引言

生态兴则文明兴，生态衰则文明衰。2017年习近平总书记提出“健康中国战略”，防范健康风险^[1]。据世界卫生组织统计，2016年因环境质量死亡的人数占全球总人数的24%^[2]。当前国内外对生态环境健康的研究主要分为以下两个方面：一是从环境法角度针对环境健康预防原则相关立法问题^[3]、环境标准^[4] 进行探讨；二是从环境科学出发运用DPSIR(driving force-pressure-state-impact-response) ^[5]、EBM—DPSER(ecosystem-based-management-driver-pressurestate-ecosystem service-response) ^[6]、DPSEEA(driving force-pressure-state-exposure-effect-action) ^[7] 模型构建环境健康风险评估体系。但环境健康涉及环境科学、健康科学、法学等多个学科，将环境法同环境科学相分离，研究结果往往难以满足环境健康管理需求。生态环境健康评价融合了风险评估与生态环境治理，对于监测与公众健康相关的生态环境危险因素，比较不同区域的环境健康状况，评价环境政策措施的有效性具有重要意义。我国至今尚未形成完整有效的生态环境健康评价体系，且评价体系缺乏法治化视角，不能有效支撑生态环境健康管理。本文从治理角度出发，强调人与自然的相互作用，突出“人”的能动性，在明晰生态环境健康外延及基本要素基础上，以公众健康为评价主体，以生态法治为理念，构建一套基于驱动力—压力—环境条件—健康影响—行动(driving force-pressure-environmental condition-health impactaction，DPEHA)模型的生态环境健康评价指标体系，以实现维护生态环境健康的目的，提升国家生态环境治理能力。

1 生态环境健康基本要素与评价模型的确定 1.1 生态环境健康基本要素

构建生态环境健康评价体系，首先应明确“生态环境健康”的内涵。美国国家环境健康协会从广义角度将“生态环境健康”中的“环境”泛指为所有能对人类健康产生威胁的环境，包括噪声等^[8]。孙佑海等^[9] 将环境健康定义为防范因环境污染对人体产生的损害或危险，其中的“环境”更多是指“生态环境”。为了避免歧义，本文采用“生态环境健康”，更贴合《环境保护法》中对“环境”的定义。由此，本文指出，生态环境健康是指“在人与生态环境相互作用中，防范因环境污染、自然资源短缺及生态破坏引起的可能对公众健康产生不利影响的威胁，维护和保障公众健康，提高生活质量的能力和状态”。以对不同风险的防控为标准，可将其基本要素划分为自然要素和社会经济要素两类。自然要素指公众健康直接与生态环境相关，包括环境要素(大气、水、土壤)、资源要素(能源及矿产资源、物种资源、水资源)、生态系统要素(海洋、森林、草地、湿地、农田) ^[11]。社会经济要素则强调人类行为对生态环境的影响，从而反作用于人类健康。

1.2 生态环境健康评价模型的选取

较早用于评价领域的相关模型是PSR(pressurestate-response)模型、DSR(driving force-state-response) 模型^[11]、DPSIR模型^[12]。环境健康评价应用最多的模型为Briggs^[13] 提出的DPSEEA模型，该模型具有较强的灵活性，可以根据环境健康监测要求进行相应修改，但无法有效评估自然造成的环境健康风险^[14]。DPEHA模型最初由Benjamin Edokpolo等^[15] 在DPSEEA模型的基础上开发，并应用于澳大利亚环境健康追踪系统。相较于PSR、DSR、DPSIR、DPSEEA模型而言，DPEHA模型能够较好地解决无法获取暴露指标的困境，同时较好地反映了影响生态环境变化的因素、因素之间的关系及其与公众健康之间的关系。基于此，本文选取DPEHA模型作为生态环境健康评价指标的建构模型，以满足同时评价生态环境健康自然因素和社会经济因素的需要。

2 生态环境健康评价指标体系构建 2.1 生态环境健康评价指标的选择

生态环境健康评价指标应具有以下特征：数量精简的同时涵盖评价对象的所有方面、可量化、普适性、相关性与有效性等^[16]。本文在DPEHA模型的基本框架下，结合生态环境健康的概念和基本要素，借鉴2020年世界银行更新的《世界发展指标》(World Development Indicators，WDI) ^[17]、世界银行集团发布的《环境、健康与安全通用指南》(Environmental, Health, and Safety Guidelines) ^[18]、世界卫生组织2021年发布的《可持续发展目标报告》(The Sustainable Development Goals Report，SDGs) ^[19]，筛选出生态环境健康评价指标。

基于DPEHA模型的生态环境健康评价，其中“驱动力”(driving Force，D)指由自然或人类活动引起的生态环境变化的宏观因素。“压力”(pressure，P)指在驱动力(D)的驱使下，自然或人类活动对生态系统中可能改变生态环境状态的任何部分带来的压力；“环境条件”(environmental condition，E) 指生态环境在受到驱动力(D)和压力(P)时可能对人类健康产生影响的具体状况。“健康影响”(health impact，H)指在环境条件(E)的作用下，人类健康所呈现的状态。“行动”(action，A)指减少或避免影响(E)而采取的政策或干预措施。为突出生态法治的特点，本文构建了由34项指标组成的生态环境健康评价体系。该体系包括5个层次的指标因子：第一层是目标层(object)，为生态环境健康指数；第二层是准则层(standard)，为生态环境健康模型因子，即DPEHA模型框架；第三层是要素层(factor)，为生态环境健康的基本要素；第四层是指标层(index)，为具体的生态环境健康因子指标；第五层是指标属性(nature)，具体反映特定指标对于生态环境健康评价的贡献(表 1)。

2.2 评价体系中各指标的阐释 2.2.1 驱动力

驱动力(D)共选取了两项自然指标，7项社会经济指标。森林和臭氧因具有空气净化作用，其面积大小及浓度会影响空气中有害气体的含量，从而改变生态环境。陆地及海洋保护区面积的大小直接影响陆地及海洋生物多样性的保护，进而影响整个生态系统。人类排放的温室气体、城镇化水平、人口密度、人口年净增长率作为社会经济指标，凸显人类作用下生态环境会发生相应的改变。人均GDP增长率能衡量区域经济发展水平，一定程度上能反映人类对生态环境保护的经济能力。

2.2.2 压力

压力(P)共选取7项社会经济指标。部分自然灾害是自然和人为共同作用的结果，自然现象要加强预警，而人为因素则是重点防治的对象。用水、用电、废水废气排放量、化肥施用、能源消耗这些同人类生活休戚相关的因素在一定程度上改变着生态环境。将这些要素作为生态环境健康评价指标，能够提高政府和群众对上述要素的重视，以此采取行动改变现状。

2.2.3 环境条件

环境条件(E)均选取自然指标，大气、水、土壤作为生态环境的要素，人类在利用和改造自然的过程中，会对上述要素产生反馈，从而反作用于人类健康。

2.2.4 健康影响

健康影响(H)选取了5项社会经济指标。将这些要素作为健康影响指标，反映现阶段人类生存与发展的状况。

2.2.5 行动

行动(A)主要指生态环境治理的具体措施，也是推进生态环境健康评价体系法治化的表现。评价体系法治化主要有两层含义：在形式层面，是指生态环境健康法律法规体系的健全水平和实施程度。在实质层面，法治作为治理方式之一，是对治理体系的构建，也是对法治的评价。同时，评价体系以生态环境健康利益为媒介，推动治理的法治化。在该层共选取6项指标。

(1) 生态环境健康法律法规体系健全水平。生态环境健康法律法规体系主要由环境保护、公共卫生相关法律法规构成。“健全水平”一方面描述法律法规体系的完整程度，即基本涵盖生态环境健康所需规制的事项，包括环境污染、生态破坏引起公众健康的损害问题，新型环境犯罪方式的隐蔽性，有毒有害物质对公众健康的影响的迟滞性等，如何通过法律法规的完善推动上述问题的解决；另一方面描述法律法规之间的协调程度。将生态环境健康法律法规体系健全水平作为评价指标之一，有利于推动完善立法，为评价提供坚实法治保障。

(2) 生态环境健康所涉违法犯罪行为的打击力度。制度的有效实施是法治的基础。根据《环境保护法》第六章“法律责任”的规定，生态环境健康所涉违法犯罪行为涉及民事、行政与刑事三层责任。其中以行政处罚、治安处罚、刑事责任追究、民事赔偿为主要责任方式。因此，在对该指标进行衡量时，可参考民事案件、行政案件立案率、刑事案件立案率与破案率等数据。

(3) 生态环境健康各部门机构协调机制的建立和完善程度。生态环境健康涉及生态环境、卫生健康等多个方面，必然涉及多个部门的职能。一方面，需要多部门协调配合以确保实现保护公众健康的目的。例如，在打击环境违法犯罪过程中，需要生态环境主管部门、公安机关、检察机关和法院之间的协调配合。另一方面，也应推动经济和社会的发展。如何协调保护与发展二者之间的关系，如何确保投入保护的资源实现效益最大化，同样需要生态环境部门、科技部门、卫生部门之间协调机制的完善。

(4) 生态环境健康人才数量及密度。专业的生态环境健康人才是保障公众健康的重要组成部分。生态环境健康领域涉及多学科交叉的特性，国家必须提升人才培养力度，培养专业型人才和综合型人才。一方面，目前我国参与生态环境健康评估工作的专职人员相对较少，一定程度上致使评估结果出现较大偏差、评估结论无法有效反映生态环境健康风险，从而延误防控风险最佳时机，造成无法挽回的损失；另一方面，生态环境健康涉及多学科领域的特质，需要综合型人才。因此，将生态环境健康人才的数量及密度作为评价指标，以客观反映人才需求。

(5) 对生态环境健康的政府投入及其他途径投资总额。资金是生态环境健康不可或缺的一部分，政府的投入和其他途径的投资一定程度能反映该地区的财力保障水平。

(6) 生态环境健康的宣传教育普及率。随着人类活动对生态系统的影响逐渐加强，对生态环境健康和生态系统服务价值的认识和教育越来越重要。将该指标作为评价指标之一，有利于提升政府对民众生态环境健康宣传教育的重视程度。

2.3 评价指标体系的应用

以2019年和2020年深圳生态环境健康工作为例，根据生态环境部发布的《 2020中国生态环境状况公报》 ^[20]，深圳市统计局发布的《深圳统计年鉴(2020年)》 ^[21]，深圳市气象局发布的《深圳市气候公报(2020年)》 ^[22]，深圳市生态环境局发布的《 2020年度深圳市生态环境状态公报》 ^[23]，深圳市卫生健康委员会发布的《 2019年深圳市卫生统计提要》 ^[24] 等官方报告获取下列信息：

(1) 截至2020年，深圳森林覆盖率为39.8%。

(2) 2020年深圳全市环境空气质量指数(AQI) 达到国家一级(优)和二级(良)的天数共355天；空气中首要污染物为臭氧，占比29.2%。

(3) 截至2020年，全市陆域自然保护地25处，面积占陆域面积的24.75%。

(4) 2019年，全市碳排放强度同比下降7.09%。

(5) 深圳人口城镇化率为100%。

(6) 2019年人均GDP同比下降0.29%。

(7) 深圳2019年人口密度为6728人/km²，同比增长3.16%。

(8) 以1979年为基数，2019年深圳人口年平均增长率为9.8%。

(9) 截至2020年，全市绿化覆盖总面积101 267.18 hm²，建成区绿化覆盖率43.38%。

(10) 2020年深圳共发生自然灾害(森林火灾、台风暴雨气象灾害、海洋灾害) 15起。

(11) 2019年深圳市万元GDP用水量为7.82 m³，城市居民生活用水7.84亿m³，同比增加0.24亿m^{3 [25]}。2020年人均用水量为315.83 L/d；2020年深圳市废污水排放总量为14.01亿t^[26]，污水处理率为98.11%。

(12) 2020年城市居民生活用电154.53亿kW· h，增长6.6%^[27]。

(13) 2019年深圳单位GDP能耗增长速度同比下降3.54%。

(14) 2020年深圳已达到化肥农药使用零增长。

(15) 2019年深圳工业废气排放量为3624.81亿m³。

(16) 2020年，深圳SO₂平均浓度为6 μg/m³，同比上升1 μg/m³；NO_x平均浓度为23 μg/m³，同比下降2 μg/m³；PM₁₀平均浓度为35 μg/m³，同比下降7 μg/m³；PM_2.5平均浓度为19 μg/m³，同比下降5 μg/m³；CO平均浓度为0.6 μg/m³，与上年持平。

(17) 2020年深圳除两座水库未开展监测外，其他水库水质达标率为100%。

(18) 2020年确认污染地块2个。受污染耕地安全利用率和污染地块安全利用率均为100% ^①。

① 具体参见2020年度深圳市生态环境状况公报，http://www.sz.gov.cn/zfgb/2021/gb1200/content/post_8818680.html。

(19) 2020年深圳城市生活垃圾产生量位居全国第五，为712.4万t^[28]，收集处置工业危险废物54万t，各类固体废物全部安全处置^②。

② 具体参见2020年全国大、中城市固体废物污染环境防治年报，https://www.mee.gov.cn/ywgz/gtfwyhxpgl/gtfw/202012/P020201228557295103367.pdf

(20) 自然灾害(气象灾害)共造成3人死亡，森林火灾总过火面积约6731 m^{2 [29]}。

(21) 到2020年深圳全市常住人口平均期望寿命达到81.7岁，达到中等发达国家水平。

(22) 2019年深圳粮食产量为9103 t。

(23) 政府针对大气、水环境、固体废物、土壤环境开展了专题研究。同时起草《深圳经济特区生态环境保护条例》等地方性法规，出台了《深圳经济特区生态环境公益诉讼规定》等生态环境保护法规。

(24) 开展“利剑四号”打击环境违法犯罪行动，印发了《茅洲河和淡水河流域打击非法排污“百日行动方案”》及《深圳市茅洲河流域联合打击环境污染犯罪执法行动方案》。

(25) 推动环境宣传教育工作，成果显著。

(26) 2020年立项环境科研课题26项，共安排经费2409万元。

根据上述信息，组织7名来自深圳市生态环境部门、卫生健康主管部门、公安机关、高校的专家代表，组成小组进入广泛研究和讨论，采取“介绍情况—专家评分”的方式，对指标情况进行打分，并计算平均分。在综合考量的情况下，得出以下结论：

(1) 深圳的生态环境健康水平相较于全国其他城市而言整体较高，且在大气污染治理、水环境治理方面走在了国家前列。

(2) 当前深圳生态环境健康立法工作，关注点仍为环境治理，未有效体现生态环境保护的最终目的是保障公众健康，生态环境健康法治化的推进稍显薄弱。

(3) 专家对“生态环境健康各部门机构协调机制的建立和完善程度”指标的评分普遍较低，细究其原因，发现深圳当前未建立生态环境健康协调工作机制，难以有效开展保障公众健康的工作。

(4) 当前深圳生态环境健康人才培养仍显不足。

(5) 虽然深圳开展环境宣传教育工作成果显著，但从“生态环境健康的宣传教育普及率”指标的打分情况来看，稍显欠缺，发现其原因是在宣传过程中，对生态环境健康的宣传有所不足。

针对上述问题，提出深圳生态环境健康的保护的法治化进路。

3 深圳生态环境健康保护法治化进路

生态环境健康保护的法治化是指用法治思维和方式有效预防和化解生态环境健康风险，优化资源配置。评价体系的作用在于对区域的生态环境健康状况实现有效评估和管理，其通过风险评估的科学性与制度建立实施的有序性等多方面作用，从而达到生态环境与公众健康之间的动态平衡。通过对指标体系的运用发现法治建设存在的问题，推动深圳从“法治速度”向“法治质量”转变。未来深圳生态环境健康方面法治化努力主要表现为以下几个方面。

3.1 完善生态环境健康法律法规体系

实现生态环境保护法治化的关键在于法律对生态环境的全面有效保障。针对生态环境健康相关法律法规尚未体系化，且法律法规之间衔接不足，不仅需要深圳特区积极行使立法权，更需要国家层面法治化努力。提出以下建议：其一，对我国《环境保护法》相关条文进行相应补充，以实现同其他法律的衔接。当前《环境保护法》第39条作为生态环境健康规制的纲领性条款，难以有效落实。建议专门出台相关规范性文件，对如何健全环境健康监测、调查和风险评估，如何开展环境质量对公众健康影响研究，进行具体阐释；或者专门出台一部生态环境健康法以加强对生态环境健康的保护。其二，完善环境影响评价制度，将生态环境健康因素纳入环境影响评价的重要考量要素。我国现行《环境影响评价法》第一条规定的立法目的并未提及公众健康。应当修改其立法目的，将公众健康作为重要因素，同时应当在第四章“法律责任”部分对侵犯公众健康的行为单独规定，以实现同《刑法》的有效衔接。其三，完善环境法律责任相关规定。当前生态环境引发的健康问题影响范围广，后果严重，环境损害健康事件发生后，受害人得不到相应补偿或赔偿，可能会引发群体性事件。当前司法困境是受害人即便赢得诉讼，获得的赔偿一般也仅限于直接损失和部分精神损害，对于其间接损失和健康权损害难以获得支持。基于此，可以在我国《民法典》《人身损害赔偿解释》等法律法规中对生态环境损害引起健康问题的赔偿责任单独予以规定。其四，2020年生态环境部发布《生态环境健康风险评估技术指南总纲》作为纲领性文件，对生态环境健康风险评估仅作了一般性规定，因而迫切需要各个地区出台与其相配套的规范性文件，并细化其规定，将其落至实处。

3.2 建立健全生态环境健康各部门工作协调机制

传统环境法进路主要表现为公权力“命令—控制”型规制，以及私权利侵权救济两种途径，而忽视了生态环境健康根本是公众健康，需要公众参与的健康。另外，由于生态环境健康涉及生态环境部门、卫生部门、应急管理部门等多个机构，且每种类型数据的收集受不同法律管辖，由不同法律主体收集。例如，空气质量数据信息由生态环境部门获取，而相关健康结果则由卫生部门监测。因此，建立健全各部门工作协调机制，推动多元主体参与，加强数据信息共享显得尤为重要。为推动法治政府更高标准建设，提出以下建议：其一，从横向来讲，可以联合公共卫生部门、生态环境部门、公安机关、检察机关等部门，设立国家生态环境健康协调小组，协调利益攸关方、评估生态环境对健康的影响、制定和执行文件、监测和报告以及定期更新计划。同时，加强部门之间的信息共享程度、联动执法程度。其二，从纵向来讲，行政区域有界，生态环境无边界。建立健全区域联防联控工作协调机制，如推动异地受理、巡回审判等机制的完善等。其三，政府部门应当充分利用社会力量，鼓励和支持相关科研机构、社会公众加强协作。例如，采用设立专项基金、签订合同等方式引入第三方(高校、院所、企业)共同研发科研成果，深化创新平台建设，促进重大成果转化，实现优势互补和资源共享。

3.3 加强人才培养和资金投入

一方面，生态环境健康相关研究工作由于其跨学科的特点，迫切需要综合型人才和专业型人才；另一方面，打击生态环境健康相关的违法犯罪行为迫切需要提高现有生态环境执法队伍、司法队伍的能力。基于此，本文建议：一是采取高校专项生态环境健康人才培养方式，通过“强基计划”“百人计划”等多种自主招生途径，聚集未来生态环境健康研究专业型和综合型人才。二是为人才创造良好的学习和工作环境，制定相关政策，在住房、家属安排、子女上学、医疗保障、出国手续等方面给予其便利。三是加大人才经费保障力度，可设立科技计划、专项基金等形式为人才提供资金支持。四是完善生态环境健康研究实验室建设，推动相关研究的开展。五是加强政府财政支持，完善环境与健康监测网络，系统掌握环境污染物水平和公众健康影响状态及其发展变化趋势。六是加大对现有生态环境执法队伍、司法队伍的培训力度，如通过开展定期培训班、异地调研等方式学习先进经验，提高能力。

3.4 加强生态环境健康宣传教育

民众对生态环境健康的认识程度直接影响工作能否顺利开展，关乎能否打造“处处守规矩、事事讲规则”的法治深圳。当前深圳市对于生态环境健康的普及率仍较为薄弱，故提出以下建议：一是借助当前媒体的宣传力和影响力，采取电视、互联网、微信推送、微博等多种形式加强对生态环境健康的宣传。二是政府部门可定期组织人员去社区进行生态环境健康宣讲、张贴宣传海报，提升公众对生态环境健康的了解度。三是制定相关生态环境健康手册，发放至学校、家庭、工作单位，扩大生态环境健康教育的覆盖面。四是生态环境健康科普宣传的内容要经过专家评议，要鼓励第三方的客观宣传，生态环境健康技术工作者自身要避免夸大宣传，要把握宣传尺度。

4 结语

良好生态环境是人类生存的基础。生态环境健康关系着国家安全利益、民众健康和生态环境保护，关系着能否顺利实现国家治理体系和国家治理能力现代化。构建完整统一的生态环境健康评价体系对于研判生态环境健康现状、提升城市生态环境健康指数和构建全面的生态环境健康风险防控和治理体系具有关键作用。本文基于DPEHA模型构建了生态环境健康评价体系，并以深圳市为例对模型进行了验证，以推动深圳法治化的发展。未来研究要着眼于对模型的进一步细化和深入实践，结合不同城市的特点，将评价体系应用于更多城市的法治化建设，以推进全面依法治国。同时，生态环境健康治理主体应当自觉提高政治站位，强化国家安全意识，牢固树立底线思维，处理好安全和发展的关系，将生态环境健康纳入法治的轨道，筑牢生态环境健康防线。