引言

2020年8月4日黎巴嫩首都发生巨大爆炸，给该市造成毁灭性破坏。黎巴嫩安全部门负责人表示爆炸是由2750吨硝酸铵储存不当、自燃引起。这一事件再次敲响了有关危险化学品安全管理的警钟。我国自2010年起已成为全球化学品第一生产大国，化工产能约占世界总量的40%^[1]。而随着化工行业的快速发展，安全生产问题日益突出。虽然个案中，事故发生的起因各不相同，但整体来看公众知情权保障不足都在一定程度上助推了事故的发生、损失的扩大。公众知情权实现与否对事故预防和应急处置具有举足轻重的作用，公众知情权保障已成为危险化学品管理中不可或缺的一环。

公众知情权已成为各国，尤其是美国环境治理的重要手段之一，并在欧洲形成了《奥尔胡斯公约》 ^[2]。对于危险化学品管理中的信息不对称，已有研究多从政府或企业信息公开角度来思考对策，缺少来自公众权利视角的审视。从秩序中心主义到权利本位主义是风险治理现代化的一个重要转变^[3]。本文尝试以公众知情权为出发点，分析我国立法不足，并以美国《应急计划与公众知情权法案》（Emergency Planning and Community Right-to-know Act，EPCRA）^[4]为借鉴，就公众知情权提出完善我国危险化学品专门立法的具体法制建议。

1 公众知情权及其在我国危险化学品专门立法中的体现与不足

本文从公众知情权的法理基础出发，梳理并反思了我国危险化学品专门立法中的公众知情权规定。

1.1 现代社会治理的法律因应

现代社会是风险社会，各类危机、事故频发，仅仅依靠政府的单极治理模式已不能适应现代社会的需要，面对各种变幻莫测、层出不穷的风险，需要发挥多方合力，打造公众参与、多元共治的新局面。

1.1.1 公众知情权的价值与理念

多元共治本质上是风险社会治理的一种民主表达，要求实现协商民主（Deliberative Democracy）。哈贝马斯基于沟通理性（CommunicativeRationality）^①提出了旨在实现程序正义的协商民主^[7]，即在充分掌握相关信息的前提下，公民应积极对涉及自身利益的公共政策进行理性、平等、自由的讨论、协商和对话，通过合理正当的途径来解决社会性公共事务治理过程中的各种矛盾和冲突。

① 哈贝马斯在《交往行为理论》《现代性的哲学话语》等书中阐释了沟通理性概念，即一种反复辩证和对话式的理性（Dialogical Rationality），强调在辩论、对话中促进人群共同意志的合理形成、追求真理共识。沟通理性与马克斯· 韦伯提出的实质理性、工具理性相对立。

此外，危险化学品事故一旦发生，造成的人身财产损失、生态环境损害往往面广量大，复杂多样，甚至产生代际损害。而在事后对危险化品事故进行救济或成本巨大，或收效甚微。据统计，仅预防污染和事后治理费用的比值就高达1 ∶ 20^[8]。因此，对公众知情权的落实与强化，尤其是构建公众知情权的法律保障机制，有利于发挥公众的监督力量、从源头上避免事故发生，符合经济学上的成本效益分析，有助于实现社会成本最小化。

1.1.2 公众知情权的法律内涵

知情权（right to know）又称了解权或知悉权，广义上的知情权是指从官方或非官方渠道获取、知悉信息的途径和自由，狭义上的知情权仅指从政府获知有关情况的权利。权利与义务相应而生，与公众知情权相对应的是政府或企业的信息公开义务。信息公开与公众参与是国家监管与社会自治在安全管理、环境保护事务上的互动，是国家治理制度上发展，也是对传统行政法的创新^[9]。各国的实践也表明，环境信息公开是提高一个国家环境治理能力，充分动员政府、法院、企业、媒体、环保组织和公民等各界各司其职，共同推动污染减排，改善环境质量的有效工具^[10]。可以说，信息公开的目的在于尊重并保障公众知情权的实现，而公众知情权则是信息公开制度的理论基础和实质所在^[11]。在内容上，公众知情权既包括被动知悉、接收信息的权利，也包括主动寻求、获取信息的权利。

1.2 梳理与反思：我国危险化学品专门立法中的公众知情权及不足

目前，我国危险化学品的日常监管主要依据的是国务院颁布的《危险化学品安全管理条例》（以下简称《条例》）。为推进危险化学品专门立法，2020年10月，应急管理部公开了《危险化学品安全法（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）。《征求意见稿》保留了《条例》的原有条款，并新增了部分内容。本文以《征求意见稿》为分析对象，梳理了其中有关公众知情权的规定。

首先，规定了政府的信息公开义务。如第17条新增：危险化学品登记机构应当向社会公开已登记的危险化学品安全技术说明书相关信息和应急咨询电话；第51条新增：应急管理部门应当将其颁发危险化学品安全生产许可证（使用）的情况及时向社会公示，涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的信息除外；第108条规定：危险化学品事故造成环境污染的，由设区的市级以上人民政府统一发布有关信息。

其次，规定危险化学品相关单位或企业应当设置安全警示标志。《征求意见稿》第17、18、32、40、46、64、76、90条要求从事危险化学品生产、进口、贮存、使用、经营以及运输的单位或企业，应当设置或使用安全标签、警示标志或危险识别。

再次，通过建立信息化平台、数据库来间接保障公众知情权的实现。如《征求意见稿》新增第12条“对于重大危险源，危险化学品生产、贮存、使用单位应当建立安全监测预警系统，负有监督管理职责的部门应当建立安全风险监控预警系统”；第17条新增：危险化学品登记机构应当建立危险化学品登记信息数据库；新增39条：生产、贮存危险化学品的企业应当建立安全监测预警系统。

最后，对特定公众群体的知情权保障。如新增第54条：任何单位和个人依法购买危险化学品时，有权向危险化学品经营单位索取有关危险化学品的安全信息，了解其危险特性、防护措施和使用办法；此外，根据第113条新增第（19）款规定的法律责任可推知，生产、贮存、使用危险化学品且构成重大危险源的单位应当将其使用的危险化学品的性质、危害、影响范围和应急措施告知周边可能受影响的有关单位（居民）。

上述规定初步建立了我国有关公众危险化学品信息知情权的规定，但这样的立法表述无法充分保障公众知情权在实践中的落地。具体而言，主要存在以下4方面问题：一是公众知情权的客体范围不明确，《征求意见稿》多使用“相关信息”“有关信息”这样的表述，但对于何为“危险化学品安全技术说明书相关信息”、何为“商业秘密”等缺乏进一步阐述，易导致公众知情权在实践中保障不足，进而难以发挥公众参与在风险预防中的作用。二是在规定政府的信息公开义务时，未明确其向社会公开信息的具体时限、地点、方式、标准以及内容，易引发规范执行中的偏离，导致行政自由裁量权过度发展。三是公众知情权的实现途径单一，主要依赖于政府或企业的自行公开，显得被动有余、主动不足。同时，公众知情权缺乏救济机制，“无救济则无权利”，《征求意见稿》只笼统规定公众有举报的权利，并未明确知情权被侵犯时，公众有提起行政复议或行政诉讼的权利，从而导致要将相关信息公开争议置于《行政复议法》和《行政诉讼法》受案范围的兜底条款中讨论^①，当事人或裁判者需要逐案讨论相关争议是否属于行政复议或诉讼的范围，增加了权利救济的不确定性与法律适用成本。四是对政府未依法公开信息的处罚不足。《征求意见稿》在原有《条例》的基础上，进一步丰富、细化了对危险化学品生产、经营、运输主体的处罚，但对于行政机关及其工作人员的处分和责任追究却未进一步修改^②，仍只能通过兜底条款给予处罚。换言之，《征求意见稿》未明确行政机关不履行信息公开义务的法律责任，难以保障公众知情权的有效实现。

①《行政复议法》和《行政诉讼法》在规定受案范围时采取了列举加兜底的方式，但在明确列举的情形中均未包括信息公开争议。

②《征求意见稿》第132、133条中对行政机关及其工作人员法律责任的规定照搬了《条例》第95、96条。

2 美国EPCRA的制度介绍

自1984年起，美国联合碳化物公司（Union Carbide）在印度接连发生两起特别重大的有毒物质泄露事件，其中包括震惊世界的化学事故博帕尔毒气泄漏事件^③。两起事故发生之后，联合碳化物公司均未及时对民众、医疗机构主动提供相关物质的具体信息和应急处理方法，导致产生了重大伤亡和严重恐慌^[12]。为了回应社会各界对加强危险化学品管理的强烈要求，1986年美国国会通过了EPCRA。

③ 美国联合碳化物（印度）有限公司的一农药厂发生氰化物泄漏，直接致死2.5万人，间接致死55万人，还有20余万人永久残疾，具体参见https://baike.baidu.com/reference/3744421/8fe3Zpsi55m6jmQj7S_hrnjC7pibknc3cP7sieVbUfN35NDaITqJGapDP1j-EtKWmxZm_fSFVcnAqYbKe2QQSbyNhVTJThMMgBmoFH-vkb5a.

2.1 一般条款

EPCRA第324节规定，行政机关应在指定地点、在正常工作时间内向公众公开五类危险化学品文件。与公众知情权相对应的是信息公开义务，EPCRA规定了两类信息披露主体，一类是行政机关，主要是地方应急准备委员会、州应急响应委员会和掌握相关信息的环境保护署（EPA）；另一类是危险化学品设施的所有人或经营者，覆盖了危险化学品生产、使用、储存和废物处置多个环节（第327节排除了该法案对运输的适用^④）。一般情况下，向公众履行信息公开的首要义务主体是行政机关^[13]，特殊情况下危险化学品设施的所有人或经营者也负有该义务。

④ 美国《联邦法典49号- 危险物质规则》规定了危险物质的运输要求。

2.2 公众知情权的客体范围

EPCRA在规定公众知情权的客体范围时采取了正面列举加反向排除的方式。

2.2.1 正面列举：五类危险化学品信息应当公开

EPCRA下公众对五类信息享有知情权，分别是：

（1）应急预案（Emergency Response Plan）。第303节规定，各地的应急准备委员会应当就危险设施的识别、医疗急救措施、社区/ 设施紧急协调员、通知或信息公开程序、应急设备/ 设施的说明和标识、疏散预案（包括预防性疏散和备选交通路线）、演练培训（包括对当地应急管理和医疗人员的培训）等9项内容制定详细的应急响应计划。

（2）化学品安全技术说明书（Material Safety Data Sheets，MSDS）/ 危险化学品清单。根据美国《职业安全与健康法》，MSDS应当涵盖8项内容：制造商和联系方法，危险化学品组分，理化特性，燃烧与爆炸数据，反应活性数据，健康危害数据，安全操作和使用方法以及防护方法。而EPCRA第311节提及的危险化学品清单类似于一个简化版的MSDS，该清单仅提供每种危险化学品的化学名称或通用名称及其所含有的危险成分。

（3）应急和危险化学品库存表（Emergency and Hazardous Chemical Inventory Forms，简称“库存表”）。EPCRA第312节规定，设施的所有人或经营者在向当地的应急准备委员会、州应急响应委员会和对该设施有管辖权的消防部门提交库存表时应提供一级信息（Tier I Information），即上一年度内，设施内各类危险化学品的最大库存、日均库存和大概的存储位置。而一旦上述部门、有关官员或公众要求了解更多信息时，设施的所有人或经营者此时则应提供二级信息（Tier II Information）。在内容上二级信息除了含有一级信息中的上一年度最大库存、日均库存外，还要求提供各化学品的化学名称/ 通用名称、对危险化学品储存方式的简要说明，以及危险化学品在设施内的位置（但所有人或经营者可选择是否对公众保留这一位置信息）。

（4）有毒化学品排放表（Toxic Chemical Release Forms）。EPCRA第313节规定，设施的所有人或经营者在向EPA提交该表时应提供以下信息：设施的名称、地点和主要业务活动，高级官员就信息的准确性和完整性出具的证明，和设施内各有毒化学品的以下信息：①制造、加工或其他使用方式，以及化学品使用的一般类别；②上一年度最大库存；③废物处理或处置方法，以及处理效率；④每年进入各环境介质的有毒化学品的数量。

（5）（危险物质排放后的）紧急跟进通知（Followup Emergency Notice）。根据EPCRA第304节该通知在内容上涵盖：所排放的任何物质的化学名称或特性，排放的媒介、时间、持续时长，与排放相关的任何已知或预期的急性或慢性健康风险以及医疗护理建议等。

2.2.2 反向排除：EPA关于商业秘密的三重平衡

EPCRA不仅从正面列举了公众享有知情权的信息对象，还从反面排除了不属于知情权客体的信息，正反结合、细笔勾勒出公众知情权的边界范围。EPCRA第322节规定了商业秘密条款。根据该条，设施所有人或运营商在向行政机关提交相关文件时，有权要求对公众保留某些信息（如化学名称和其他化学特性）。但为了避免企业滥用商业秘密侵犯公众知情权，第322节（b）项规定任何人在主张获得商业秘密保护时，应证明：①其未向任何其他人员披露过信息（但当地应急准备委员会成员、美国/ 州/ 地方政府的官员或雇员、该人员的雇员、或签订过保密协议的人员除外），且该人员已采取合理保密措施保护并打算继续这样做；②根据任何其他联邦或州法律，该信息无须披露或以其他方式提供给公众；③信息的披露可能对该人的竞争地位造成实质性损害；④相关化学属性无法通过逆向工程发现。

此外，EPCRA第322节（d）项还赋予了公众对商业秘密主张提起复议的权利，即任何人都可以要求EPA公开被声称为商业秘密的有关信息，EPA应自收到复议请求之日起30天内对商业秘密主张者原先所提交的证明材料进行初步审查。整个初审流程大体可分为两类：

第一种情形是，如果EPA发现相关材料足以支撑将某一化学特性视为商业秘密，则其应通知商业秘密主张者，他有30天的时间提供详细信息补充相关论证，补强其主张。而如果EPA在收到前述补充论证后，认定某一化学特性确为商业秘密，则其应通知复议申请人，这时申请人可就该行政认定寻求司法审查；反之，如果EPA在收到前述补充论证后，认定某一化学特性不构成商业秘密，则EPA应当通知商业秘密主张者，其打算公开相关信息。此时，商业秘密主张者有30天的时间，可就该决定向EPA提起复议。如EPA复议后仍旧维持该决定，则商业秘密主张者可诉诸司法审查。

第二种情形是，如果EPA初审后即认定相关论证不充分，则其应通知商业秘密主张者，其有30天的时间就该认定向EPA申请复议，或在有正当理由的情况下，允许主张者补充、修改原来的论证。如果EPA在复议或审查补充论证后仍认定相关论证不充分，则其应通知商业秘密主张者，此时商业秘密主张者可寻求司法审查；反之，如果EPA在复议或审查补充论证后推翻了初审认定，则按第一种情形继续开展后续程序。

可以看出，立法者在制定第322节商业秘密条款时，反复权衡、考虑细致。其实，对公众知情权的保障来源于环境正义的要求，而商业秘密保护则更多出自经济效率的考虑，立法者一直试图在这两种法益之间寻求某种平衡。整部法案以信息公开为原则、不公开为例外，此为第一重平衡。但EPCRA并没有止步于此，第332节（d）项规定了对商业秘密认定的复议程序，此为第二重平衡。而根据第322节（f）（h）项即便一项信息最终获得了商业秘密保护，公众也有权知悉、获取与之相关的部分信息，如商业秘密主张者对该信息为什么应获得商业秘密保护的解释（包括复审程序中的补充性论证）、危险/ 有毒化学品给环境和健康带来的不利影响，此为第三重平衡。通过上述层层设计，立法者极大地避免了商业秘密条款在实践中被滥用以及行政自由裁量权的过度发展，进而有利于公众知情权的真正实现。

2.3 公众知情权的实现与救济

根据EPCRA的规定，一般公众行使知情权的途径或方式是：就某项信息，向州应急委员会或地方应急准备委员会提出公开申请；如果应急委员会手头上没有公众所申请公开的材料，则其应向设施所有人或运营商索取，然后再将信息依法向申请人公开。换言之，通常情况下一般公众不能直接要求设施所有人或运营商公开某项信息，而是要通过行政机关作为信息中介来实现其知情权。对此，政府还有两项相关联的职责来辅助公众知情权的实现：一是第313节规定，EPA应建立并维护国家有毒化学品电子数据库，向公众开放（可收取合理的成本补偿费用）；二是根据第324节的要求，各地方应急准备委员会每年应当在当地报纸上发布一份通知，说明其已依法公开相关信息。该通知还应当公告如欲查阅相关信息的公众可在哪些指定地点获取信息。

此外，EPCRA在第323节规定了一个例外，即医疗专业人员、医生和护士可为了诊断、治疗、医疗急救或采取预防措施而直接向危险化学品设施所有人或运营商索取信息。但对于这种例外，EPCRA也设置了多重限制。一是在知情的范围上，如果是为了·151· 美国危险化学品管理中的公众知情权及对我国的启示（日常）诊断、治疗或采取预防措施，则医疗人员只能要求设施所有人或运营商提供“危险化学品、极度危险物质或有毒化学品的具体化学属性”信息；只有当发生了医疗紧急事故，在急救过程中医疗人员才能直接要求设施所有人或运营商对其公开MSDS、库存表或有毒化学品释放表的副本等额外信息。二是在程序上，医疗人员需提交书面的需求说明，并签订保密协议（医疗急救过程中，则不以书面保密协议或需求声明作为信息公开的前提）。第325节还规定，如果设施所有人或运营商没有或拒绝提供信息的话，医疗专业人员可向法院起诉，要求对方提供信息。

总而言之，一般公众对危险化学品信息的知情权需要通过行政机关来实现，但EPCRA赋予了医疗人员（这一类特殊公众）直接向设施所有人或运营商索取信息的权利。尤其在医疗急救中，当医生护士发现被诊断或治疗的一个或多个个体都曾接触过某种化学品，认为相关信息是为急救诊断、治疗所必需或有所帮助，此时医疗人员享有直接、全面而强有力的知情权——可直接要求设施所有人或运营商向其提供EPCRA规定的企业应当公开的所有危险化学品信息，甚至包括一般公众无法得知的商业秘密。但对于其他诊断、治疗或预防情形，医疗人员享有的特殊知情权要受到一定的限制。

此外，EPCRA还为公众知情权设定了较完善的救济机制，公众可以通过行政程序（如任何人有权就商业秘密认定向EPA提起行政复议）与司法程序（如个人可对未依法公开信息的设施所有人或运营商以及EPA、州长、州应急响应委员会提起公民诉讼）两个途径获得权利救济。

2.4 总结与评价

综前所述，美国的EPCRA法案在设定公众知情权时具有以下特征：一是EPCRA下任何人均享有广泛的知情权，公众可明确知道自身可获取哪些信息，这有利于发挥公众的监督力量，从源头上发现风险、预防危险化学品事故的发生。二是对商业秘密设置了明确细致的认定程序，极大地避免了实践中行政自由裁量权的滥用对公众知情权的可能侵害。三是为公众知情权设定了较为完善的救济机制，公众对相关行政行为既可以申请行政复议，也可以诉诸司法审查，还可以提起公民诉讼来保护、实现自身的知情权。四是强调分权制衡，如第313节规定，EPA应就有毒化学品的信息公开、（企业）报告频率的修改以及物料衡算研究向国会提交报告；法院可对EPA所做的有关报告频率的修改、商业秘密的认定进行司法审查。

3 完善我国危险化学品领域公众知情权的法制建议

EPCRA在公众知情权方面已建立起一套相对流畅、成熟的法律保障机制。他山之石，可以攻玉。在完善我国相关立法时可参考借鉴EPCRA中的合理因素。本文以我国正在推进的危险化学品管理专门立法为契机，立足于我国国情，针对公众知情权保障，提出以下建议。

（1）在我国《征求意见稿》第一章总则中增设一般条款，以强调对公众知情权全过程的保障。具体表述可参照《环境保护法》第53条，规定公民、法人和其他组织依法享有获取危险化学品信息、参与和监督危险化学品管理的权利；各级人民政府应急管理部门和其他负有安全监督管理职责的部门，应当依法公开危险化学品信息、完善公众参与程序，为公民、法人和其他组织参与和监督危险化学品管理提供便利。

（2）在危险化学品安全法或其实施条例中进一步细化公众知情权的客体范围。结合我国《突发事件应对法》《固体废物污染环境防治法》《环境保护法》等相关法律，在规定公众知情权客体范围时应当包括：①危险化学品登记信息^①；②危险化学品事故应急预案、事故预警、数量、级别以及发生的时间、地点、应急处置概况等信息；③环境影响和损失事后评估结果；④危险化学品设施、场所的建设规划、验收报告等。通过细化公众知情权的课题范围保障公众享有事前、事中、事后全过程的知情权。

①《征求意见稿》第15条列举了危险化学品登记内容：（1）分类、标签信息；（2）物理、化学性质；（3）主要用途；（4）危险特性；（5）贮存、使用、运输、废弃处置的安全要求（6）出现危险情况的应急处置措施。

同时，为了实现公平与效率的平衡，应当允许生产经营主体在进行危险化学品登记或向政府提交信息时申请商业秘密保护。而为了避免行政自由裁量权的过度发展，可参考EPCRA就危险化学品领域的商业秘密的认定设定有针对性的具体标准，相对人在申请商业秘密保护时需论证是否符合既定标准，相关论证应当对社会公开。公众在提起有关信息公开的行政复议或行政诉讼时，可对商业秘密的认定一并提起附带性审查。

（3）对于政府的信息公开义务，可参照《政府信息公开条例》做相关规定。①行政机关应当在档案馆、公共图书馆、政务服务场所设置信息查阅点，配备相应的设施、设备（如信息公告栏、电子信息屏，必要时借助电信网络公开紧急信息），研发可供公众接入、查询的电子数据库或信息公开网站^[14]，使公众能够及时、快捷地行使知情权。②属于公众知情权法定范围内的信息，国务院应急管理部和其他负有安全监督管理职责的部门应当制定、公布信息公开的统一格式并适时更新，原则上各机关应当自政府信息形成或者变更之日起20个工作日内及时、准确、全面公开（危险化学品事故发生和处置信息除外）；而对于公众申请公开的信息，应当自收到申请之日起20个工作日内予以答复。③县级以上人民政府应当将危险化学品信息公开纳入政府信息公开年度报告，向本级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会报告，相关报告应当通过报纸、门户网站等向社会公布。④专门立法中应当细化对行政机关及其工作人员的处罚规定，明确不依法公开信息的，由上一级行政机关责令改正；情节严重的，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

（4）应健全公众知情权的实现与救济途径。一方面，赋予医疗专业人员以及应急救援队伍在特定情形下向相关单位或企业直接索取信息的权利；另一方面，规定公民、法人或者其他组织认为行政机关在危险化学品信息公开工作中侵犯其知情权的，可以向上级行政机关或者同级监察机关投诉、举报，也可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。