引言

随着经济社会快速发展和大规模基础设施建设，大量的天然建筑材料被消耗，也产生了巨量建筑垃圾。其中，建筑行业是产生建筑垃圾的主要部门，约消耗全球40% 的原生资源，同时产生约35% 的建筑垃圾^[1]。赵军等以国内典型大城市为研究对象，发现建筑垃圾增长与人均国内生产总值(GDP)之间呈现明显的环境库兹涅茨曲线特点，同时提出国内城市多处于线性上升阶段(库兹涅茨曲线的前半段)，建筑垃圾产生量仍在增加^[2]。由于建筑垃圾中的有害成分(油漆、涂料等)未能得到及时处理，对水环境和土壤环境也造成了较大的破坏；简单化的处置方式使粉尘、灰尘等颗粒物得不到有效控制，对空气环境产生了持续的危害。与此同时，随着生态环境治理管控措施逐步升级，对建筑材料的源头进行了限制，江苏已全面禁止开山采石，工程建设所需要的砂、石等原材料产生巨大的缺口。因此，建筑垃圾处理已经成为一个亟待解决的关键问题，资源化利用正是破解困境的不二选择。建筑垃圾资源化利用符合循环经济、绿色发展理念，在国外发展较为成熟^[3]，发达国家建筑垃圾资源化利用率普遍达到50%~ 80%^[4]，但国内建筑垃圾资源化处理率不足10%，起步较晚^①。当前多为无序散置、堆放或简单填埋，未实现“十三五”的规划目标^②，各地正兴建或拟兴建资源化利用厂。

① 事实上，国外建筑垃圾资源化利用率之所以较高，是因为国外有很多与中国国情不同的地方。一是国外建筑垃圾来源以多层建筑、木结构、钢结构为主，可回收材料较多；二是国外建筑垃圾源头分类管理和建筑垃圾回收利用意识较好；三是综合利用的市场化程度较高，能够完成建筑垃圾资源化利用的市场化主体较多，且再生产品的使用和销售比较顺畅。上述原因也间接导致了国外该领域特许经营模式的使用比较有限。

② 根据《循环发展引领行动》，到2020年，城市建筑垃圾资源化处理率将达到13%。

城市基础设施和公用事业项目中采用特许经营模式实践较多，学术界的研究也比较成熟，关于特许经营理论基础、法治政府建设、市场主体培育、特许经营合同性质、特许权转让等问题的研究已有较多成果^{[5, 6]}。建筑垃圾资源化利用项目作为公用事业的一部分，采用特许经营模式既有其共性特点，也面临新问题，如需求量不稳定、易造成产业垄断、使用者支付意愿低、运作模式单一、缺少法律依据等^[7]，总体上属于实践先于理论，值得学术界持续关注和深入研究。

1 特许经营模式的适用性分析 1.1 市场化导向

建筑垃圾资源化项目采用特许经营模式，能极大地调动社会投资人的积极性，用市场化的手段解决建筑垃圾带来的困局。首先，社会投资人的参与可以缓解地方政府财政压力；其次，通过适当的优惠政策来吸引社会资金，可促进建筑垃圾资源化利用产业的可持续发展；最后，为了实现对项目的有效管控，提高资源配置效率，社会投资人将先进的技术和有效的管理方法引入到项目的建设和运营过程中，可逆向促进政府部门提高管理效率和水平。

1.2 竞争化导向

建筑垃圾资源化以建筑废弃物为原料，采用破碎、加工技术，将垃圾转化为可以重新利用的再生资源。总体而言，建筑垃圾资源化利用市场已具备相对完善的技术体系和成熟的技术设备体系，可以采用先进的工艺设备和处理技术，较好地实现建筑垃圾由废弃物到资源再生产品的转变。采用特许经营模式能够吸引足够的潜在社会投资人参与到该类项目的市场竞争中来。

1.3 效率化导向

特许经营模式典型的特点即坚持“按效付费、激励相容”的效率原则，不向社会投资人承诺固定投资回报，督促其努力做好服务质量，提高运营效率。否则，特许经营者的盈利能力将会大大受损。通过这种效率内生机制的激励作用，能大幅提高社会投资人提升公共服务质量与运营效率的主观能动性。同时，特许经营模式可为当前政府融资平台进行企业实体化转型提供契机。

2 适用经验和面临问题 2.1 实践情况

从国内建筑垃圾资源化利用的实践来看，采用特许经营模式已有较多实践案例，运作方式主要集中在建设—运营—移交(Build-Operation-Transfer, BOT) 和建设—拥有—运营(Build-Own-Operation, BOO)两种，特许经营期也从10年到30年不等。此外，各省份住建部门也鼓励各区市进行特许经营试点探索。以江苏为例，2018年7月，江苏省住建厅在常州召开全省建筑垃圾资源化利用工作现场推进会，明确提出江苏将强化建筑垃圾资源化利用的顶层设计，探索建筑垃圾处理特许经营和收费管理等政策制度，为推进建筑垃圾资源化利用工作提供政策保障和技术支撑。

国内建筑垃圾资源化利用项目采用特许经营模式，往往具有以下特点：一是在操作模式上，并未细分PPP模式、BOT模式和特许经营模式，但核心均体现了授予社会投资人一定期限和一定范围内的特许经营权；二是特许经营年限上受到国内政策的影响，往往约定为10~ 15年或30年，而非经科学的投入产出测算确定；三是运作主体总体上呈现比较集中、相对单一趋势，即由社会投资人和政府方出资代表合资组建项目公司或社会投资人单独组建项目公司进行建设运营管理；四是回报机制上更趋于市场化，与污水处理或生活垃圾处理项目成熟的“收支两条线”回报机制不同，建筑垃圾资源化利用项目的收入来源主要为可利用物品回收收入和再生产品销售收入；五是竞争比较充分，从公开的招投标市场信息可以看出，该领域竞争主体与垃圾处理其他领域明显不同的是，其主要竞争主体以民营企业为主。

2.2 江苏经验 2.2.1 决策关注的两大核心指标

项目选址和工艺选择是项目决策阶段应关注的核心技术经济指标。一方面，项目选址要注意噪声、粉尘污染，远离居民区。由于建筑垃圾资源化利用厂原料和工艺特性，在生产过程中会产生噪声和粉尘，对选址要求较高，生产现场宜全封闭。同时，结合实际项目运营情况，建筑垃圾源头到终端利用厂的运输距离不要超过20 km，15 km左右为较优运输距离(该经验数据也得到了相关研究的支持^[8])。另一方面，项目工艺选择应科学合理，须以建筑垃圾的产生量来优选处理工艺，并进行工艺的多方案比选，论证工艺方案和建设方案的匹配性、合理性，项目投资和产出比例关系要合理，避免盲目投资。

2.2.2 招标策划至关重要

慎重选择社会投资人的采购方式，系统研究特许经营协议，确保项目合法合规和后续顺利运营。一方面，合理设置招标条件，避免项目流标，如F市因招标条件苛刻，两次流标，既延误了项目进度，又影响了潜在社会投资人的积极性；另一方面，详细分析公开招标、邀请招标、竞争性磋商和单一来源四种方式的利弊，根据项目的成熟程度、准备情况、技术经济要求合理确定。尽可能避免采用非竞争性(直接指定、单一来源)方式确定社会投资人，根据(2017) 粤民终210号、(2019)皖行终522号等经典判例，非竞争性方式确定社会投资人的特许经营项目发生纠纷后，案涉招标可能会被认定为违法的无效招标，特许经营协议存在较大可能被判为无效合同。

2.2.3 运营关注三大关键要素

原料来源保证、适当处置补贴和再生产品支持政策是建筑垃圾资源化利用项目成功运营的三大关键要素。其中，原料来源需要主管部门出台政策支持和强有力的执法保证，如E市城管局对建筑垃圾产生源和运输过程进行严控，确保管理和执法不脱节。从建筑垃圾产生源到终端利用厂运输过程中，须经历建筑垃圾产生源出口门禁、运输车辆内置车载视频监控、终端利用厂入口门禁三道关卡，三者验证齐全，才能确认终端利用厂处置量，较好地保证了源头收集量。此外应在梳理现有收费基础上，与财政部门磋商确定建筑垃圾处置补贴。同时，会同住建、交通和水利等行政主管部门研究出台对再生产品的支持政策，考虑政府投资项目推荐使用一定比例的再生产品。

2.2.4 体现高质量发展的导向

上级政府将建筑垃圾产生源到终端利用厂运输这个过程纳入高质量发展考核指标体系对下级政府进行考核，通过对下级政府奖励，提高其管理积极性，保障送厂量。如F市财政局按进厂量对各区进行奖补，结合运输距离，A区补助5元/t，B区补助15元/t，基本能够弥补运费。需要注意的是，目前江苏建筑垃圾资源化利用量指标统计口径仅包括规模化固定设施的处理量，移动式现场破碎设施、简易利用等处理量暂未纳入统计，也从侧面体现对建筑垃圾资源化利用的高质量发展要求。

2.3 特许经营模式的交易结构

特许经营项目的交易结构是指项目干系人为实现一致的项目目标而进行的核心权责利分配体系，一般包括指令关系、合同关系和工作关系。根据实践案例，本文总结建筑垃圾资源化利用特许经营项目的典型交易结构形成示意图(图 1)。地方政府授权城管部门或住建部门作为实施机构，负责特许经营项目的招标、授权、日常监管和绩效考核工作。实施机构通过竞争性方式选定具备建筑垃圾资源化利用专业技术和运营能力的社会投资人。社会投资人单独出资或与政府方出资代表合资设立特许经营项目公司，项目公司作为项目法人，对项目全部建设工程的投资控制、进度控制、质量控制、安全管理等负全面责任，确保建设工程的设计、施工和运营符合特许经营协议要求。项目的技术方案及可行性论证、初步设计及施工图设计由项目公司完成，但具体实施前须报地方人民政府或项目实施机构审核。项目公司应采用公开招标方式选择施工单位。若投资人具备相应的施工资质，可由其自行完成施工任务。在特许经营期内，项目公司根据特许经营协议中约定取得可利用物品回收收入、再生产品销售收入及其他可能的经营收入，回收项目投资、运营成本，获取合理收益。

2.4 实践中存在的问题与争议 2.4.1 国企控股

从江苏多地实践来看，地方融资平台或地方国企希望能够主导建筑垃圾资源化利用项目，但作为政府方出资代表是否可以在特许经营项目公司中控股一直困扰着各地政府。部分学者认为特许经营项目应参照财政部关于政府和社会资本合作(Public-PrivatePartnership, PPP)的相关管理要求，政府在项目公司中的持股比例应低于50%，且不具有实际控制力和管理权。与之相对，持不同观点的学者认为特许经营模式无论是学术流派、理论基础还是管理部门都与PPP模式具有显著差异，不应执行PPP相关规定。即使参照PPP相关管理要求，财政部的相关文件也属于部门规范性文件，其效力也低于法律、行政法规和国务院文件，不能否定政府方出资代表或地方国企在特许经营项目公司中控股的合法性和合理性。

2.4.2 政府支持

政府支持是该类项目普遍面临的问题，实践中政府支持主要包括财政补贴和政策支持。财政补贴是采用较多的支持方式，以江苏省为例，各市拆除垃圾资源化利用补贴情况如下：A市补贴70元/t，B市补贴65元/t，D市补贴15~ 17元/t，F市补贴68元/t；装修垃圾资源化利用补贴情况各市相差较大，A市和B市补贴约120元/t，F市补贴170元/t，财政补贴方式对于财力紧张的地方政府而言压力较大。政策支持在部分县市得到探索应用，所谓政策支持，是指特许经营项目公司相对其他市场主体所优先占有的政策倾斜。考虑生态环境治理形势严峻、行业恶性竞争等多重因素，各地建材生产商多采用短名单制度，具有一定的准入门槛。建筑垃圾资源化利用企业可获得政府的政策支持，生产包含一定比例再生产品的新型建材，但该方式在实践中遭受质疑，有兴建“建材厂”而非“建筑垃圾资源化利用厂”之嫌。

2.4.3 可持续性

首先，建筑垃圾产生量不稳定影响了项目的可持续性。一般而言，建筑垃圾中拆除垃圾产生量受国家棚改政策影响较大，每年的产生量不确定；随着人民生活水平提高，城市人口总量、人均住房面积和城区面积增大，装修垃圾产生量会逐年提高。其次，难以实现完全的项目融资限制了项目的可持续性。某项目土地由政府无偿提供，产权在当地城投公司名下，项目公司无法进行项目融资，项目公司资金周转困难，不能及时地改进工艺设备和进行产品更新，这对项目公司的良性发展造成了一定影响。再次，低端工艺限制了项目的可持续性。建筑垃圾资源化利用的出发点是变废为宝，促进建筑垃圾的高质量循环利用，但部分项目工艺仅为破碎垃圾后出售骨料，噪声大、污染重，不符合当前绿色发展的要求。

2.4.4 存量企业

特许经营授权具有显著的唯一性、独占性和排他性，这也是特许经营模式的核心特征。部分地方因存量建筑垃圾处理厂的存在，采用特许经营模式面临如何合法地协调存量企业持续经营问题，如C市城区已有固定式建筑垃圾资源化利用厂3个，且均是经合法合规立项、建设和正在运营的项目。简单的“一刀切”处理方式显然与市场经济、法治社会格格不入，也不利于地方的营商环境优化，但若任由其继续经营，也势必影响特许经营项目公司的持续运营和地方建筑垃圾资源化利用事业的健康发展。

3 争论：政府和市场的边界 3.1 物品属性：是否属于公共产品？

公共产品通俗的解释是指供整个社会共同享用的各种商品、设施和服务的总称，一般由政府提供。一般而言，公共产品是针对“市场失灵”现象而产生的，公共产品如果由私人通过市场提供就不可避免地出现“免费搭车者”，从而导致学者休谟所指出的“公共的悲剧” ^[9]，难以实现公共利益最大化，这是市场机制本身难以解决的难题。建筑垃圾产生、清理、运输和处置四方利益纠葛，建筑垃圾资源化利用产业无法闭环，最终市场主体选择将建筑垃圾处置责任转嫁给社会^[10]。同时，由于外部效应的存在，私人不能有效提供也会造成其供给不足，这也需政府出面弥补这种“市场缺陷”，提供相关的公共产品。特许经营即是提供公共产品或者公共服务的一种典型方式。但是业界持不同意见者认为，建筑垃圾的资源化利用并非像其他市政公用事业一样为城镇居民生产生活提供必需的普遍服务，而是基于建筑垃圾这样的“物品”进行资源化利用生产相关再生产品的一种市场行为，完全应由市场机制进行调节，政府不应加以干预。关于物品属性理解的分歧也导致双方对建筑垃圾资源化利用的方式产生根本分歧。

3.2 市场逻辑：选择何种供给方式？

市场化的供给方式有很多，政府购买服务、PPP、特许经营、招商引资、企业主导等，哪种方式更适合建筑垃圾资源化利用项目呢？事实上存在争议。首先，财政部门认为基础设施和公共服务领域，适宜市场化且能够都通过市场化方式提供的项目均应采用PPP模式，甚至提出“两个强制”^①。该提法虽饱受诟病，但从侧面说明部分业界人士认可PPP模式应用于建筑垃圾资源化利用项目。其次，有相关专家认为建筑垃圾处理属于政府应承担的公共服务，市场需求变动较大，地方政府应立足实际，将建筑垃圾处理纳入政府购买服务采购目录，通过购买服务的形式完成该项工作。此外，部分地方倾向于将该项工作直接委托政府融资平台或地方国企完成，政府融资平台或地方国企通过引入有建筑垃圾资源化利用核心技术的合作方，成立合资公司完成建筑垃圾处理工作。实践中，多种供给方式并存，不同的主管部门意见不一。

①《财政部关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》(财金〔2016〕90号，该通知已于2020年1月23日废止) 明确：在垃圾处理、污水处理等公共服务领域，项目一般有现金流，市场化程度较高，PPP模式运用较为广泛，操作相对成熟，各地新建项目要“强制”应用PPP模式。

3.3 风险分担：市场风险如何分配？

传统由政府提供基础设施和公共服务，项目的风险全部由政府承担，对于特许经营项目，原先全部由政府承担的风险将有很大一部分由更有承担能力、更有专业经验、更有运营业绩的社会投资人来承担。社会投资人承担较多风险的同时，也得到相应的风险溢价，实践中，关于风险分担问题是政府和社会投资人关注的核心问题。建筑垃圾资源化利用项目与一般的公用事业项目具有显著不同，一是建筑垃圾产生量具有不稳定性，这一点在拆除垃圾上更为明显，其并非像餐厨垃圾或生活垃圾一样随经济发展水平和生活水平的提高而显著增加；二是建筑垃圾并不具有完全的供给唯一性，并非像生活污水或工业污水一样只能通过污水管网进入污水处理厂进行处理；三是建筑垃圾并非“垃圾”，具有一定的市场价值，分离物(钢筋、木材等)和再生产品均可产生一定的销售收入，因而建筑垃圾具有一定的市场流动性。以建筑垃圾处理量风险为例，传统的风险分担机制难以适用，城镇十几年后的拆迁量客观上不能也无法准确预测，因而政府如果像其他项目一样同意设置保底量，对政府而言风险极大。相对地，如果由企业承担，企业同样无法承受。政府和市场主体在市场风险分配上须创新思路、实事求是，根据具体项目的实际情况，约定风险分配原则、方法和机制，并落实到特许经营协议中去。

3.4 垄断之争：特许经营是否合理？

引起市场垄断是建筑垃圾资源化利用项目采用特许经营模式争论的焦点之一。部分学者提出特许经营权是政府对垄断性权利的一种定向授权^[11]，本质上是一种准行政许可行为，实践表明，存量企业能够较好地实现运营，即市场机制可以完全作用。政府采用特许经营模式会打破现有市场格局，损害存量市场主体的利益，同时，特许经营授权将造成某一行政区域内在较长时间内(特许经营期一般为10~ 30年)建筑垃圾资源化利用的垄断局面，不利于充分竞争、技术革新和产业进步。持反对意见的学者认为，实践中市场主体出于经济利益考量，容易产生投机行为，采用低端工艺、忽视环保措施以及无法保证项目持续运营，随机性较大，“作坊式”生产导致“小散污”现象普遍存在，不利于建筑垃圾处理的公共利益实现，而采用特许经营模式，政府通过和特许经营项目公司订立合同，明确特许经营授权、特许经营范围(区域空间、涉及环节)以及双方的权利、义务和公共责任等核心边界条件，依此形成制度性安排，约束其提高建筑垃圾处理服务质量和项目的实际运营绩效。

4 主要政策建议 4.1 国家层面制定规则

国家层面对特许经营暂无立法，现有规范主要为部委规章(部令、通知、规范文件等)，法律位阶不高、效力较低，权威性差，易造成部委之间规范冲突、责任不清，不利于各部门之间的高效协调。建议国家对特许经营进行立法，对适用领域、部门分工协作、运作方式选择、采购管理、价格监管、政府承诺、移交审计、社会监督、争议解决等核心问题进行明确。同时，各部委应加强协调，就市场供给方式选择给出指导意见，明确政府购买服务、PPP、特许经营、招商引资等模式的异同和适用范围。住建部可组织专业力量，研究出台建筑垃圾资源化利用特许经营项目的招标文件示范文本、特许经营协议示范文本、绩效考核指导手册等，为特许经营模式的健康发展奠定基础。

4.2 科学选择运作方式

从实践案例来看，该类项目的特许经营运作方式一般存在三种，即BOT、BOO和建设—拥有—运营—移交(Build-Own-Oberation-Transfer，BOOT)。该类项目一般存在以下特点：一是投资额大，对社会投资人和项目公司后续的项目融资能力要求高；二是专业性强，要求社会投资人具备丰富的建筑垃圾资源化利用的专业技能和运营经验；三是外部性强，要求项目公司能够积极作为和持续运营。因此，运作方式的选择应在项目融资上给予项目公司更多空间(如提供更多可抵押资产以提高可融资性，降低融资成本)，在运营方面要求项目公司更加突出资源化利用的专业能力。若采用BOT方式，从现有实践来看，项目公司不拥有土地使用权和资产所有权是制约项目融资的关键因素之一；如采用BOO方式，则特许经营期满后将面临“反向移交、政府退出”的问题，无论从建筑垃圾处理的公益属性出发，还是支持融资平台转型的角度考虑均不是最优选择。建议该类项目探索采用BOOT方式，该方式主要优势体现在：一方面，BOOT方式最显著的特点在于土地使用权和项目设施建成后归项目公司所有，对项目公司而言，除运营价值外，又增加了产权价值。基于对项目设施的所有权，项目公司可以设置抵押，为项目融资提供更多的增信手段；另一方面，项目部分前期手续，如非由项目公司完成，项目公司成立后作为项目建设主体，需要办理建设手续的变更。按照现行固定资产投资项目建设管理制度，项目立项、土地使用权、施工许可证等主体需要与项目主体保持一致，在项目土地使用权不在项目公司名下的情况下，实践中面临一定的政策障碍。若采用BOOT方式，项目资产所有权属于项目公司，要求项目土地使用权办理至项目公司名下，可尽可能地保持各类主体的一致性，减少变更。

4.3 确保采购充分竞争

该类项目建设运营标准和监管要求明确、项目核心边界条件清晰、市场竞争比较充分，应当通过竞争性方式选择社会投资人，国家现有政策也有同样要求。只有通过充分的市场竞争，才能选择技术实力强、运营经验丰富、管理体系完善的社会投资人参与到项目的投资建设和运营中来。采购方案建议从以下几个方面体现竞争点：一是技术部分，该部分应充分考虑工艺方案、建设方案、建设管理方案、运营管理方案、财务方案等；二是商务部分，该部分应充分考虑投标人综合实力(资产负债率、融资能力)、企业信用(信用情况、资信评估等级)、企业荣誉、相关专利技术、类似项目业绩等；三是报价竞争点，该部分往往也是政府方关注的重点，根据是否限定处理工艺方案，竞争点也有所差异，应协调考虑项目补贴、特许经营期、土地报价、项目总投资等因素，并对不平衡报价进行反向设计。

4.4 合理确定项目补贴

该类项目的公益性体现在三个方面：一是社会效益大于经济效益；二是间接效益大于直接效益；三是长期效益大于短期效益。如果政府不介入，市场主体很难具有积极性，或从理性经济人出发，选择低端工艺、忽视环保，甚至产生寻租行为。建议地方政府通过合理的项目补贴将原来国民经济评价上可行而财务评价不可行的准经营性项目转变为国民经济评价和财务评价上均可行的项目，打破市场失灵。同时，补贴机制的设计应与特许经营项目的绩效要求(包括建设效率、服务水平和标准、运营绩效等)结合起来，尽可能采用弹性调节的补贴机制，避免“亏多少补多少”，补贴额度的确定应综合考虑建筑垃圾资源化利用项目建造成本、运营维护费用、融资成本、再生产品实际销售收益情况、地方财政可承受能力等因素合理确定。

4.5 加强政府规制作用

政府规制作用主要体现为激励、监管和保障三个方面，其一，激励主要包括财政补贴、税收优惠、环保专项资金支持等，激励措施是否到位是项目能否顺利实施的关键；其二，保障主要是指政府相关职能部门通过制定一系列管理办法在源头分类的基础上确保建筑垃圾原料能够保质保量地进入资源化利用厂，同时积极鼓励各类项目使用再生产品，保障措施是否到位是项目能否持续运营的关键；其三，监管是政府规制的核心内容，政府通过日常的监督检查、专项稽查、专项审计和委托专业的第三方考核等方式对资源化利用厂进行监管，以确保项目高效持续运营。该类项目的监管内容主要包括基本建设程序合规性、操作流程合规性、环保指标监测达标率、运营绩效完成情况、资源化利用率等。建筑垃圾资源化利用项目特许经营规制体系见图 2。

4.6 持续优化营商环境

地方政府实施建筑垃圾资源化利用特许经营，应当坚持市场化和法治化原则，平等保护参与各方合法权益。建设和运营过程中，应积极协助社会投资人获得相关行政审批，在合法合规的前提下优化审批环节，尽可能帮助其获得、保持和续延该类批准。同时，完善并联审批机制，在科学论证、遵守基本建设程序的基础上，加快推进规划选址、用地预审、环评审批、节能审查、立项核准等前期工作。同时，一方面，地方政府方应严守契约精神，在特许经营期内不再批准任何第三方在特许经营区域范围内建设同类设施，不再将特许经营权部分或全部授予其他单位，或其他与项目公司形成竞争的类似项目。在国家和地方政策允许的前提下，项目实施机构为项目公司积极争取各项优惠政策。另一方面，政府方应加强对社会投资人的信用管理，通过动态的信用跟踪措施，督促企业进行信息公开，进一步促进社会投资人提供运营绩效和管理效率，以实现建筑垃圾资源化利用事业的高质量发展。