引言

2019年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》（以下简称《意见》），标志着国土空间线控的开端^[1]。以往国家空间治理体系偏重功能或用途主导的数控或者量控，如自然资源部对耕地进行的18亿亩底线数控，住建部对城市人均用地的标准数值控制。在县级单元国土空间管制也进行了一些尝试，体现出从数控向线控转型的趋势。陈磊等从国土空间治理理论出发，将县域国土空间主体功能细分为转型发展、提质发展、重点建设、重点培育、一般农业、果林产业、禁止开发等七类^[2]，较好地诠释了分区量控的理念。丁乙宸等以延川县为例，提出了县级国土空间规划中“三区三线”划定的基本思路，建立生态空间优先划定的次序^[3]。陈磊等在主体功能区管理中提出以法律规范央地土地关系，认识到国土空间治理体系中央地的差异性^[4]。杨永宏等认为县域作为国土空间管制规划的基本对象，应将生态保护红线落实到县级单元规划中^[5]。王晋梅在国土空间规划中，探讨了统筹优化生态保护红线、永久基本农田控制线、城镇开发边界三条控制线（以下简称“三线”）划定的方法^[6]。秦昌波等对“三线一单”（生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单）生态环境分区管控体系提出了管理、技术和应用等方面建议^[7]。黎兵等从资源、环境、生态的关系探讨对自然资源管理的建议^[8]，侧重空间价值的综合认知。欧美的国土空间管控由来已久，主要侧重于环境协同、生态保护和土地开发限制三个方面，具体表现在“区域绿地”“绿带”等环境保护手段，以及对城市开发边界的管控^{[9, 10]}，其划定对象主要依托大都市单元，并未从基层进行探索。以往国土空间的研究大多注重发展规律、相互关系和规模控制方面，对从基层角度进行实践探索空间治理、控制手段和管控机制的研究较少。

① 线控，即通过精准的边界限定空间的功能，发展中严格按空间功能进行管控。线控机制包含划线和管线两部分内容。

② 文中非公开数据皆已经过转化处理。

1 “三线”划定中的主要问题和困境

作为国土空间规划体系的基层单元，县级国土空间的“三线”划定工作尤为重要，是我国国土空间治理的基石。国家层面的三条控制线是所有基层地域单元“三线”的集成，县级线控的精准有效直接影响着国家空间治理体系的成效。《意见》提出三条控制线不交叉、不重叠、不冲突。在实际工作中，根据《意见》划定县域空间“三线”时出现了一些现实问题，如与县域空间实际不符合、与既有运行机制有冲突、与未来发展计划有冲击，现有矛盾的焦点并非技术层面，更多的是线控机制层面，亟须完全准确全面贯彻《意见》要求，既要以新发展理念指导引领“三线”划定，又要通过线控为完整、准确、全面贯彻《意见》提供制度保障。

涞水地处京西南郊京冀交界区域，是与首都接壤距离最长（110 km）的环京县，隶属河北保定市，2020年县域常住人口36.40万人，城镇化率47.41%，国内生产总值（GDP）为91.8亿元，总面积约1661.6 km²。其中，生态用地面积较大，共1336.5 km²，占比80.4%。建设用地分布不均，现状开发强度8.03%。在涞水县域“三线”划定中，受上级约束、未来发展预期、用地现状、用途管制要求、项目计划等因素的影响，划线过程不断反复，线控工作推进缓慢。

1.1 方法上尚处探索阶段

2020年1月19日，自然资源部办公厅印发《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价指南（试行）》（以下简称“双评价”），是进行三条控制线划定的参考依据。该方法应在实践中不断摸索，通过至少“两上两下” ^①不断完善，才能既保证科学性，又具有操作性。现有技术是在大尺度比例尺地图上，进行栅格式双评价，边界精度受限，与现状和正在实施的“十四五”规划中的具体项目衔接不足，与地方运行中的土地用途也存在偏差。造成的后果就是落地困难，强制落地会影响地方发展节奏，制约地方经济发展，最终达不到线控的期望效果。2018年生态环境部自下而上划定了生态保护红线，涞水县当时上报的生态保护红线为495.2 km²，河北省下发的双评价结果调整为699.6 km²，前后数差达到204.4 km²，与现有建设、现有采矿权、探矿权、已批项目等区域出现较大重叠，误差较大。

① “两上两下”，即技术方法的应用后反馈，修正后再应用并反馈的过程。

1.2 要素保障作用发挥有限

要素是指影响“三线”划定的组成要素，包括体制、政策、资源结构、发展环境、经济基础等内容。要素保障是指中央为划定“三线”工作提供基本保障，消除基层对“三线”划定工作的各方面顾虑，保障“三线”划定工作的快速有效推进，进而保障地区有序、可持续和高质量发展。在涞水城镇开发边界的划定过程中出现了县级报—省级核的反复“拉锯”。在河北省层面的约束下，涞水县多次调整，从134.04 km²、97.94 km²、86.34 km²一直调整到66.17 km²。重点减少与基本农田冲突区域、野三坡景区内尚未洽谈或立项的项目区域，缩减经济开发区北区、中心城区规模，压缩乡镇空间发展诉求，缩减滨河新区及弹性发展空间。大幅压缩了县域空间，仅考虑了为县城区发展进行预留。

1.3 次序上未分先后

“三线”之间存在着交叉问题，但《意见》提出不交叉，三条控制线都是刚性约束，交叉的现状就是要博弈哪条线更重要。按照国家“十四五”规划纲要提出的“生态优先绿色发展、保障粮食安全”等发展理念，重要性顺序应为生态保护红线＞永久基本农田控制线＞城镇开发边界；自然资源部在国家粮食安全的背景要求下笼统提出永久基本农田控制线＞生态保护红线＞城镇开发边界的优先次序；县级单元按本地利益更倾向的优先顺序为城镇开发边界＞永久基本农田控制线＞生态保护红线。三种截然不同的期望值增加了规划编制、成果汇总的困难以及后续实施的难度。此外，城镇建设空间边界与永久基本农田高度重叠，城镇开发边界划定与永久农田保护冲突明显，永久基本农田控制线与生态保护红线重叠较多，处理不当会影响县域经济的根基。涞水生态保护红线与耕地重叠区域达到40.4 km²，城镇开发边界与永久基本农田控制线重叠区域最大时达到61 km²。对于山区县而言，永久基本农田主要分布在平原地区，与城镇建设用地矛盾突出。

1.4 历史继承性考虑不足

县域的遗留问题多，发展基础薄弱，城市发展动力不足，未来发展滞后，面对管控为主的“三线”划定，地方多被动上报，积极性不高，而且自下而上传导，往往被上级部门忽视，推行“三线”划定的任务平摊，加剧地区发展的不平衡。综合考虑历史遗留问题、确保已批在建项目，结合上版城规、土规及各乡镇总规，涞水城镇开发边界最初划定134.04 km²。该范围满足地方发展诉求，也考虑了历史遗留问题，但是也存在为了争取未来发展权的地方圈地现象。

1.5 部门统筹协调还需加强

机构改革后，相关部门和行业之间在空间利用和管理上存在一定矛盾冲突，省、市、县级部门统筹工作欠缺。河湖管理范围内存在大量耕地，林地保护目标与耕地保护目标有冲突，农村土地承包经营权证书用途与耕地和永久农田保护实际有冲突。推动乡村振兴，促进农民增收，需要进行农业产业结构调整，这与耕地和永久农田保护存在一定冲突。保护生态空间的完整性和系统性，需要对一部分耕地退耕还林还草还湿，而产业发展、交通建设等仍需要占用一部分耕地，甚至是永久农田。

2 建立线控机制

以往的数控机制管住了“数字”，却控制不了“数量”，自上而下的传导误差与基层的实施偏差共存，这种全国性的普遍现象造成全国国土空间管理出现偏颇。在本轮国土空间规划推进之时，按照底线思维、弹性刚性、主体功能等空间保护利用的基本原则，建立线控机制，必须做到优序管理、线数统管、两级分区和实施保障的管制创新。

2.1 三条控制线的优序管理

当三条控制线出现交叉时，应优先考虑永久基本农田控制线或生态保护红线，将城镇开发边界置为最末级。再根据主体功能区设定永久基本农田控制线和生态保护红线优先级，如粮食主产区优先划定永久基本农田控制线，并异址补划生态保护红线，城镇开发边界在统筹城乡建设用地基础上严格限制；在生态功能区优先保证生态保护红线，在其他区域补划永久基本农田控制线，城镇开发边界严格限制。此外，在城镇化地区发生交叉，可统筹考虑经济发展水平和全省经济贡献度，最终由省（区、市）级主管部门统筹制定优先顺序。

2.2 三条控制线的线数统管

三条控制线中，数在高层、线在基层，线数不统一成为迫切需要解决的具体问题。在国家层面，永久基本农田有18亿亩总规模。生态环境部于2018年进行了生态保护红线的初步划定，确定了总量概念（未公布，但基层有接受度，并采取了项目选址邻避的发展原则），城镇开发边界基本以2020年版本或2030年版本的各地总体规划确定为主（不同程度地大于现状建成区）。以往各类土地资源归属不同的部门，各类统计重叠计算，如湿地、山地、草地、林地、园地等都有耕地、有部分重叠区，交叉现象突出，造成国家有数量控制、但基层各线交叉重叠现象。本次划定必须实现线数合一，严格按照全国第三次国土调查（以下简称“三调”）情况划定，数的管理权下放到省级主管，线的管理权上交到省级主管，严格线控，限制线调，中央将各省（区、市）“数”和“线”作为重要绩效考核指标。只有线数合管，才能实现线数合一。

2.3 建立两级分区管治体系

建立央—省两级管理体制，中央管总量，并监督各省（区、市）执行分量。省级层面强化主体功能区规划，各省（区、市）按数结合主体功能布线，建立差异化的考核体系，城镇化地区重点考核“双碳”目标和环境质量；在生态功能区重点考核生物多样性和生态修复；在农业主产区重点考核农业总产量和土壤品质。市县重点发挥线控的管制优势，通过乡镇村层层部署属地线控任务。如图 1所示，在中央以线数统管实现实时监测并及时约束，空间管理权下放到各个省级行政单元，市县级重点实施线控，在其下辖乡镇村属地辅助下进行精准管理。在中央总量控制基础上，省级单元依据主体功能划分分区，并落实到国土空间规划体系中，省级确定的“三线”由中央审批后实施，并层层贯彻到乡镇村基层单元的国土空间规划体系中。

2.4 实施保障

线控工作的实施十分复杂，主要面临两个重要问题：一是“三线”实施成本问题，即在“三线”划定中涉及的农民利益、企业利益和地方支出，包括耕地复垦、村庄搬迁、已批项目拆迁等各类成本，以及线控的管理成本；二是缺乏保障线控工作有效实施的政策工具，法制依据、管理制度和管理体系不完备，易造成基层无序、高层高压的不利局面。对于成本问题，可从税收激励、碳金融、绿色发展专项基金、地方债务、信贷等多方面筹措，缺口较大的由省级统筹，确实困难的由中央统筹跨省协调；对于政策工具，建议从“三线”立法、管理体系、管理制度和金融、补偿、激励政策等方面推进。

3 线控机制的实践探索

为解决规划弹性和实施刚性的矛盾问题，在全国范围内选择特定区域省份进行试点探索实践，解决试点区域现实问题后进行推广。

3.1 试点先行，由点及面

受我国资源环境的地区差异性影响，不同地区面对的空间优化主要问题不同：东北部地区是产业转型和环境改善的问题；东南部地区是产业升级和生态环境根本好转的问题；中南部地区是激发空间生产动力、产业调整和环境改善的问题；西部地区是产业滞后、资源不足和环境较差的问题。针对典型问题分别选择资源贫瘠型省份、生态良好型省份、经济发达省份、农业主产区省份等区域优先试点，并由点及面逐步推进线数管治、指标考核、实施监督等制度。

3.2 加强部门衔接：三条控制线用途管制与用态管治共同推进

三条控制线的实施应在部门衔接协同的基础上进行，才能得到保障。一方面，国家层面根据主体功能区指导各省（区、市）国土空间规划，落实“三线”划定，生态环境部将“三线一单”列入分省（区、市）用态考核计划；市县级相关工作由省级主管部门完成，乡镇村相关工作由市县主管部门完成。另一方面，建立三条控制线用途与用态衔接机制^{[11, 12]}，即空间使用功能及其环境响应状态的关联。具体包括以下四方面内容：由“三线”规划定用途，由环境评价定项目，由监测考核定用态，由用态限制用度（图 2）。

3.3 涞水线控的实践

涞水县永久基本农田保护红线在划定过程中出入较大，按照现状统计永久基本农田面积为169.23 km²，占县域面积的10.18%，基本农田储备区面积为5.38 km²。结合“三调”数据进行核实，问题图斑数3100个，违法违规占用2.7 km²，种植用地占用40.76 km²。涞水县为山区县，耕地恢复成本高、实施难度大，还面临降低经济成本、乡村振兴和巩固脱贫攻坚成果、维持社会稳定、如何避免再次“非粮化”等问题。因此，依据优序管理原则，调整城镇开发边界内永久基本农田，确保基本农田总量不减少，同时选取耕地质量较高的区域进行补划，线控管理政策出台后再落实补偿方案。另外，现有耕地、永久基本农田保护目标和储备耕地等指标落实难。现状耕地中还有湿地已发生林地化、国家确定的生态退耕用地等需要退出。对于线数不统一部分，按照国家要求的目标进行补足后，仍有缺口。对于这部分内容如实上报省（区、市）里，请求全省（区、市）统筹落实。

涞水县人均村庄建设用地高达407.19 km²，按照河北省人均150 km²的标准，短时期内无法实现村庄建设用地的大幅压缩，量控实施难度很大，城镇开发边界划定过程中综合考虑村庄建设用地的现实情况，将村庄建设用地的挖潜与弹性用地预留挂钩，分期实施村庄建设用地的总量控制，并逐步纳入弹性用地中，逐步推进线控。

涞水县生态保护红线的划定综合考虑基层的历史遗留问题，重点排查已批在建、具有采矿和探矿权的项目，汇总重叠范围达到41.69 km²，上报省级主管部门调出，调整红线范围为654.1 km²。对于其他有争议的重叠地块逐一进行调研排查，并进行年度上报。

4 推进线控的原则和任务

为在国土空间规划体系中科学推进三条控制线统筹划定工作，确保形成能落地、可执行的“三线”划定成果，将三条控制线作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线，其遵循的基本原则为：

坚持底线思维。因地制宜，坚守当地资源环境承载的底线，在此基础上有“守”有“为”，确保生态主体功能区和农产品主产区的用地，保障生态安全和粮食安全，从而保障地区可持续发展。

坚持上下衔接。将中央提出的协调、共享、开放、绿色、创新五大发展理念与地方发展现状衔接、与地方现实问题衔接，进行反复弹性协调。既要压实地方责任和担当，又要考虑现实条件。

坚持部门协调。加强部门间协调沟通，形成工作合力，坚持一件事情原则上由一个部门负责，确需多个部门参与管理的事项，要明确牵头部门，分清主次责任。

坚持先试先行。选择典型地区进行创新试点，获取成功经验或吸取失败教训，由点及面，渐次推进，进而实现全面布局。

从涞水县“三线”划定中可以看出，以下三方面制约着线控的推进：一是央地立足点不同，划定标准难以实施；二是“三线”划定工作推进的主动性不强，“三线”来源于基层，确定于中央，管控体系和相关政策尚不明确，基层顾虑较多；三是规划审批自上而下，线数核定自下而上，形成“三线”难定、规划难报、全面工作受抑制的尴尬困局。要破解这些难题，必须厘清如下当前推进线控工作的主要任务：

一是加快永久基本农田控制线和生态保护红线划定工作，允许遗留问题，但必须局限在省（区、市）内平衡解决。对于永久基本农田控制线，依据国家农产品主产区分布，结合三调数据和以往耕地存量，按照国家粮食安全目标综合划定，对于确实有争议的地区，将分歧留在省（区、市）内调整，禁止省际大幅调整，小幅度内可通过经济杠杆进行省际消化，并报中央审批（如35 hm2以上）。对于生态保护红线，结合第一版生态保护红线进行核定，原则上规模不变、局部可调，如“是否因原有项目开天窗”“是否调整边界”等。2018年，生态环境部初划的生态保护红线在基层已有沉淀和认知，之后占有情况较少，在此基础上调整易于实现。生态保护红线的遗留问题也放入省（区、市）内协调。

二是加快永久基本农田控制线和生态保护红线保护立法工作，推进国土空间规划法立法工作。由国家相关部门牵头推进，各省（区、市）可根据实际情况出台两线管控条例，做到有法可依、依法行政，加快推进基层落实中央提出的国家粮食安全和生态安全的战略任务。

三是强化线控管治，简化各级国土空间规划内容，尽快推进上报审批工作，省级层面先行开展预审。各个层级的核心内容侧重不同，国家层面注重“两线一数”，即永久基本农田控制线、生态保护红线和城镇空间规模（数量）；省级层面注重区域发展战略、省（区、市）内遗留问题协调和各市城镇开发边界；市县层面注重规划实施；乡镇村层面注重治理内容。

四是充分考虑现实情况，统筹兼顾解决历史和现实问题，落实落地“三线”划定的初心。各地原有城市总体规划到期（大多数是2020年到期，即使有一些省份批复过2030年城市总体规划，但土地利用规划过期），造成城市发展无规可依、有规无指标、有指标无规划、违规操作等多重困境，导致经济发展缺乏后劲。此外，由于城镇开发边界划定时央地博弈空间最大，成果上报中可考虑适当增加规模弹性，采取“项目申请—省（区、市）内统筹—奖惩机制”三位一体的对应模式，即规划规模控制权在省（区、市）里，新开发建设项目用地由市层面依据审批并在省（区、市）里备案，规划到期未按规划要求利用的建设用地指标收回省（区、市）里，同时，规划期内超标的项目经省级层面评估后可内部统筹。

线控机制是基于空间治理体系和空间治理能力的构建，是国家治理体系的核心，也是提升治理能力的关键手段，县级划线工作的开展是精准线控的开端，因此，必须全面考虑线控机制的实施。