引言

从2013年党的十八届三中全会提出建立国家公园体制，2017年9月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《建立国家公园体制总体方案》，到2017年10月党的十九大进一步提出建立以国家公园为主体的自然保护地体系，2019年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》，我国以国家公园为主体的自然保护地体系的顶层设计正逐步完善。

其中，《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》将国家公园定义为具有国家代表性的特定“陆域或海域”。实践中，我国2015年启动国家公园体制试点，10处试点中没有国家海洋公园。根据2019年对我国履行《生物多样性公约》状况的评估结果，我国海洋保护区面积百分比未达《生物多样性公约》第十次缔约方会议决定（CBD/ COP 10，2010）提出的10% 的全球保护目标^[1]。而我国现有海洋类自然保护地的体系较为混乱，虽形成了一定规模的保护区网络，但管理上仍存在诸多问题，掣肘了我国海洋环境保护成效的进一步提升。

2019年联合国气候变化大会（UNFCCC-COP 25）首次强调在气候变化背景下确保海洋和沿海生态系统完整性的重要意义^[2]。设立地域广阔、覆盖更完整生物链的国家海洋公园已成为不可忽视的国际趋势，国内外都积累了一定制度经验可资借鉴。在适当的时机设立国家海洋公园，提升我国现有海洋类自然保护地体系的科学性与有效性，彰显最具国家代表性的海洋类自然保护地，亦是水到渠成。

国外有关国家公园、海洋保护区等方面的研究成果非常丰富，但marine national park一词对应我国侧重游憩功能的海洋公园，真正对我国国家海洋公园建制具有借鉴意义的则是国外大尺度海洋保护区（LargeScale Marine Protected Areas，LSMPA）选划、管理的研究^[3-5]。国内研究多着力于对原有自然保护地体系的反思以及对新的国家公园体制的探索，对国家海洋公园的研究尤其是法学研究较为稀缺，仅有若干研究涉及国家海洋公园的概念、特征及建设意义^[6]，国家海洋公园的选划及功能分区^{[7, 8]}，设立我国海洋国家公园尤其是南海海洋国家公园的建议^{[9, 10]}等。还有2份文献综述，分别是国外国家海洋公园研究进展^[11]以及我国国家海洋公园研究进展^[12]：前者梳理了国外国家海洋公园的影响、建设与管理等方面的研究，指出规划建设与经营管理方面的研究有待加强；后者梳理了国家海洋公园的概念，保护与开发之间的关系，建设与管理等方面的研究，指出研究不够深入且缺乏定量研究。除此之外，已有研究还隐含两方面问题：一是在2017年之后新政策导向下，国家公园体制下的国家海洋公园（或谓之海洋类国家公园）不同于原有保护区体制下的国家级海洋公园，不少研究对二者未作区分，也导致其所借鉴的外国体制经验对我国的可适用性较弱；二是对国家公园体制与海洋类自然保护地体系的衔接问题研究不够。

1 国家海洋公园建设的制度供给

虽然我国尚且没有现行国家公园体制意义上的国家海洋公园，但是国内外相关领域的制度安排构成相应的经验供给，包括以《生物多样性公约》体系为典型的国际环境法，以及我国海洋类自然保护地建设的法治成果等。

1.1 国家海洋公园建设的国际规范支撑

国家海洋公园建设的国际规范支撑主要来自《生物多样性公约》体系以及联合国大会决议中有关海洋保护区（Marine Protected Areas，MPAs）建设的规定。

1992年《生物多样性公约》将“保护区”（protected area）定义为“为达到特定保护目标而指定或实行管制和管理的地区”，该公约第8（a）条还规定，各缔约国应尽可能建立保护区系统。《生物多样性公约》从第二次缔约方会议决定（CBD/COP 2，1995）开始，历次缔约方大会决定均涉及“海洋和沿海生物多样性”。在此基础上，第七次缔约方会议决定（CBD/COP 7，2004）确认保护区可以在保护地、国家或区域系统和跨境保护区三个语境下被论述，并指出虽然海洋和沿海保护区的数目越来越多，但海洋和沿海生态系统作为保护区的比例仍严重不足，且多因管理（包括缺乏资源）、规模和所覆盖的栖息地方面存在问题，保护区的效果欠佳。就此，该决定提出详细的保护区工作方案，要求在2008年之前为保护区网络系统的规划、选址、建立、管理和治理，制定自愿性最低标准和最佳做法，并建议缔约方将保护区管理有效性评估结果写入《生物多样性公约》下的国家报告。自本次缔约方会议开始，几乎历次决定都设有“保护区”专章。第九次缔约方会议决定（CBD/ COP 9，2008）还确认全球环境基金的承诺——“在可见的将来，保护区继续是基金的优先事项”。第十次缔约方会议决定（CBD/COP 10，2010）呼吁各国规划“具有重要生态或生物意义的海洋区域”（ecologically or biologically significant marine areas，EBSAs）。第十四次缔约方会议决定（CBD/COP14，2018）采纳了有关“保护区一体化”（protected area integration）的定义，将其界定为“保护区、生态廊道及周围环境的设计和管理构成连通性、功能性生态网络”，同时指出保护区一体化进展依然缓慢的现状，呼吁“增加生境的连通性，减少陆地及海洋景观规模上的生境破碎化”。

另外，从2002年联合国第57届会议开始，几乎历次“海洋与海洋法”决议均督促各国遵照国际法、根据现有的最佳科学资料来建立海洋保护区，包括建立具有代表性的网络。2006年，《关于推动执行〈保护海洋环境免受陆源污染全球行动计划〉的北京宣言》（Beijing Declaration on Furthering the implementation of the Global Programme of Action for the Protection of the Marine Environment from Land-based Activities）提出，推动对沿海地区、海洋和岛屿管理实行生态系统办法，包括大规模海洋生态系统办法。

此外，世界自然保护联盟（IUCN）制定的一系列指导性国际文件，包括诸多管理规范、自愿性标准等，是海洋保护区有关国际规范的重要补充，对各国甚至跨国海洋保护区规划与管理水平的提高颇有助益，也有利于相关领域的国际交流、合作与援助。

1.2 我国海洋类自然保护地建设的法治进展

1963年设立的蛇岛自然保护区，是我国第一个与海洋有关的自然保护区，也是涉岛自然保护区。1980年经国务院批准变更为辽宁蛇岛老铁山国家级自然保护区，属于野生动物类型而不是海洋类自然保护区。大连市政府则于1997年颁布《蛇岛老铁山国家级自然保护区管理办法》（2019年最新修正）。

1993年，我国成为《生物多样性公约》和《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》的缔约国。自此，我国自然保护地建设进入与国际接轨的稳步发展轨道。1990年建立的南麂列岛国家级海洋自然保护区，成为我国入选联合国教科文组织世界生物圈保护区网络成员（共34个）中唯一的海洋类型自然保护区，并于2002年被列为全球环境基金（GEF）“中国南部沿海生物多样性管理国别项目”示范区之一。

1995年，国家海洋局发布《海洋自然保护区管理办法》，将“海洋自然保护区”定义为受特殊保护和管理的“一定面积的海岸、河口、岛屿、湿地或海域”，并规定具有特殊保护价值的岛屿应当建立海洋自然保护区（第6条）。

根据我国1998年国家标准《海洋自然保护区类型与级别划分原则》（GB/ T 17504—1998）第4条与国家海洋局2010年《海洋特别保护区管理办法》第10条规定，我国海洋保护区分为海洋自然保护区和海洋特别保护区，其中，海洋自然保护区又分为三个类别16个类型，而海洋特别保护区则分为海洋特殊地理条件保护区、海洋生态保护区、海洋公园和海洋资源保护区4个种类。

我国现有海洋类型自然保护区245个（国家级108个，地方级137个），总面积51 791km^2[13]；海洋特别保护区111处，其中国家级海洋特别保护区71处（含国家级海洋公园48处）^[14]，形成了一定规模的海洋保护区网络。

2017年，《建立国家公园体制总体方案》将国家公园界定为“特定陆地或海洋区域”，相当于认可了国家海洋公园作为国家公园的形式之一。2019年，《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》提出以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地新型分类体系，将涉海自然保护地类型定位为海洋公园，属于自然公园的一种；而对于作为新型分类体系主体的国家公园，其定义中的“特定海域”未予进一步阐释。

1.3 现有经验对国家海洋公园制度设计的启发

比较分析国际上和国内的相关规范与制度，就我国国家海洋公园的制度建设，可以获得以下几点启示：

首先，我国海洋类自然保护地体系与国际上的海洋保护区网络具有可衔接性，对于国家海洋公园的定位属于保护与利用相结合。我国在译介2013年版《 IUCN自然保护地管理分类应用指南》（Guidelines for applying protected area management categories）时，并未将英文protected areas直译为“保护区”，而是意译为“保护地”。比照IUCN的另一个概念“自然圣地”（Sacred Natural Sites，SNS），“地”对应的本是site一词。我国采用的译法匹配国家政策的最新提法，将自然保护地作为国家公园、自然保护区与自然公园的上位概念。是以，我国的自然保护地就相当于国际上自然保护区的概念。加之我国是诸多国际环境条约的缔约国，在海洋类自然保护地建设方面应尽可能采用国际通行的概念与标准，与国际发展方向保持一致。

其次，海洋类自然保护地的类型在不同国家或一国内部都有很大差异，且名目繁多，国家海洋公园的具体运作取决于它所设定的价值理念与技术路径。海洋类自然保护地的名称有海洋保护区、海洋荒野、（国家）海洋公园、海洋避难所、海洋管理区、生物圈保护区等等，不一而足。相同的名称在不同的国家也可能意味着不同的管理目标与方式。IUCN保护地分类体系及其标准的模糊性，正是为涵摄各国各异的国情所预留的包容性，主要目的在于传递科学规划与分类保护的理念而并非强制套用，IUCN鼓励各国对管理分类的定义做出更详细的阐述^[15]。不过在因地制宜的前提下，国内体制设计尽可能与指导性国际文件相契合，有利于获得国际认可与资金支持。

再次，国家海洋公园建设需要更加关注系统性、大尺度以及陆海统筹，将海洋类自然保护地建设放在整个自然保护地体系中考量。地球乃是一个整体，地球上的各种环境要素是相互依存、牵制的^[16]。是以，海洋类自然保护地的建设不能脱离生态整体性（ecosystem holism）。与国外海洋类自然保护地相比，我国海洋保护区数量不少，单个及总体面积却不大，现有海洋类自然保护地体系的多种分类虽然具有较强的针对性，但对于生物链的覆盖可能不够全面。即便如此，仍有学者质疑设立大尺度海洋保护区的必要性，认为其选划多是政治权宜之计，科学论证不足，难以监控和执行，更难顾及当地利益，影响渔业产出^[17]。此外还可能存在的反对意见是，我国现有海洋保护区面积虽小，但数量不少，所形成的保护区网络足以对生态系统进行保护。然而，从更为全面、动态的角度考虑：一方面，较小的保护区难免无法兼顾多种类生物的保护。正如我国西双版纳保护区亚洲象2020年开始的北迁现象所反映的，对于保护对象是鸟类的保护区而言，森林越繁茂越好；而若保护对象同时涵盖亚洲象的话，对森林保护力度越强，亚洲象食源地反而可能减少^[18]。另一方面，随着保护对象繁育状况越来越好，其可能需要更大的活动面积。诚然，海洋类自然保护地面积的大小并不与其保护的自然生态系统完整性绝对相关，但大多数情况下，大尺度的国家海洋公园能够更好地容纳生物多样性。我国有的国家级海洋自然保护区的面积还小于省级，以致国务院2012年《全国海洋功能区划（2011—2020年）》就要求扩大海洋保护区面积。

最后，国家海洋公园的制度安排不能完全照搬陆上自然保护地。一则，在海上难以设立固定边界。二则，涉海相关权属未必明确，如海滨型海洋保护区内，沿海社区可能对某些区域或资源享有所有权。三则，海洋保护区如若与专属经济区交叉重叠，可能受到1982年《联合国海洋法公约》（UNCLOS）的规制，对国家管辖权的行使产生一定限制。四则，海上执法与管理的难度相对陆地要大。

2 我国建设国家海洋公园的制度障碍

我国现有自然保护地体系仍有许多地方无法容纳国家海洋公园的建制。海洋类自然保护地定位与国家公园不完全一致，自然保护地的管理体制交叉重叠、功能分区层层嵌套，都令国家海洋公园的规划无从安放。

2.1 海洋类自然保护地定位与国家公园不完全一致

国家海洋公园不同于海洋特别保护区类别下的（国家级）海洋公园。《建立国家公园体制总体方案》将国家公园列为全国主体功能区规划中的禁止开发区域，纳入全国生态保护红线区域管控范围，严格保护的同时兼具科研、教育、游憩等综合功能。简而言之，国家公园总体上禁止开发，但不禁止合理、适当的原住民生产生活设施改造以及科教、旅游。对照我国国务院2010年《全国主体功能区规划》，国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家级风景名胜区、国家森林公园和国家地质公园均被划为禁止开发区域，但也不全然排斥符合规划的旅游、种植和畜牧等活动。2017年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》也指出，生态保护红线原则上按禁止开发区域的要求进行管理，严禁不符合主体功能定位的开发活动。这多方面佐证了国家公园以保护为本、兼顾科教游憩功能的定位。

与此相对的，我国现有（海洋特别保护区类别下）海洋公园建设存在强调开发、忽视保护，重申报、轻管理等问题^[19]。实践中立法目的之不达的部分原因在于立法与其配套文件之间存在矛盾。2017年我国修正的《海洋环境保护法》规定根据保护海洋生态的需要来选划、建立海洋自然保护区（第21条）或海洋特别保护区（第23条）。这强调了设立海洋自然保护区的目的是“保护海洋生态”。然而无论是1997年旧版《海洋功能区划技术导则》（GB 17108—1997）对海洋功能区五类四级的划分，还是2006年新国家标准《海洋功能区划技术导则》（GB/ T 17108—2006）中十类二级的划分，绝大部分类别都是开发利用类，保护类占比很少。换言之，海洋环境保护的技术文件并未切实贯彻立法目的。

因此，要设立国家公园体制意义上的国家海洋公园，就要实现偏林业特色的国家公园体制与海洋环境保护体制的兼容。除了强调系统性、大尺度以及陆海统筹之外，还要能够真正实现国家海洋公园的保护目标。

2.2 自然保护地管理体制交叉重叠

截至2018年6月，我国共建有联合国教科文组织世界生物圈保护区33处，世界地质公园37处，世界遗产52处；我国10处国家公园试点中有6处在空间上与国际保护地交互重叠，大熊猫、神农架、武夷山、长城国家公园试点还分别与多个国际保护地重叠^[20]。我国还有49个国家级海洋公园，其中3个为国家级海洋生态特别保护区加挂国家级海洋公园牌子。更有甚者，存在一个保护地挂多个类型保护地牌子的情形，比如可可西里，既是世界遗产地，又是国家级自然保护区，同时还属于三江源国家公园。这种情形下，不仅保护地面积可能重复统计，管理上也是治丝益棼。

同一个自然保护地类型，多个部门根据环境要素分别加以管理，是我国之前自然保护地多头治理的根源^[21]。当海洋类自然保护地涵盖陆地的时候，便可能涉及海洋功能区划、海洋主体功能区划、全国生态功能区划、生态保护红线、土地利用规划、城乡规划、港口规划等空间规划。即使在“大部制”之下，也还是会出现自然资源部、生态环境部、住房和城乡建设部、交通部之间以及部门内部各司局之间的事权交错。例如，我国的世界自然遗产地保护工作，2018年国务院机构改革前由住房和城乡建设部负责，改革后相关工作理当划归国家林业和草原局，但其具体职能尚未明确。由此衍生出的各类自然保护地管理边界不清、权责不明、执行分散等问题仍无法消除。而法律、法规、部门规章等规范性文件以及国家标准的繁杂，更加剧了规范理解与执行的困难。在这样的自然保护地管理体制上叠加国家海洋公园建制，其前提是进一步统合原有的管理体系。

2.3 自然保护地功能分区层层嵌套

不同类型的自然保护地，其功能分区也不尽相同，国家公园、海洋自然保护区、海洋特别保护区等均有各自的功能分区类型及标准。

林业特色的功能分区方面，《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》不再使用核心区、缓冲区、实验区的原管控分区方式，而是改用“核心保护区”“一般控制区”的表达。现行国家公园试点体制中，由于暂无上位法作为依据，功能分区并不统一，有分核心保护区、一般控制区“两区”的，有分核心保育区、生态保育修复区和传统利用区“三区”的，其余多为“四区”，但不同国家公园试点的“四区”名目不一。至于是否需要设置一级分区、二级分区，尚有待探讨。

海洋类功能区划方面，《海洋自然保护区管理办法》提出核心区、缓冲区、实验区3类功能区划分（第13条），《海洋特别保护区管理办法》划分重点保护区、生态与资源恢复区、适度利用区和预留区4类功能区（第31条），虽然简洁明了，但灵活性不够。

另有《全国海洋功能区划（2011—2020年）》，将海洋功能区分为农渔业区、港口航运区、旅游休闲娱乐区、海洋保护区、保留区等8个一级类以及风景旅游区、海洋自然保护区、海洋特别保护区等22个二级类，并提出相应的环保要求。2015年《全国海洋主体功能区规划》则一方面从横向上将海洋空间划分为优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发4类区域，限制开发区包括海洋特别保护区、海岛及其周边海域，禁止开发区域包括各级各类海洋自然保护区；另一方面从纵向上将原先的四级区划简化为三级（市、县合并为一级），一定程度上减少事权交错，但整体的分区分级仍比较复杂。

可见，我国现有自然保护地功能分区呈现层层嵌套的状态，各个功能分区之间并非泾渭分明。尤其海洋类功能区划，区界的标识更加困难，一般管理者和大众都不易对其加以准确界分。

3 建设我国国家海洋公园的制度优化

建设我国国家海洋公园需要在国内外相关经验的基础上，对我国现有自然保护地体系的运作加以改造与升级，明确国家海洋公园的国家公园属性，调整国家公园的监管主体，统筹陆海不同的功能分区，以提升国家公园体制与海洋环境保护体制的兼容性。

3.1 明确国家海洋公园的国家公园属性

国家海洋公园属于国家公园，保护自然生态系统是其最主要目的，不同于原有体制下的（国家级）海洋公园。但现有的国家公园体制要容纳国家海洋公园，还需要改造与升级。

根据《海洋特别保护区管理办法》，设立海洋特别保护区的目的是保护和恢复海洋生态，维护海洋权益，利用海洋资源（第4条），海洋公园作为海洋特别保护区的类型之一（第10条），允许与海洋公园保护目标一致的参观、旅游项目（第41条）。对比2015年《全国海洋主体功能区规划》对海洋特别保护区与海洋自然保护区的不同规划，可以更加明确二者的不同：海洋特别保护区属于限制开发区，可适度发展渔业和旅游业；海洋自然保护区则属于禁止开发区，其核心区和缓冲区内不得开展任何与保护无关的工程建设活动。可见，海洋特别保护区类别下海洋公园的资源属性较之生态属性更为明显。海洋自然保护区所允许的开发，最终目的仍是保护海洋生态，实行“隔离式”的“保存”（reserve）管理措施^[22]；海洋特别保护区则偏重资源开发与可持续利用，区内的生态保护是为了更好地开发。

总的来说，国家海洋公园属于国家公园建制，其建设路径是以国家公园体制为基础，叠加海洋自然保护区的一些管理机制。虽然《建立国家公园体制总体方案》指示对国家公园实行“最严格”保护，却不应被理解为百分百的保护——非但难以实施或持续，甚至可能产生“月满则亏”的反效果，不过以保护为重仍是中心思想。基于国家公园功能分区的基本设计，诸如开矿、伐木等剥削性开发方式已受到或将会受到严格规制，“保护优先”理念所要解决的核心冲突将从“剥削性资源开发与环境保护”之间的冲突转化为“自然保育和休闲使用”之间的冲突^[23]。故而，国家海洋公园建设的定位是“寓保于用”的保育（conservation），以生态保护为主要目标，兼顾当地居民生活的改善以及全民公益性，兼容科研、科普和游览等多种功能，也符合《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》中“与国际自然保护体系对接”的要求。当然，国家海洋公园所承载的游憩功能当是极为克制与审慎的，是公益性而非纯粹营利性的，这决定了其运作更接近于升级版的海洋自然保护区，而非原有体制下的（国家级）海洋公园。

3.2 调整国家公园的监管主体

为解决多头管理的碎片化问题，《建立国家公园体制总体方案》提出由一个部门统一行使国家公园管理职责。据此，我国将国家公园管理局牌子加挂在国家林业和草原局，负责国家公园的保护和利用事务，国家公园体制试点工作的职责也从国家发展改革委整体移交国家公园管理局，统一行使自然资源资产产权管理和国土空间用途管制这两项权利。但很显然，国家海洋公园的管理难以由目前的国家公园管理局也就是国家林业和草原局进行。

目前，我国有权对海洋类自然保护地实施管理的机构有海洋、林业、渔业、自然资源等多个部门。设立国家海洋公园后，则需要考虑将原国家海洋局等部门的管理力量吸纳进国家林业和草原局，成立多元主体参与的国家公园管理委员会，而非仅由国家林业和草原局负责国家公园管理事务。

此外，还需要将国家海洋公园的管理职责与监督职责分开，既然由自然资源部统一行使国家公园的管理职责，那么监督职能便赋予生态环境部，避免国家公园管理机构既是保护者又是经营者，既是管理者又是被管理者的局面。

不仅如此，自然保护地主管机构的对外交流职能也亟待调整。由于我国国家级风景名胜区的英文译名为“National Park of China”，与国外的国家公园相对应，因而我国住房和城乡建设部是美国国家公园管理局等外国国家公园管理机构的对口单位。新的国家公园体制建立后，相应的外事部门需要随之变化。

3.3 统筹陆海不同的功能分区

2019年，中共中央、国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》提出对以国家公园为主体的自然保护地、重要海域和海岛等实行特殊保护制度，统合海岸带、自然保护地等专项规划。《建立国家公园体制总体方案》则强调国家公园建立后，在相关区域内一律不再保留或设立其他自然保护地类型。这牵涉到多类自然保护地以及陆地、海洋多项功能区划的整合与调适，需要找准当地的生产、生活以及生态定位。

国土空间用海分类规划已经做了一些海陆统筹协调的尝试。我国自然资源部2020年11月试行《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》，设定用地用海三级分类体系——24种一级类、106种二级类及39种三级类，将无居民海岛与其他海域同等进行用海规划，自然保护地（仅指陆域保护地）为“特殊用地”，同时强调“用海分类不影响现行法律法规关于海岛保护的相关规定”。易言之，该指南从自然资源的角度，将有居民海岛与无居民海岛分别处理，对后者视同海域加以管理。

国家海洋公园的功能分区设计需要对比、融合国家公园偏林业特色的分区方式以及海洋类功能区的分区方式，核心保育区或者说禁止开发区也并非越大越好。首先要考虑生态标准，其次考虑生态保护、社会经济、政治利益以及自然价值之间的平衡结果，需要结合政治决策与专家判断^[24]。除了改进原有分区分级模式外，可考虑另设若干保护点或保护小区，以增加功能分区的机动性。总而言之，统筹陆海不同的功能分区要充分考虑执法成本，包容除生态保护以外的社会需求，并顾及相邻功能区之间的关联性、衔接性。

4 结论

建设我国国家海洋公园，目的是更全面地保护海洋生物多样性和海洋生态系统。2021年10月，《生物多样性公约》缔约方大会在云南昆明召开第十五次会议（CBD/ COP 15），讨论《 2011—2020年生物多样性战略计划》的后续行动，以实现《生物多样性公约》缔约方大会第十四次会议决定（CBD/ COP 14，2018）之《生物多样性保护2050年全球愿景》（Scenarios for the 2050 Vision for Biodiversity），对海洋生物多样性和生态系统的养护和管理是其中的重要目标。会议开启了我国引领全球自然保护地建设、为世界贡献“中国样本”、构建海洋命运共同体的新篇章。

但我国现有的自然保护地体系尚未理顺，影响了国家海洋公园的建制，也削弱了我国自然保护地体系的完备性，不利于我国生态法治经验的对外输出。因此，有必要优化现有保护框架，着手将国家海洋公园纳入自然保护地体系。其间，尽可能与国际规范相契合，有利于获得国际认可与资金支持。