引言

负面清单制度是市场准入管理制度的一种模式，在我国最初被应用于投资贸易领域，即政府以清单方式列出禁止或限制的投资行为，实现清单之外“法无禁止即可为” ^{[1, 2]}。随后，在实践过程中这种管理模式逐步进入社会管理领域^[3]，同时在生态环境管理领域也得到广泛应用。2016年，国家发展改革委印发《重点生态功能区产业准入负面清单编制实施办法》 ^[4]，积极推动各地建立和实施重点生态功能区产业准入负面清单制度；生态环境部积极推进建立“三线一单”生态环境分区管控制度^[5]，其中的“一单”即环境准入负面清单，生态环境领域的负面清单管理逐渐由重点生态功能区拓展到国土空间全域。此外，国内有关学者借鉴重点生态功能区产业准入负面清单制度的实践经验，还分别开展了农产品主产区^{[2, 6]}、生态保护红线^[7]、国家级森林公园^[8]等区域产业准入负面清单制度的相关研究工作，但目前多数尚未落地应用。总体来看，在生态环境管理领域，仍以重点生态功能区产业准入负面清单制度为主的实践应用相对成熟。截至目前，国家重点生态功能区覆盖的676个县域均已完成产业准入负面清单的编制工作，积极推进产业准入负面清单落地实施，通过遏制新增禁止类产业、促进限制类产业结构调整与转型升级，发挥了一定的引导和约束产业发展、改善生态环境质量的作用^[9]。

同时还需要认识到，负面清单制度仍是一个新事物，其制定和实施仍需不断调整完善。产业准入负面清单制定实施后，有必要开展实施情况跟踪评估，分析存在问题并进行动态调整优化，以充分发挥其对区域产业发展的引导作用，有效保障区域主导生态功能。但目前看，这方面研究仍相对较少，已有相关研究主要围绕负面清单制度的解读^[10]、配套政策体系建立^{[11, 12]}等开展，仅少量学者分析了负面清单制度实施存在的问题^{[9, 13-16]}，主要涉及全国^{[13, 16]}、区域^[9]、省域^[14]、产业园区^[15]等不同空间尺度。其中，邱倩^[13]等对全国层面、廖华^[9]对民族自治地方、熊玮^[14]对江西省的重点生态功能区产业准入负面清单工作存在问题进行了分析总结，并分别提出对策建议。祝秀莲等^[15]结合实地调研和重点生态功能区县域案例分析，揭示了国家重点生态功能区内产业园区存在的问题。时卫平等^[16]定量评价了全国四类重点生态功能区内农业发展现状及农业负面清单政策强度，以识别农业转型存在问题的区域。总体来看，上述研究或定性分析问题，或关注某一区域或某一类型产业，尚未从维护区域生态安全角度，针对全国四类重点生态功能区的产业准入负面清单实施情况进行综合定量评估和优化调整研究。

产业准入负面清单制度的顺利实施是提升国家重点生态功能区空间治理能力、高效供给生态产品、引导产业绿色发展、维护国家和区域生态安全的有效保障^{[10, 12]}，对区域产业结构调整及空间优化布局至关重要，其实施成效事关区域生态环境改善与经济高质量发展。为此，本研究试图基于已有文献资料，从是否能够有效保障国家重点生态功能区优质生态产品供给、维护国家和区域生态安全的角度出发，定量分析当前重点生态功能区产业准入负面清单制定现状及存在问题。在此基础上，立足不同类型重点生态功能区的功能定位和发展方向，结合《产业结构调整指导目录》《国民经济行业分类》等，提出水源涵养、水土保持、防风固沙、生物多样性维护等不同类型功能区的产业准入负面清单优化调整建议，为重点生态功能区生态环境保护与管理提供决策参考。

1 研究数据与方法

本文所用数据主要来自各省（区、市）2017— 2018年发布实施的第一批和第二批国家重点生态功能区产业准入负面清单。根据《全国主体功能区规划》确定的国家重点生态功能区名单，综合数据可得性，分别从水源涵养、水土保持、防风固沙、生物多样性维护四个类型重点生态功能区中，选取3~ 4个代表区域进行产业准入负面清单的统计分析，主要包括禁止类、限制类等清单条目的占比情况，产业存在状况，以及不同产业门类、产业大类的清单条目强度（条目总数量/ 所在功能区县域个数）。通过上述分析，结合已有文献资料，总结当前不同类型重点生态功能区产业准入负面清单的制定现状、差异性及存在问题。

2 负面清单制度现状与问题剖析 2.1 现状分析

按禁止类、限制类统计，各类重点生态功能区的产业准入负面清单以限制类条目为主，总体占比均超过80%，禁止类条目则相对较少。不同类型生态功能区略有差异，其中水土保持、生物多样性维护类功能区的限制类条目总体占比相对较高，分别为85.4%、83.0%，水源涵养类功能区则最低，为73.4%，相反，其禁止类条目总体占比最高，为26.6%，表明其禁止类产业管控压力较大。按产业存在状况来看，禁止类产业主要以规划发展产业为主，总体占比为83.15%，其中防风固沙类生态功能区的规划发展产业占比最高（98.57%），个别重点生态功能区甚至达到100%。限制类产业主要以现有主导和一般产业为主，二者总体占比为91.97%，其中仍以防风固沙类生态功能区最高（98.19%）（表 1）。

按产业门类统计，负面清单中的禁止类产业主要集中在农、林、牧、渔业，采矿业，制造业，电力、热力、燃气及水生产和供应业等；限制类产业也主要集中在前述四大产业门类，此外还涉及建筑业，批发零售业，住宿和餐饮业，房地产业，水利、环境和公共设施管理业，文化、体育和娱乐业等门类，但相对较少。各类生态功能区的禁止类产业清单条目强度差异明显，生物多样性维护功能区对农、林、牧、渔业，防风固沙类功能区对采矿业、制造业，水源涵养类功能区对电力、热力等行业的禁止性强度相对最高（表 2）。具体来看：

（1）生物多样性维护类功能区的农、林、牧、渔业禁止类条目强度相对较高，为0.7，且主要以畜牧业禁止类条目为主；其次是防风固沙、水源涵养类功能区，条目强度分别为0.59、0.54，水土保持类功能区最低，为0.2。

（2）防风固沙类功能区的采矿业禁止类条目强度最高，为0.85，其次是水土保持、生物多样性维护、水源涵养类功能区，三者相差不大。

（3）防风固沙类功能区的制造业禁止类条目强度最高，为7.01，其次是水土保持和生物多样性维护功能区，水源涵养类功能区最低。分产业大类看，防风固沙类功能区的纺织业、造纸和纸制品业的条目强度较高，水土保持类功能区的化学原料和化学制品制造业条目强度较高，均超过2。水源涵养类功能区的皮革、毛皮、羽毛及其制品和制鞋业条目强度较高。

（4）水源涵养类功能区的电力、热力、燃气及水生产和供应业条目强度相对较高，为0.73，其余类型功能区均较低。

各类生态功能区的限制类产业清单条目强度差异也较明显，防风固沙类功能区农、林、牧、渔业，采矿业，制造业，电力、热力、燃气及水生产和供应业四大产业门类的限制类条目强度均最高，水土保持、生物多样性类功能区次之，水源涵养类功能区通常最低（表 3）。具体来看：

（1）防风固沙类功能区的农、林、牧、渔业限制类条目强度最高，为20.67；其次为水土保持、生物多样性维护类功能区，条目强度分别为17.43、10.27，水源涵养类功能区最低。分产业大类看，各类功能区的农业、畜牧业限制类条目强度均较高，尤其是防风固沙类功能区最高；生物多样性维护类功能区的限制类条目强度略高于其他功能区。

（2）防风固沙类功能区的采矿业限制类条目强度也最高，为5.85；其次为生物多样性维护、水土保持类功能区，分别为3.73、2.61；水源涵养类功能区最低。分产业大类看，防风固沙类功能区中，有色金属矿采选业、非金属矿采选业的限制条目强度相对较高，分别为2.03、2.26，且明显高于其他类型功能区。

（3）防风固沙类功能区的制造业限制类条目强度也最高，为15.37；其次为水土保持、生物多样性维护、水源涵养类功能区，分别为7.53、5.32、4.72。分产业大类看，防风固沙类功能区的农副食品加工业、非金属矿物制品业、化学原料和化学制品制造业的限制类条目强度均相对较高，分别为4.41、2.62、1.53。

（4）防风固沙类功能区的电力、热力、燃气及水生产和供应业限制类条目强度也最高，为2.71；其次为水土保持、生物多样性维护类功能区，水源涵养类功能区最低。

2.2 存在的问题

结合文献资料和已搜集的产业准入负面清单，进一步对比分析同一类型重点生态功能区内不同区域的禁止类、限制类产业中类及小类，识别产业准入负面清单制度实施过程中存在的问题，主要有以下4个方面：

一是仍有不符合主体功能定位的产业。已有研究表明，国家重点生态功能区仍有以重污染企业为主导的产业园区，部分园区内主导产业与所处生态功能区主导功能不符^[15]。梳理统计发现，位于祁连山冰川与水源涵养生态功能区的甘肃省天祝藏族自治县、山丹县，青海省天峻县、祁连县、刚察县、门源回族自治县等6个县仍将水资源消耗大、污染排放大的烟煤和无烟煤开采洗选作为主导产业，与该类型区“水质达到I类，空气质量达到一级”的环境目标冲突。位于黄土高原丘陵沟壑水土保持生态功能区的陕西省安塞区、绥德县、米脂县、吴堡县，宁夏回族自治区的盐池县5个县仍存在对植被破坏严重、造成污染破坏的水泥制造产业，与该类型区“最大限度地减少人为因素造成新的水土流失”的发展方向冲突。位于浑善达克沙漠化防治生态功能区的7个县仍将水资源消耗大、污染排放大、生态破坏影响突出的烟煤和无烟煤开采洗选、褐煤开采洗选、铁矿采选、炼焦、水泥制造等作为主导产业。秦巴生物多样性生态功能区、川滇森林及生物多样性生态功能区内部分县域仍存在烟煤和无烟煤开采洗选、铁矿采选、石灰石开采、黏土及其他土砂石开采、炼焦、炼铁、铁合金冶炼等易造成地表植被破坏、环境污染的产业。

二是区域协调性不足。负面清单应以区域功能定位和生态环境状况为基础，既要避免对不同区域“一刀切”，又要避免相同或相似区域“不一致” ^[13]。但目前同一重点生态功能区范围内不同县域之间，或资源要素禀赋条件相近的县域之间仍存在协调性问题^{[13, 14]}。例如，在祁连山冰川与水源涵养生态功能区内，甘肃省古浪县将烟煤和无烟煤开采洗选列为禁止类产业，但仍有部分县域将其列为限制类产业；甘肃省天祝藏族自治县将水泥制造列为禁止类产业，但其他部分县域仍将其列为限制类产业。在黄土高原丘陵沟壑水土保持生态功能区内，陕西省的安塞区将木材采运、纤维板制造、刨花板制造列为禁止类产业，但其他部分县域仍将其列为限制类产业；甘肃省的庆城县、华池县、泾源县和宁夏回族自治区的海原县将水泥制造列为禁止类产业，但仍有部分县域将其列为限制类产业。在浑善达克沙漠化防治生态功能区内，内蒙古自治区的正蓝旗将烟煤和无烟煤开采洗选、褐煤开采洗选、铁矿采选等列为禁止类，但其他部分县域仍将其列为限制类。上述区域协调性问题，尤其是同一类型生态功能区内不同省份县域之间的不一致性通常很难察觉，可能会导致同类型生态功能区清单管理、执法等标准不一的问题，影响区域生态功能保护效果。

三是实际实施过程困难重重。主要体现在两方面：①限制类产业的管控标准缺失或不统一。限制类产业中对制造业的管控标准缺失。国家对制造业的要求是在工业园内布局，多数县域在制定产业准入负面清单过程中，对限制类制造业均提出“生产工艺、清洁生产水平须达到国内先进水平”等原则性要求，但实施过程中对入园产业的生产规模、环保设施等均缺少更加明确的管控标准和实施细则，导致部分产业园区污水处理厂、固体废物处置场等环保基础设施建设滞后等问题^{[9, 15]}。此外，不同生态功能区的县域，甚至同一功能区内的不同县域，对同一限制类产业的管控标准不统一。以祁连山冰川与水源涵养生态功能区为例，位于该功能区内的天祝藏族自治县、古浪县均将牲畜饲养列为限制类产业，但管控要求不同。天祝藏族自治县要求，不得在天然草场超载放牧，不得在重要河流、水库及城镇周边1公里范围内布局养殖业，同时规定天然草场载畜量和现有超载区退牧还林、还草、还湿的时限要求；古浪县则简单要求不得在全县范围内放牧，不得在工业集中区、县城及乡镇居民区周边500米范围内布局养殖区。②禁止类产业退出较难。根据梳理统计，现有负面清单中的禁止类产业大多数为规划发展产业，仅有很少一部分为现有主导产业或现有一般产业。例如，三江源草原草甸湿地生态功能区，禁止类产业中规划发展产业占比超过70%，部分生态功能区甚至达到100%。尽管负面清单中明确规定了“列入禁止类产业涉及的项目禁止新建、改扩建，对现有企业应提出关闭时限要求（原则上不超过5年）”，但从第一批实施负面清单制度的广西16个县来看，现有产业项目退出的实施情况得分普遍偏低^[9]，区域在短期内仍难以形成符合主体功能的替代主导产业。造成实施困难的主要原因是，目前负面清单制度的配套政策体系仍不完善^[13]，尤其是财政支撑不足^[9]以及因目前的绩效考评、财政转移支付政策等导致的负向激励作用^[12]，直接影响地方政府实施负面清单制度的执行能力。

四是缺乏动态跟踪监管。负面清单是与区域经济社会发展紧密相关的开发系统^[10]，如何结合负面清单管理实践中出现的问题及区域生态环境变化、产业结构调整升级等情况进行动态更新响应，成为当前迫切需要解决的问题。而目前来看，现有负面清单仍为静态的、固定的，且制定和实施过程中存在诸多问题，负面清单的动态跟踪、监督、反馈机制仍不健全^[14]，导致地方政府对原有清单形成路径依赖，工作固态化，不利于区域绿色转型发展。产生上述问题的根本原因是，目前对负面清单制定原则中对不符合功能定位的产业较难统一科学量化，因此各地常常立足于自身经济发展实际需求和制度实施的可操作性来制定，难免导致各自为政、统筹协调性不足等问题。

3 产业准入负面清单制度优化建议

为有效维护和提升重点生态功能区的生态功能，针对目前负面清单制度仍存在的问题，需从其主导生态功能定位出发，进一步优化调整产业准入负面清单，并建立完善相关配套政策体系，以发挥负面清单的产业发展引导作用，促进重点生态功能区国土空间格局优化和生态功能提升。

3.1 功能定位与总体要求

根据《全国主体功能区规划》《关于贯彻实施国家主体功能区环境政策的若干意见》 ^{[17, 18]}等国家政策文件要求，梳理不同类型重点生态功能区的主导生态功能定位、主要发展方向、关键生态限制因素，以及国家层面对各类重点生态功能区产业发展的总体要求（表 4）。其中，《关于贯彻实施国家主体功能区环境政策的若干意见》明确要求，严格限制区内“两高一资”产业落地^[18]。这里的“两高一资”行业早在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中就已明确提出，此后在环保、产业、贸易、税收、财政等相关政策领域得到广泛应用^[19]。但这一概念和所指范围仍不够明确，目前主要为各界公认的同时具有“高污染、高能耗和资源型”特性的行业，比如矿产开发、钢铁、有色金属冶炼、水泥、电解铝、电石、铁合金、焦炭、煤炭、石油加工、化工等^{[19, 20]}，行业口径过粗，绝大部分是指《国民经济行业分类》中的行业大类，很多钢铁、化工等所谓传统“两高一资”行业也有部分污染不高的细分行业和产品。在国家提出控制“两高一资”行业的政策背景下，国家发展改革委开始制定《产业结构调整指导目录》 ^[21]，原国家环保总局自2007年开始制定“双高”产品名录，目前最新版为《环境保护综合名录（2021年版）》 ^[22]，上述两个文件可为进一步优化产业准入负面清单提供重要依据。

3.2 负面清单优化调整方案

产业准入负面清单制定的基本原则为，列入限制类的产业一般包括两类：一是国家《产业结构调整指导目录》规定的限制类；二是属于国家产业政策允许类、鼓励类产业，但与生态功能区域发展方向和开发管制原则不相符合的产业。列入禁止类的产业也包括两类：一是国家《产业结构调整指导目录》规定的淘汰类产业；二是属于国家产业政策限制类、允许类、鼓励类产业，但不具备相应资源禀赋条件或不符合所在生态功能区域开发管制原则的产业。

针对当前负面清单中仍有不符合主体功能定位的产业以及区域协调性不足等问题，根据3.1节中初步梳理的产业准入政策总体要求，按照《产业结构调整指导目录（2019年版）》 ^[21]《环境保护综合名录（2021年版）》 ^[22]中相关限制性和禁止性行业和产品要求，结合《国民经济行业分类（GB/T 4754— 2017）》 ^[23]，提出不同类型重点生态功能区的禁止类和限制类产业准入负面清单优化方案，分别见表 5和表 6。

（1）禁止类产业。重点围绕农、林、牧、渔业，采矿业，制造业，电力、热力、燃气及水生产和供应业四大门类提出禁止类产业建议。由于所有重点生态功能区均以维护生态功能为主，减少高污染、高能耗、高水耗行业布局，因此大部分禁止类产业针对所有类型重点生态功能区，个别产业类型针对特定生态功能区。

具体来看，农、林、牧、渔业门类中重点禁止木材采运（仅生物多样性维护功能区）、狩猎和捕捉动物；采矿业门类中重点禁止煤炭开采和洗选业、石油和天然气开采业、黑色金属矿采选业、有色金属矿采选业的全部小类，以及非金属矿采选业的部分小类；制造业门类中，主要禁止的产业类型较多，按行业领域主要涉及纺织、印染、造纸、皮革、木材加工、化工、金属冶炼、医药、食品等；电力、热力、燃气及水生产和供应业门类重点禁止电力生产中的火力发电、水力发电（水源涵养、生物多样性维护功能区）、风力发电（生物多样性维护功能区）。

（2）限制类产业。限制类产业除了禁止类中的四大产业门类外，还涉及房地产业、水利、环境和公共设施管理业。具体来看，农、林、牧、渔业门类中重点限制农业、林业、畜牧业、渔业中的部分产业类型，其中水源涵养、防风固沙、土壤保持功能区主要限制木材采运，水土保持、防风固沙功能区主要限制畜牧业，生物多样性维护功能区主要限制渔业；采矿业门类中重点限制非金属矿采选业、其他采矿业的部分产业类型；制造业门类中，主要限制的产业类型较多，包括食品、酒、饮料、化工、医药、橡胶、塑料、非金属、废弃资源综合利用等，大部分为禁止类产业以外的类型，其中屠宰及肉类加工主要针对水源涵养、生物多样性维护功能区；电力、热力、燃气及水生产和供应业门类重点限制电力生产中的太阳能发电、生物质能发电、其他电力生产，并主要针对生物多样性维护功能区。此外，房地产业门类中主要限制房地产开发经营，水利、环境和公共设施管理业门类中主要限制游览景区管理。

3.3 配套政策制度体系完善建议

产业准入负面清单制定后的关键是要落地实施，针对当前仍存在的区域协调性不足、实施困难、缺乏动态跟踪等问题，建议进一步建立完善相关配套政策制度体系。

一是要建立负面清单动态跟踪监管机制。产业准入负面清单是一个动态、开放目录，需随着区域资源环境承载力、产业转型升级等变化而及时调整。因此，要建立负面清单的动态跟踪监管机制，定期开展跟踪监测、监督评估及调整优化。现有负面清单的空间数据少、表格文字表达不直观，亟须开展空间化研究^[24]，及时跟踪监测其空间位置、生态环境变化。同时要加强实施情况的监督评估，及时发现未落实负面清单要求的产业或行业，建立问题台账数据库，督促负面清单落实。在此基础上，结合区域产业发展情况和资源环境承载力评价，对负面清单进行动态调整修订，并细化和统一区域性限制类产业管控标准。

二是要进一步完善配套财政支持政策。国家重点生态功能区通常为经济基础薄弱地区，约有63.61% 为贫困县^[16]，落实产业准入负面清单要求势必影响其财政收入，短期内靠自身能力实现产业转型较为困难。因此，仍需进一步完善配套财政支持政策，提高资金保障力度。国家层面，要持续加大重点生态功能区财政转移支付力度，将负面清单实施情况与政绩考核挂钩，同时考虑负面清单实施后禁止类产业发展机会成本、限制类产业转型升级投入、地方财政收入流失等因素，优化资金测算标准。区域层面，要建立健全地区间横向生态补偿机制，探索设立政府性或社会性公益金。同时，地方应加大对允许的优势发展产业政策扶持力度，增强区域自我“造血”能力。

三是探索建立生态产品价值实现机制。重点生态功能区拥有丰富的生态资源，建立产业准入负面清单制度的根本目的是引导其探索生态优先、绿色发展的路径，促进“绿水青山”向“金山银山”的转化。因此，应充分依托区域生态资源优势，探索建立生态产品价值实现机制，构建重点生态功能区生态产品价格体系、市场交易体系与政策保障体系，积极培育生态产品生产成为战略性新兴产业，着力解决清单实施中产业退出及转型难等问题，实现区域生态保护与经济社会协调发展。

4 结论与讨论

本研究通过选取不同类型国家重点生态功能区的案例区，在深入分析产业准入负面清单的制定情况、总结实施过程中仍面临的主要问题的基础上，从维护区域主导生态功能区、保障国家生态安全的角度出发，提出了不同类型重点生态功能区产业准入负面清单优化方案及制度完善建议，主要结论如下：

（1）国家重点生态功能区县域均已制定了产业准入负面清单，统计表明：现有负面清单以限制类条目为主，总体占比超过80%，且水土保持、生物多样性维护类功能区限制类条目占比较高。禁止类和限制类的产业存在状况差异很大，禁止类条目主要为规划发展产业，总体占比为83.15%，限制类条目主要为现有主导和一般产业，总体占比为91.97%，且二者占比均以防风固沙类生态功能区最高。

（2）梳理总结发现，产业准入负面清单制定和实施过程中仍存在4方面问题，即不符合主体功能定位的产业、区域协调性不足、实施困难较大、缺乏动态跟踪监管。针对上述问题，结合不同类型重点生态功能区的主导功能和国家有关产业准入政策要求，本文提出水源涵养、水土保持、防风固沙、生物多样性维护四类重点生态功能区的通用性和差异性禁止类、限制类产业负面清单优化方案，并从建立负面清单动态跟踪监管机制、完善配套财政支持政策、探索建立生态产品价值实现机制等3个方面提出配套政策体系完善的政策建议。

（3）国家重点生态功能区产业准入负面清单制度仍处于不断探索和完善过程中，本研究主要从宏观层面提出各类型重点生态功能区的产业准入负面清单优化调整建议方向，可为不同类型区域产业准入负面清单的动态调整、跟踪监管、配套政策制定等提供一定参考依据。同时，考虑到负面清单制度的实施还受区域自然禀赋条件、经济社会发展基础等因素影响，未来仍需选取不同类型重点生态功能区典型县域案例区开展进一步的政策评估研究，以便提出符合区域实际情况且更加精准、完善的优化调整方案和政策措施。