自2015年《巴黎协定》达成以来，全球气候治理进入全面低碳转型阶段。2019年12月，欧盟委员会公布了应对气候变化、推动可持续发展的“欧盟绿色新政”，其核心是“碳边境调节机制”（CBAM），目的是保护欧洲企业国际竞争力和解决碳泄露问题^[1]。此后，欧盟积极推进CBAM立法进程，经过前期的初始影响评价、公众咨询等环节，2021年3月10日，欧洲议会压倒性地通过了CBAM议案；7月14日，欧委会正式提出包括CBAM在内的“Fit for 55”一揽子立法提案；预计将在2022年完成立法，2023年起实施。

欧盟是我国第一大贸易伙伴，经贸关系非常密切。2019年中欧双边贸易额达6835亿美元，为历史最高水平，增长速度达到8%。其中，中国向欧盟出口4413亿美元，同比增长5.7%，自欧盟进口2422亿美元，同比增长5.5%。欧盟成员国中，德国、荷兰、英国、法国、意大利是中国在欧盟主要的贸易伙伴，占中欧贸易的比重分别为27%、12.5%、12.6%、9.6%、8%^[2]。我国产品出口严重依赖欧盟等发达国家市场，机电产品、纺织原料及纺织制品、杂项制品、贱金属及其制品占比较高。与此前欧盟试图推行的碳关税政策不同，欧盟CBAM是在低碳转型成为未来全球经济社会发展方向的新形势下提出的，虽然面临诸多困难挑战，但欧盟实施CBAM的决心很大，且得到了部分国家的支持。我国也已经提出了碳达峰碳中和目标，走向可持续国际贸易是低碳转型路径的重要内容^[3]。为此，有必要在总结欧盟CBAM立法提案关键要素的基础上，结合当前国际国内新形势分析其合法性、合理性，评估其可能对我国产生的影响，并提出应对措施。

虽然碳边境调节并未真正实施，但国内外学者已对其开展了广泛研究。从定性角度，已有研究分析了碳边境调节的基本原理^[4]，欧盟、美国等发达国家和地区政策进展^{[5, 6]}，航空^[7]、航海^[8] 等特定领域的碳边境调节机制，与世界贸易组织、全球气候治理等国际规则的符合性等^{[9, 10]}。从定量角度，已有研究采用投入—产出模型测算了国际贸易中的隐含碳^{[11, 12]}；采用全球动态一般均衡模型（CGE）、全球贸易分析模型（GTAP）等宏观经济模型，引入不同类型碳边境调节政策，设置不同税率水平，量化评估碳关税的经济、环境、社会影响及其福利效应，分析碳边境调节与碳泄漏的关系^{[13, 14]}。自2019年欧盟提出CBAM以来，国内学者从合理性、合法性、对中国和全球的影响等方面开展了一些研究。段茂盛等^[15] 分析了CBAM立法草案的关键要素、可能对中国带来的影响和中国潜在的应对措施和行动；谢超和彭文生^[16] 采用多区域投入产出（MRIO）和CGE模型核算了中国对欧盟出口产品碳强度，评估了CBAM对中国的经济影响和全球碳减排贡献；阮雯^[17] 在定性分析CBAM对中欧贸易影响的基础上，定量分析了对各产业出口量、产出及销售价格、贸易平衡、国内生产总值（GDP）及社会福利等的影响；安琪^[18] 从规则一致性、适用范围及正当性三方面，分析了碳关税等机制与世界贸易组织规则的整体适应性。本文试图聚焦欧盟CBAM的主要争议点，全面分析CBAM可能的制度安排、合理性和合法性、对我国出口贸易和气候变化等方面的影响，并从国际国内层面提出有针对性的政策建议。

边境调节税是国际贸易中一种普遍的做法，在实践中的应用可以追溯到18世纪，主要是对营业税、消费税和增值税的调节。而碳边境调节是在《京都议定书》背景下提出的对碳税和碳排放权交易机制的“弥补性”措施，主要指采纳了碳定价制度的国家为了拉平进口产品与本国产品的生产成本而对进口产品实施的一种贸易措施。2005年欧盟碳排放权交易机制（EU ETS）建立后，欧洲议员就建议针对美国等国采取边境碳调节措施。2009年，在世界贸易组织（WTO）与联合国环境规划署（UNEP）共同发表的《贸易与气候变化》报告中首次提出了各国政府可以通过“碳税和能源税的边境税调整”来平衡一国因碳排放价格带来的贸易的不利影响。碳边境调节措施调节的对象是未采取相应减排措施国家的高耗能、高排放产品，调节方式主要有两种：一是对外国产品征税或者增加进口费用，包括采用碳关税、国内消费税或者购买配额的方式；二是出口退税，即本国产品出口时退还因碳排放而征收的税或费用。实施碳边境调节的目的是通过平衡本国产品与进口产品的成本和价格差异来保持贸易竞争力和减少碳泄漏。

欧盟拟实施的CBAM主要针对进口国的某些产品，目前已初步明确政策工具、覆盖范围、运行流程、核算体系、实施步骤等关键要素。

（1）政策工具。欧盟委员会此前设计了碳关税、碳税和购买EU ETS配额等三种政策工具类型，提案建议采取“名义”碳市场的形式，即针对CBAM覆盖产品的进口商建立一个单独的不可交易的配额池。EU ETS要求被覆盖的排放设施报告其碳排放量并清缴相应碳排放配额，与之类似，进口商需要以提交CBAM声明的形式报告其进口的CBAM覆盖商品的隐含碳排放量，并清缴相应数量的CBAM证书。

（2）覆盖范围。欧盟CBAM初期将覆盖水泥、电力、化肥、钢铁和铝等五个行业，排放总量约占欧盟总排放量的40%。这比2021年3月决议提出的将覆盖EU ETS下的所有进口产品（包括中间产品和最终产品）大幅缩小，但CBAM完成立法尚需一两年时间，所以产品范围仍存在变数。同时，CBAM提出了较为严格的豁免条件，只豁免充分融入欧盟排放交易体系的非欧盟国家，以及和欧盟建立了碳市场挂钩的国家。

（3）运行流程。欧盟CBAM覆盖产品的进口商需要向相应的欧盟成员国主管部门提出申请，以获得“授权申报人”的身份。进口商在进口商品时为每吨碳排放购买一张CBAM电子凭证，以每周拍卖配额的平均结算价格作为下一周的电子凭证价格，配额无须逐笔购买，而是在次年1—5月统一结算，5月底前完成年度清缴。

（4）核算体系。核算体系是欧盟CBAM的核心要素也是难点问题。现阶段欧盟CBAM只核算产品生产过程的直接排放^①，暂不考虑间接排放。如果无法确定实际排放量，则可使用基于出口国平均排放强度的默认值，并采用放大系数上调。如果无法获得来自出口国的可靠数据，则采用具有惩罚性的默认排放强度（欧盟表现最差的10% 设施的平均排放强度）。基于公平原则，如果进口产品在其生产国已支付碳价，实际支付时可扣减该部分金额。简单而言，欧盟CBAM覆盖产品的边境调节价格等于该产品的隐含碳排放量乘以出口国与欧盟之间的碳价差。

①企业燃烧过程和化学生产过程产生的温室气体排放。

（5）实施步骤。欧盟CBAM将分两阶段实施：2023—2025年是过渡期，在此期间进口商将仅承担申报义务，不承担财务义务；从2026年开始，进口商需根据其进口产品的隐含碳排放量清缴相应数量的CBAM证书，EU ETS下针对CBAM覆盖行业的免费配额分配比例将每年减少10%，到2035年CBAM覆盖行业将完全取消免费分配。采用CBAM替代现行的EU ETS下的免费配额分配措施将避免“双重保护”，有助于欧盟内部提高减排力度。

欧盟CBAM的定性问题十分重要，将直接影响其在WTO法律框架下适用的条款。欧盟CBAM要求进口产品向欧盟额外支付一笔费用，很容易被定义为一种不公平的“关税”，从而像此前欧盟试图推行的产品碳关税和航空碳关税一样遭到其他国家的抵制。欧盟此次采用了CBAM而不是“碳关税”或“碳边境税”的说法，很可能是为了淡化贸易保护主义嫌疑，更易于被WTO所接受。立法草案建议采用的“名义”碳市场政策工具，实际上就是将EU ETS扩大到国际贸易中，此时更多体现为一种行政管理手段，“关税”和“税收”的概念都不再适用，可以认为是一种“费用”，通过合理设计未来实施难度也会减少。

碳边境调节措施受到WTO国民待遇原则和最惠国待遇原则的约束。关税与贸易总协定（GATT）第三条第二款国民待遇原则是指对任何进口自成员国的产品直接或间接征收国内税或其他费用时，不得超过对本国同类产品的征收水平。从欧盟CBAM的设计来看，出口国产品如果无法报送其实际碳排放水平，则要采用惩罚性的默认值，而欧盟内部的产品碳排放测算是基于实际碳排放，同样的产品难以享受相同的待遇，违背了非歧视原则，我国的产品在出口时可能会因为不成熟的碳排放核算体系而遭受不公平的待遇。

GATT第一条一般最惠国待遇规定，一缔约国对来自或运往其他国家的产品所给予的利益、优待、特权或豁免，应当立即无条件地给予来自或运往所有其他缔约国的相同产品。欧盟CBAM采用的碳价水平是EU ETS配额价格与生产商在原产国已经支付的碳价之差，但许多国家并未建立碳市场或实施碳税政策，即使建立了碳市场的国家，例如我国，也由于碳市场不成熟等问题，碳价偏低或无法准确测度。此外，各国采取的很多减排措施并未体现在碳价中，如果仅采用碳市场或碳税价格，一方面会使得各国面临的调节水平不一致，另一方面也忽略了隐性碳价，从而导致不公平待遇问题。

GATT第二十条例外条款规定的（b）款“为保护人类、动物或植物的生命或健康所必需的措施”和（g）款“与保护可用竭自然资源有关的措施”为CBAM在WTO下的合规性提供了可能。在CBAM有效实施的情况下，其减少碳减排的行为可满足上述例外条款中“相关措施”的规定，但是以往的例外条款引用案例中，存在许多专家组反复讨论的地方，例如是否为“必需条件”、是否存在“可替代措施”等。不过相较于最惠国待遇原则和国民待遇原则而言，例外条款更有可能通过合理的设计达到要求。

共同但有区别的责任原则、公平原则和各自能力原则是全球气候治理应遵循的基本原则。《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）第三条第一款规定：“各缔约方应当在公平的基础上，并根据它们共同但有区别的责任和各自的能力，为人类当代和后代的利益保护气候系统。因此，发达国家缔约方应当率先应对气候变化及其不利影响。”《京都议定书》明确规定了发达国家的量化减排责任，发展中国家不承担量化减排义务。虽然与京都时代、后京都时代相比，《巴黎协定》强调自下而上的“国家自主决定贡献”，以动态的“历史责任+ 现实责任+ 经济能力”划分缔约方责任，但仍然在减排义务、资金技术援助责任等方面都坚持该基本原则。此外，为避免应对气候变化的有关措施成为国际贸易的障碍，UNFCCC第三条第五款规定“为应对气候变化而采取的措施，包括单方面措施，不应当成为国际贸易上的任意或不合理的歧视或者变相限制”。该条款直接回应了GATT第二十条前言的要求，以确保与气候变化有关的贸易措施不会产生扭曲国际贸易的负面效果。

由于产业阶段和分工的不同，中国出口大量高碳产品到欧盟，而把温室气体和污染物排放留在了国内，成为发达国家的“污染避难所”。据测算，2018年我国对外贸易隐含碳净出口约占全国总排放量10.5%，其中出口欧盟隐含二氧化碳排放2.7亿t，占17.6%^[19]。随着国际国内减排要求的不断加严，中国作为生产者本就承担了越来越多的减排责任和义务，欧盟作为消费端却没有承担任何责任。然而，欧盟CBAM却仍然以减少“碳泄漏”为由，要求包括中国在内的生产国额外承担欧盟消费造成的减排责任，相当于变相强迫其他国家和欧盟一起减排。这既不符合气候公约提出的共同但有区别的责任原则、公平原则和各自能力原则，还会恶化生产国贸易条件，使其由于缺乏资金技术而不积极减排。更为有效的做法是，欧盟等发达国家对内减少需求，转变消费方式；应该对外积极履行资金和技术转移责任，帮助发展中国家走低碳转型道路。

欧盟推行CBAM的主要目的是减少碳泄漏，维护本土企业的竞争力。碳泄漏是指当一个国家或地区采取二氧化碳减排措施时，一些产品生产可能转移到其他未采取减排措施的国家或地区，从而引起被转移国家的碳排放量增长。IPCC第三次评估报告指出，由于碳密集型产业向发展中国家转移，以及价格变化带来的贸易流向转变，可能会导致5%~ 20% 的碳泄漏率^[20]。但如果考虑到各国采取的各种审慎政策手段，碳泄漏率会远远小于20%^[21]。边境调节措施对于碳泄漏问题的解决效果有限，Kuik和Hofkes研究发现，不采取边境调节措施时的泄漏率是11%，采取边境调节措施时的碳泄漏率会减少到8%，下降幅度仅为3%^[22]。美国加州总量控制与交易体系的实践也表明，实施碳边境调节机制后碳泄漏现象严重，减排效果不明显^[6]。因此，欧盟应当回到UNFCCC的多边谈判机制下协商解决碳泄漏问题，而不是擅自采取CBAM这样的单边主义措施。此外，中国已经建设全国碳市场和试点碳市场，国内碳密集型行业也面临减排成本和转型压力，中欧双方应该相互避免采用CBAM。

对于保护企业竞争力问题，气候政策确实会影响产业转移，但很少导致较大规模的产业转移，劳动者的技能水平、生产工艺、基础设施、市场规模和贸易伙伴以及其他因素才是影响产业区位选择的关键因素^[23]。欧盟大部分国家都以第三产业为主，水泥、钢铁等高碳行业在欧盟的产业结构中占比较小，碳减排措施将会促使欧盟的企业改善生产设备和技术，在消费者环保意识逐步提高的背景下，从长期来看其产品是有竞争优势的。

欧盟CBAM下进口商所应承担的财务义务是由隐含碳排放量乘以碳价计算得到的，所以产品隐含碳和碳价的核算是主要的技术难点。

产品隐含碳核算面临的主要问题有：第一，核算边界不统一。欧盟CBAM将按生产者的实际排放来计算水泥、化肥、钢铁和铝产品的隐含碳排放量。目前，我国碳市场仅纳入电力行业，虽然这四个行业的企业已开展了碳排放核算，但是以企业和设施为边界，而并不是以产品为边界。第二，核算标准和数据基础不统一。很多标准和数据基础取决于国家整体的核算能力，并非企业单独可以决定。很多国家既没能力也没资金建立和EU ETS的碳核查水平相当的核算体系，也无法保障其透明度和可靠性。即便欧盟给出了产品碳含量的默认值，但是不同国家生产工艺和原材料的差异也会使得默认值存在一定的差异性，并不能涵盖所有国家的同类商品。第三，核算成本较高。核算隐含碳需要额外的人力、技术、行政成本，势必会给核算基础能力较弱的国家带来较大压力，从而影响这些国家的可持续发展，也会成为新的国际贸易纠纷的冲突点。

欧盟CBAM的价格是EU ETS配额价格与生产商在原产国已经支付的碳价之差。从中国与欧盟碳价的对比分析来看，欧盟碳市场的价格高于中国，且差距在逐渐扩大，2020年欧盟的平均碳价为28.28美元/t，而同期中国试点碳市场的平均价格仅为27.48元/t^[24]。如果仅按照显性碳价支付费用，将会大大增加出口企业的出口成本。此外，我国的碳减排措施以行政命令型手段为主，如能耗限额标准、能源消费总量和强度双控制度、提高非化石能源比重、控制非二氧化碳温室气体排放、增加碳汇等，取得了显著的碳减排效果，2020年碳排放强度比2005年降低了48.4%。但是，目前欧盟尚未明确是否考虑标准或监管等政策带来的隐性碳价。即使考虑隐性碳价，如何量化此类政策的碳减排成本也是未来要解决的技术难题。

欧盟CBAM对我国出口贸易的直接影响主要集中在钢铁行业，对贸易隐含碳排放的影响有待考量，对经济社会发展、国际贸易、产业转型、技术提升等方面带来的间接影响难以评估，同时会破坏多边国际气候谈判机制，影响气候谈判进程。

根据CBAM提案中附件一的产品清单和UN Comtrade数据库，2016—2020年中国受影响的对欧出口额年均约61.14亿美元，占中国对欧出口总额的1.8%，其中钢铁产品接近四分之三，铝产品接近四分之一，水泥和化肥的贸易量很小。从已有评估研究来看，CBAM实施将主要对我国钢铁行业对欧出口产生影响，对其他四个行业影响较小。

欧盟委员会评估了中国钢铁、化肥、铝和水泥等CBAM覆盖行业的对欧贸易可能受到的影响，CBAM价格为内生给定，2030年为45.4~ 47.3欧元/t CO₂e。结果表明，如果基于欧盟相关产品的平均排放强度且EU ETS下无免费分配，2030年中国CBAM覆盖产品的对欧出口额约为53亿欧元，和基准情景下相当。如果基于中国的平均排放强度且EU ETS下无免费分配，2030年中国CBAM覆盖产品的对欧出口将降至47亿欧元，相比基准情景降低11%。如果基于中国的平均排放强度作为且自2026年起EU ETS下CBAM部门的免费分配比例每年下降10%，则2030年中国CBAM部门的对欧出口额降至46亿欧元，下降13% 左右^[25]。

清华大学基于CBAM的提案设计开展了针对性的评估研究，即覆盖CBAM产品清单中所有产品的直接排放，以中国的平均生产排放强度计算对欧出口产品的排放，采用52美元/t CO₂e的中欧碳价差。结果表明，如果不考虑EU ETS下的免费分配，中国对欧出口成本年增加约3.05亿美元，占CBAM覆盖产品对欧年均出口额的4.8%，占中国年均对欧出口总额的不足0.1%。如果考虑EU ETS下的免费分配，中国对欧出口成本年增加约1亿美元，仅占CBAM覆盖产品年均对欧出口额的1.6%。约四分之三的成本来自钢铁产品，铝产品由于直接排放占比小，承担的CBAM成本也较小。但若未来CBAM覆盖范围扩展至电力间接排放，则铝部门所受影响将大为增加^[15]。

表 1

表 1 不同情景下欧盟CBAM对相关行业碳排放的影响

表 1 不同情景下欧盟CBAM对相关行业碳排放的影响

本研究基于已有关于隐含碳和出口贸易影响的研究估算了CBAM实施后的出口隐含碳变化情况^{[17, 26]}。结果表明，在30美元/t、45美元/t和60美元/t三种不同的碳价情景下，碳排放将分别减少2163万t、3234万t和4326万t。其中，约四分之三的减排量来自钢铁行业，分别为1670万t、2500万t和3340万t，分别占钢铁行业碳排放总量的0.89%、1.33% 和1.78%。约四分之一的减排量来自铝业，分别为490万t、730万t和980万t，分别占铝业碳排放总量的1.19%、1.78% 和2.38%。如果考虑国内需求的补偿作用和向其他国家的贸易分流，出口贸易和碳排放的变化量都会进一步减少。

国际气候谈判是联合国体系下的多边机制，遵循自下而上的决策机制，只要一个成员反对，就无法通过决议，以最大化地保证每个国家的权益。边境调节措施是强制减排国家为保护本土企业国际竞争力而对非强制减排国家采取的贸易措施，意味着发达国家在无法通过联合国多边气候谈判机制达成让他们满意的应对气候变化方案的情况下，转而通过实施边境调节措施以达到其目的。欧盟此举是对联合国多边气候谈判机制的挑战，试图通过单边行动达到强迫他国减排的目的。这既会进一步加剧各国在资金、技术等问题上的分歧，扰乱全球合作应对气候变化的规则，也会打击包括中国在内的发展中国家实现国家自主贡献目标的积极性，阻碍《巴黎协定》的实施进程。

与此前欧盟试图推行的碳关税政策不同，欧盟CBAM是在低碳转型成为未来全球经济社会发展方向的新形势下提出的，虽然面临诸多困难挑战，但欧盟实施CBAM的决心很大，且得到了部分国家的支持。因此，须在密切关注欧盟CBAM立法进程并深入研究欧盟CBAM的基础上，加强多双边对话磋商和贸易自由化，同时切实加速国内以碳中和为目标的碳减排路径，降低碳边境调节机制的影响。

（1）坚持在气候治理多边框架下解决碳泄漏问题，探索提出“中国方案”。坚持全球气候治理的共同但有区别的责任原则、公平原则和各自能力原则，基于《巴黎协定》和COP26达成的《格拉斯哥气候公约》，通过多边气候谈判机制而非单边措施解决碳泄漏问题。在多边气候治理框架下探索提出完善市场机制和防止碳泄漏问题的更优解决方案，为全球气候治理贡献“中国方案”。

（2）积极推进贸易自由化，提升我国贸易优势。密切关注中欧投资协定推进程序，寻求中欧双方共同的利益增长点，尽力促成协定达成。参照WTO环境产品清单的方式，建立低碳产品清单，促进可再生能源等优势低碳产品的自由贸易、自由投资。探索在区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）中增加环境和气候相关规则，作为解决国际贸易碳泄漏问题的有益尝试。调整对欧出口贸易结构，鼓励优先出口低碳或零碳产品。

（3）加强中欧对话协商，避免碳边境调节机制成为中欧“绿色贸易壁垒”。主动接触欧盟，就关键要素、工作机制、核算体系、信息披露和WTO规则的协调性等CBAM技术难点问题开展多种形式的对话磋商。加强工业脱碳以及中国气候政策领域的双边对话，增强欧盟对中国气候政策的理解，提高欧盟对中国减排政策的认可度。加强中欧在技术开发和部署方面的合作，降低未来中国气候政策与欧盟CBAM的潜在冲突。

（1）稳步加快全国碳排放权交易体系建设。在目前以电力行业为主的全国碳排放权交易体系基础上，逐步纳入钢铁、电解铝、水泥、化工等其他可能纳入CBAM的重点排放行业。根据CBAM的基本思路及早调整优化我国碳市场机制设计，发展碳排放权期货交易等碳金融衍生品，提高碳市场流动性，合理确定碳价水平。研究确定总量控制下的配额分配方法，逐步增加有偿拍卖配额比例。

（2）夯实碳排放核算基础能力。调整CBAM覆盖行业的监测、报告与核查规则，使其与欧盟的要求协调一致，减轻企业的合规性负担。在现有企业碳排放核算体系的基础上，组织编制CBAM覆盖产品的碳排放核算标准，鼓励出口企业建立符合CBAM要求的内部监测体系，开展相关产品的隐含碳排放强度测算。建立与国际标准一致的碳排放信息披露制度，加强产品碳排放相关信息披露。

（3）加强科学研究与交流合作。设立专项科研资金，整合政府部门、行业协会、研究机构、智库组织的优势力量打造专业化研究团队。围绕WTO合法性的技术细节、碳排放核算、碳定价、信息披露等关键技术问题，深入开展国内自主研究和国际比较研究。加强对钢铁等重点行业的影响及对策研究，加强气候变化、国际贸易、法律等多个领域的专家对话，提升我国的学术影响力。

CBAM是涉及外贸、外交、政治、气候、环境等多方面的复杂问题，还有诸多问题有待相关学者持续进行深入研究：第一，欧盟CBAM的重难点问题分析，如从法律层面深入研究与WTO规则的符合性，CBAM相关产品的碳排放测算方法，企业碳排放监测体系等；第二，CBAM及相关机制设计，如中国碳边境调节机制的设计，碳税、“两高一资”出口退税、碳市场互认等相关机制研究，中欧CBAM双边机制等；第三，CBAM的影响、碳价等定量分析，如欧盟CBAM对钢铁等重点行业、“一带一路”等重点区域的影响，减排控制措施等隐性碳价的成本核算研究，欧盟、美国、日本、中国在碳排放的强度和效率方面的比较优势研究等。