑战较少，红色反之(图 1)。

为了在指标层面估计SDGs趋势，报告计算了到2030年(2015—2030年) 实现目标所需的线性年增长率(年度改善百分比)，并将其与最近一段时间(通常是2015—2019年)的平均年增长率进行比较。在实现某一特定指标方面取得的进展使用“四箭头系统”进行描述(图 2)。图 3以图形方式说明了该方法。

1.3 2021年可持续发展目标和指示板所做出的修改

根据联合国SDGs跨机构专家组(IAEG-SDGs)关于指标和数据的动态调整结果，基于联合国发布的17项目标、169项子目标和231个指标组成的SDGs，2021年SDG指数覆盖165个国家。《报告》的数据是在2021年2— 4月获取的，采用了2020年报告的基本评价方法，在针对全球整体评估中，参与评价的指标由115个增加为121个。同时修改了高等教育中STEM领域的女性毕业生比例(%)、帕尔马比值、化石燃料燃烧和水泥生产的CO₂排放(吨/ 人)、碳定价得分为60欧元/ tCO₂(%，最差0~ 100最佳)、拖网或疏浚捕捞的鱼(%) 5个指标，原有110个指标的部分指标存在阈值(如陆地生物多样性关键区受保护面积百分比)和指标数据来源发生改变的现象，其中报告对63个指标的评价数据年份进行了更新。中国参与了17项目标、85项指标的评价，参与评价的指标较2020年(参与了79项指标的评价)增加了危险农药出口(每百万人口吨数)、基本劳工权利得到有效保障(最差0~ 1最佳)、帕尔马比值、居住在贫民窟的城市人口比例(%)、被捕获后丢弃的鱼(%)、司法的可及性和可承受性(最差0~ 1最好)、政府在卫生和教育方面的支出[占国内生产总值(GDP)的百分比]、统计性能指标(最差0~ 100最好) 7项指标，删减了在居住的城市或地区感到夜间独自行走安全的人口百分比1项指标。

新冠肺炎疫情对可持续发展目标的影响由于数据报告的时间滞后，没有完全体现在2021年可持续发展目标指数和指示板中，研究只使用了来自国际可比来源的数据，为了确保最大限度的数据可比性，对一些国家的数据进行了调整。因此，提出的有些数据点可能不同于国家统计局或其他国家来源提供的数据。此外，国际组织遵循的验证过程的持续时间可能会导致发布某些数据时出现延误。

2 我国生态环境领域SDGs评估结果分析

2021年中国SDGs目标72.1分，全球排名第57位，与2020年得分73.89分、排名48位相比，经历了全球评分和排名首次双下降，在全球SDG得分下降最快的前20个国家中居第18位。为衡量和评估可持续发展目标执行情况，通过现有的最新数据和评估，对照联合国SDGs目标指标体系，与生态环境相关的目标主要为SDG6、SDG11、SDG12、SDG13、SDG14、SDG15，报告对相关目标和指标评价结果进行了汇总分析(表 4)，用指标数据反映可持续发展目标落实进展以及存在的问题，揭示出新冠肺炎疫情对可持续发展目标产生灾难性影响，甚至在某些领域抹去了数十年的发展成果，调动各方共同推动议程执行。

2.1 水和环境卫生的可持续管理(SDG6)

我国参与评价的指标由2016年3个逐渐增加为2021年5个，总体评价结果一直为“橙色”或“黄色”，近5年在全球的排名总体呈下降态势，2021年与2020年得分及排名基本持平，目标实现趋势判定为""。在SDG6中，统计表现较差的指标为“公共卫生服务设施覆盖率”和“废水处理率”，分别为橙色、红色指标。如表 5所示。

我国水资源分布与人口、经济、耕地、能源等经济社会要素布局不相匹配，长江流域以北的广大地区，国土面积占全国的64%，人口占46%，耕地面积占60%，GDP总量占44%，但水资源量仅占全国的19%。近年来，由于部分地区供水能力不足，区域差距较大，我国自来水普及率略有下降，中部和西部地区城镇供水普及率分别为85.0% 和87.4%，低于全国平均水平，县城和建制镇的供水普及率分别为85.1% 和79.6%，低于城市水平；淡水占可再生水源的比例由2016年的19.51% 上升至2021年的43.2%。我国医疗机构数量不断增加，但质量尚不能同向发展。基层医疗机构的服务供给有限，乡镇卫生院、村卫生室数量呈负增长。基层医疗卫生机构的服务能力较低，卫生人员、医疗设备不齐全，医疗机构执业(助理)医师占比及床位数增长速度远不及医院，基层获得基本卫生服务的需求难以满足。农村生活污水治理领域面临挑战，农村污水处理覆盖率较低，其中对污水进行处理的乡数量占全国乡数量的比例不到一半。

2.2 可持续城市建设(SDG11)

我国参与评价的指标由2016年2个逐渐增加为2021年4个，2021年新增指标“居住在贫民窟的城市人口比例”，SDG11总体评价结果由红色转为橙色，排名稳步提升，得分也由2016年43.2提升至2021年77.98，判定趋势为""。如表 6所示。

SDG11中，中国PM_2.5浓度这一指标表现较差，评级为“红色”，主要是因为我国在污染物高排放量的情况下来改善环境，改善效果显著，但仍未达到世界卫生组织(WHO)^①提供的指导值。而这并不能否定我国在大气污染治理方面做出的艰辛努力和取得的积极成效，实践证明，我国大气污染防治工作走出了高质量、高效率的“中国道路”，2021年，全国339个地级及以上城市PM_2.5平均浓度为30 μg/m³，比2015年下降35%，全国优良水质断面比例上升到84.9%，比2015年增加18.9个百分点，碳排放强度持续下降。我国生态环境质量持续改善，但改善程度距离民众对美好生活的期盼、距离建设美丽中国的目标还有较大的差距，生态环境保护仍然面临着严峻的形势。

① 世卫组织的PM_2.5的指导值是年平均浓度10 μg/m³，并设立3个阶段的过渡期目标，第一阶段为年均浓度35 μg/m³，第二阶段为年均浓度25 μg/m³，第三阶段为年均浓度15 μg/m³。

2.3 消费和生产模式(SDG12)

我国参与评价的指标由2016年2个增加为2021年6个，总体评价结果一直为橙色或黄色，在全球的排名有大幅增加，2021年略有回落。在SDG12中，“活性氮生产足迹”“电子垃圾”“以生产为基础的二氧化硫排放量”这3项指标表现相对较差，标记为黄色；城市固废产生量、外来输入源产生的二氧化硫及活性氮管控较好，3项指标一直被标记为绿色。具体见表 7。

我国电子设施和设备的使用增加，带来了电子垃圾的急剧增长。早在2015年，我国每年主要电器电子产品报废量已超过两亿台，重量超过500万t，已成为世界第一大废弃电器电子产品产生国。我国是全球最大的煤炭消费国，煤炭消费量占能源消费总量的比例已经由2005年的72.4% 下降到2020年的56.8%，但仍远高于30% 的世界平均煤炭消费水平。发电和供暖燃煤所排放的二氧化硫，是我国二氧化硫排放量的主要贡献者。虽然中国曾经是世界上最大的二氧化硫排放国，但自2011年排放达到峰值以来，中国二氧化硫排放量已经下降了87%，主要是由于排放标准的提高以及发电厂洗涤器使用的增加。

2.4 应对气候变化(SDG13)

我国参与评价的指标由2016年的2个增加为2021年的3个，将“与能源消费有关的CO₂排放量”指标调整为“化石燃料燃烧和水泥生产产生的CO₂排放”，SDG13总体评价结果由红色变为黄色，排名有所上升，判定趋势为""。具体见表 8。

受资源禀赋影响，我国能源消费结构中煤炭消费占比较大，所占比例近六成，远高于发达国家的14% 和世界平均水平的27%。由于煤炭单位热值的含碳量是原油的1.3倍、是天然气的近2倍，我国碳排放量居高不下。同时，我国巨大的人口基数、较低的城市化水平、人民生活的改善所产生的巨大能源需求也给短期内控碳、脱碳带来了巨大的挑战。目前，我国正处于从工业化中期向后期的过渡阶段，2021年，制造业增加值占GDP比重达到27.4%，总量达到31.4万亿元，连续12年位居世界首位，全国单位GDP二氧化碳排放同比下降3.8%，比2005年下降50.3%。当前我国距离实现碳达峰目标已不足10年，从碳达峰到实现碳中和目标仅有30年左右，与发达国家相比，我们实现碳达峰、碳中和愿景目标，时间更紧、幅度更大、困难更多，任务异常艰巨。

2.5 保护海洋生态(SDG14)

我国参与评价的指标总数到2021年增加为6个，总体评价结果一直为红色，且一直处于参与该项目标评分的全部国家中的前20% 序列，判定趋势为""。2021年该目标下新增“捕捞后丢弃的鱼”，并将“拖网捕鱼”调整为“拖网或疏浚捕鱼”，见表 9。

我国海洋捕捞结构不合理，亟待优化。“海洋自然保护区面积”指标值为8.3%，已经超过《全国海洋主体功能区规划》中明确要求的“海洋保护区占管辖海域面积比重增加到5%”的指导值。依据农业农村部相关统计公报，我国管辖海域的渔业资源可捕捞量大约是800万t到900万t，而实际的年捕捞量在1300万t左右，仍然存在过度捕捞现象。近年来，我国采取多种形式的补贴政策来鼓励远洋渔业的发展，其中最重要且金额最大的是油价补贴，除此之外还有包括船舶建设、免除税费等多种支持途径。“进口所体现的海洋生物多样性威胁”表现为“绿色”，这说明我国在控制外来海洋物种入侵取得了长足的进步。中国作为渔业产量(捕捞野生水产和水产养殖)最大的国家，“捕捞后丢弃的鱼”指标表现较好，而全球35% 捕捞的水产品被丢弃——从生产到消费者端供应链的每一环都有报废。

2.6 保护陆地生态(SDG15)

我国参与评价的指标由2016年的3个增加为2021年的5个，总体评价结果一直为红色或者橙色，在全球的排名有所下降，尤其是2021年，得分及排名出现明显下滑，判定趋势为""，是我国在17项SDG目标中表现最差的目标。见表 10。

我国建立了2750个自然保护区，自然保护区总面积达到147万km²，占陆域国土面积15%。各类自然保护地11 029处，总面积占陆域国土面积的18%，我国已提前实现联合国《生物多样性公约》提出的到2020年保护地面积达到17% 的目标。根据第二次全国湿地资源调查结果，全国湿地总面积5360.26万hm²。2018年，湿地保护率提高到49.03%，但目前40% 左右的重要湿地面临退化威胁。“濒危物种红色名录指数”处于停滞状态，全国10.9% 高等植物和21.2% 脊椎动物受到威胁，部分珍稀濒危物种还未得到保护，遗传资源流失现象依然存在。第九次全国森林资源清查期间(2014—2018年)，全国森林面积、森林蓄积量双增长，森林覆盖率从21.63% 提高到22.96%。天然林资源逐步恢复，人工林资产快速增长，“绿水青山就是金山银山”理念转化的根基更加稳固。外来物种入侵的形势依然严峻，目前我国已发现660多种外来入侵物种，外来物种入侵严重威胁公众生命健康安全，带来巨大的经济社会风险。

3 中国生态环境领域SDGs优化政策建议

中国在生态环境领域涉及的六项SDGs中，总体表现相对较为滞后，SDG6、SDG11和SDG14三项目标进展顺利，SDG12和SDG13略有下降，SDG15下降较为明显，生态环境领域仍是影响中国实现可持续发展2030战略目标的短板，建议从以下几个方面加以强化。

推进SDGs指标体系本土化，补齐SDGs短板。SDGs评价主体是全球和区域可持续发展进展，并不适用于对可持续发展程度各异的国家进行统一评价^[2]。加快建立我国本土化、可量化、可监测的可持续发展指标体系，建立年度报告制，为我国生态环境领域管理提供科学有效的政策指导。加快推进SDGs短板指标建设，鼓励地方拓宽资金来源和市场多方参与生态环境建设，提高自然资源使用效率，保护和恢复淡水生态系统，遏制生物栖息地和生物多样性的减少，实施以碳强度控制为主、碳排放总量控制为辅的制度，支持有条件的地方和重点行业、重点企业率先达峰。优化捕捞结构，减少和改良对渔业资源破坏较大的底拖网等作业形式，引导捕捞企业和捕捞渔民向远洋渔业、深远海养殖业以及休闲渔业等方向发展。

建立数据收集系统，创新动态评估方式。数据系统是构建可持续发展社会的重要基石，加强数据管理，构建智慧平台，解决数据建设上相对滞后、监测手段缺失等问题，邀请民间社会团体、科学家和个人等利益相关方参与数据收集等相关工作，鼓励个人、国家机构和跨国公司之间开展合作^[4]。量化实现可持续发展目标的进展情况，对跟踪全球可持续发展进程并指导相关政策的制定和实施至关重要，重视跟踪实现可持续发展目标进展的时空动态，开发适合我国的系统方法来量化我国在中央和地方层面上17个可持续发展目标的进展情况^[5]。

加强多边合作，补强社会基础保障措施。新冠肺炎疫情对于可持续发展所产生的严重影响充分说明各国在应对重大突发性事件上的脆弱性、在全球治理体系的不适应性，各国在面对疫情危机时所展现出来的抵御力、适应能力和创新合作精神明显不足，包括中国、印度在内的发展中国家可持续发展指数得分普遍下降，更好的复苏需要全球团结和采用多边方法，包括通过加强国际合作来支持各国的复苏努力^[6]。政府、城市、企业和行业充分利用疫情后复苏的契机，加强社会基本医疗、教育等基础设施保障，走上低碳、包容和具有抵御力的发展之路。