引言

自2017年重点行业企业用地土壤污染状况调查工作（以下简称“重调”）开展以来，该工作在全国各省、自治区、直辖市等的共同努力下有序开展，全国共有三万多个地块开展了信息采集和风险筛查工作，一万多个地块开展了土壤和地下水布点采样工作，目前整个工作已进入成果验收阶段，预计2021年12月底前全部完成。随着《污染地块土壤环境管理办法（试行）》和《工矿用地土壤环境管理办法（试行）》的发布以及重点行业企业用地土壤污染状况调查项目的完成，我国对污染土壤的管理、调查和修复等政策逐步完善，各地也培养了很多专业的调查队伍，土壤调查实力明显提高，但仍有一些不足之处。本文结合现有的管理政策、重点行业企业用地土壤污染状况调查的成果和重调实施过程遇到的问题，对我国疑似污染地块土壤环境管理进行一些思考，可望为其环境管理提供参考。

1 重调开展的过程 1.1 重调的由来

2016年5月国务院印发《土壤污染防治行动计划》（以下简称“土十条”），对土壤环境质量调查工作提出新目标、新任务和新要求，要求“2020年底前掌握重点行业企业用地中的污染地块分布及其环境风险情况”，因此2017年底我国开始启动重调。

1.2 重调的目的

为全面贯彻落实国务院“土十条”要求，推动土壤风险管控，查找存在环境风险隐患、影响人居环境的污染区域，实施有效的风险防控提供科学依据，并不断提升土壤环境管理科学化、系统化、法治化、精细化和信息化水平。

1.3 重调的基本程序

重点行业企业用地调查是土壤污染状况详查的一项重要工作，分为信息采集、风险筛查、布点与采样、样品保存与流转、样品分析测试、风险分级6个阶段，同时对各个阶段采取质量控制措施。

2 现有的管理政策及重调成果和问题 2.1 现有的管理政策

目前针对疑似污染地块的管理主要依据《污染地块土壤环境管理办法（试行）》和《工矿用地土壤环境管理办法（试行）》，将疑似污染地块按照在产企业和关闭企业进行管理，具体管理思路见图 1。

针对关闭企业或拟关闭企业的管理，主要依照《污染地块土壤环境管理办法（试行）》进行。该办法适用于拟收回土地使用权的，已收回土地使用权的，以及用途拟变更为居住用地和商业、学校、医疗、养老机构等公共设施用地的疑似污染地块和污染地块相关活动及其环境保护监督管理^[2]。该办法系统地介绍了要对疑似污染地块开展土壤环境初步调查活动，以及对污染地块开展土壤环境详细调查、风险评估、风险管控、治理与修复及其效果评估等活动。

针对在产企业的管理，主要依照《工矿用地土壤环境管理办法（试行）》进行。该办法主要针对土壤环境污染重点监管单位，要做好土壤污染预防工作和企业日常监管工作，主要涉及8项制度，分别为土壤和地下水环境现状调查制度、设施防渗漏管理制度、有毒有害物质地下储罐备案制度、土壤和地下水污染隐患排查制度、企业自行监测制度、土壤和地下水污染风险管控和修复制度、企业拆除活动污染防控制度、企业退出土壤和地下水修复制度^[3]。

2.2 重调的成果

重调的最终成果是指完成“一图、一表、一报告”的成果集成工作，即污染地块分布图集、污染风险分级表、调查技术报告。除此之外，对重调相关技术规定的理解、调查经验以及重点行业企业用地调查信息管理系统（“一平台”）、“一企一档”等都是重调的成果。重调的成果见图 2。

2.3 重调过程中遇到的典型问题

重点行业企业用地土壤污染状况调查历时3年完成，在实施过程中遇到了很多问题，这里主要介绍对关闭企业开展工作过程中发现的一些问题。

2.3.1 已停产未拆除企业私自改变用地性质

重调过程中，发现一些属于高污染行业的企业虽然已退出生产，但营业执照继续更新，除对外出租用于仓储外，还存在一些企业将地块部分区域对外出租用于宾馆住宿或艺术学校等，宾馆、艺术学校用地属于公共设施用地，其用地性质发生改变，若在疑似污染地块内长期从事住宿、教育等事业，将会对人体健康产生极大的威胁。

2.3.2 已停产未拆除不配合调查企业

在对一些已停产企业进行调查时，信息采集阶段还比较顺利，但是在布点采样阶段，地块使用权人由于担心地块被检查出存在污染，或以不方便长期配合现场工作等为由，不配合进场采样事宜，场地大门紧闭导致无法完成采样。

2.3.3 已停产已拆除未开发利用企业

本次重点行业企业用地调查虽然不涉及已拆除企业，但在调查过程中遇到一些企业，信息采集时还在，布点采样时就拆除了，并且拆除后还会翻地三四米然后进行覆土，对原状土造成极大的扰动，若这类地块确实污染，污染土壤被当作一般土壤另做他用，则存在一定的安全隐患。

3 结合重调过程和成果对管理政策的思考 3.1 重调成果的转化及利用方式

重调的主要成果是“一图、一表、一报告”，不仅能够掌握重点行业企业用地中的污染地块分布及其环境风险情况，作为首次全国范围开展的土壤调查工作，重调更是一项推动整个行业发展的举措，如何利用好重调的成果可以从以下7个方面进行思考。

（1）成果下发到市级和县级环保主管部门，并做好保密工作，以对生态环境部门的管理和决策起支撑作用。

（2）各部门之间加强数据共享，编制资源共享目录，明确共享权限和方式，发挥土壤环境大数据在污染防治、城乡规划、土地利用、农业生产中的作用。

（3）提升土壤环境信息化管理水平，将重调信息系统中地块的一些基础信息和结论性内容（如是否超标、超标污染物、超标倍数等）接入全国污染地块土壤环境管理系统，实现数据共享。

（4）公布不同地区，如长三角、珠三角、京津冀这样大范围的重点区域的重点行业和污染物，为各地土壤调查提供指导。

（5）利用重调的技术规定和经验与现有的管理政策结合，以便更好地实现管理要求。

（6）通过重调过程中遇到的问题发现现有法规的薄弱点并逐步完善。

（7）与其他地方相关法律法规、规范结合。

3.2 重调与现有管理政策的结合 3.2.1 与《污染地块土壤环境管理办法（试行）》相结合

《污染地块土壤环境管理办法（试行）》第三章环境调查与风险评估的主要条款有：一是建立疑似污染地块名单并上传污染地块信息系统；疑似污染地块名单实行动态更新。二是地块使用权人完成土壤环境初步调查，根据调查结果建立污染地块名录，并上传污染地块信息系统；污染地块名录实行动态更新。三是环保主管部门确定污染地块风险等级，对高风险污染地块优先开展环境保护监督管理。

以上对疑似污染地块的调查和确定污染地块风险等级，与重点行业企业用地土壤污染状况调查的内容和工作程序类似，因此可借鉴重调相关的技术规定和成果，为疑似污染地块的确定、土壤调查等提供支撑和依据，具体见表 1。

根据《中华人民共和国土壤污染防治法》的要求，目前各地方生态环境主管部门开始逐步开展疑似污染地块初步调查工作，可能存在初步调查地块与重调地块重复的情况，针对这种情况，从企业的角度来看，环保部门工作重复，可能会不积极配合调查；从生态环境部门的角度来看，初步调查的工作量较大，完全从零开始调查不可避免地会影响调查的整体进度和工作效率。因此为避免此类情况的发生，可以考虑将重调结果下放到市县级生态环境主管部门，实现信息共享，以便在对地块开展初步调查时能够充分考虑已知的污染情况。

根据经验，重调布点采样时，根据地块面积及功能区划分、污染识别等，每个地块至少设置2个土壤采样点，一般设置3~ 5个土壤采样点，面积较大的地块则设置6~ 10个土壤采样点；而在《建设用地土壤环境调查评估技术指南》中，初步调查阶段地块面积≤5000m²时，要求布设不少于3个土壤采样点，地块面积＞5000m²时，土壤采样点位数不少于6个，并可根据实际情况酌情增加。因此，重调点位数不能完全满足初调的布点要求，同时重调时的采样点位很多布设在车间等的外侧，检测指标也可能不够全面，不能有效地代表该地块的实际污染程度。据此，若重调结果显示地块面积小于5000m²且无污染，则可考虑该地块不再进行初步调查，不纳入污染地块名录。而对于面积大于10 000m²的地块，仍按照要求开展初步调查工作，利用重调布点和检测结果划分重点关注区和一般关注区，采样点位尽量布设在车间等区域的内部，检测指标尽可能全面，包括但不限于重调的检测指标，根据调查结果建立污染地块名录，并上传污染地块信息系统。

3.2.2 与《工矿用地土壤环境管理办法（试行）》相结合

重调的成果之一是提出优先管控名录并提出对企业风险管控的建议，凡是纳入优先管控名录的地块要纳入土壤重点监管单位，落实《工矿用地土壤环境管理办法（试行）》日常监管的8项制度，尤其是在自行监测与报告制度和隐患排查与治理制度实施时，可以借鉴重调的成果。

开展隐患排查时，可以收集和整理已经完成的企业用地调查工作基础信息采集和风险筛查工作成果，包括但不限于每个企业地块的基础资料收集、重点区域影像记录、调查表填报（填报说明）、周边敏感点的识别、风险筛查结果及“一企一档”建立等，在此基础上对重点区域、重点设施开展隐患排查，发现污染隐患。

开展自行监测时，除可依据上述收集的信息采集和风险筛查成果外，还可依据布点方案和采样检测成果，包括但不限于每个企业地块的污染识别、采样点数量和位置、检测指标、检测结果、风险等级等，初步判断有无污染，存在污染迹象的，应当排查污染源，查明污染原因，采取措施防止新增污染，并开展土壤和地下水环境调查与风险评估，根据调查与风险评估结果采取风险管控或者治理与修复等措施。

3.3 由重调问题引发的对管理政策的思考

重调过程中发现的问题主要存在于关闭企业，其原因主要是目前管理上存在一些薄弱点，借鉴国际经验^{[4, 5]}，要做好再开发利用污染场地的管理：一是做好生产时期和关停时期的工作衔接；二是要多部门联合，加大对关停企业的监管。

对已停产未拆除企业私自改变用地性质的企业，首先要在企业关停时对其进行宣传教育，明确不允许改变其用地性质将地块出租用于医疗、教育等行业；其次要加强对关停企业的执法检查，一旦发现类似情况立即采取处罚措施，并对该地块采取一定的隔离措施。

对已停产未拆除不配合调查企业，若企业关停后仍在外埠进行生产，可将配合土壤调查情况列入信用行为，鼓励地块使用权人积极配合，同时可以联合其生产地工商、生态环境等部门说服地块使用权人积极配合；对于关停后不再生产的企业，若劝说无效，可参照对暂不开发利用污染地块的风险管控措施对其实施监管，将其纳入疑似污染地块名录，划定管控区域，设立标识，发布公告。对有条件的地块，可根据地块生产历史、污染物类型等，开展其周边土壤、地下水等环境监测工作，若连续一定时间未发现污染，则退出名录^[6]，否则直到该地块进行再开发利用时按照要求进行土壤调查。

对已停产已拆除未开发利用企业，一是要求企业在关停后6个月内开展土壤污染状况调查工作，同时在企业拆除后，土壤状况调查前要加强对企业的监管，防止其私自开展建设活动，对原状土造成扰动；二是要多部门联合监管，地方各级城乡规划部门要结合土壤环境质量状况，加强城乡规划论证和审批管理。地方各级国土资源部门要依据土地利用总体规划、城乡规划和地块土壤环境质量状况，加强土地征收、收回、收购以及转让、改变用途等环节的监管。地方各级生态环境部门要加强对建设用地土壤环境状况调查、风险评估和污染地块治理与修复活动的监管^[7]。

4 结论与建议

重点行业企业用地土壤污染状况调查作为摸清家底的一种重要手段，形成了“一图、一表、一报告、一平台、一档案”的工作成果，要结合其工作成果和工作经验更好地为土壤环境管理服务。建议如下：

（1）将重调成果下发到市县级生态环境主管部门，以期对生态环境部门的管理和决策起支撑作用。各部门之间加强数据共享，编制资源共享目录，明确共享权限和方式，发挥土壤环境大数据在污染防治、城乡规划、土地利用、农业生产中的作用。

（2）提升土壤环境信息化管理水平，将重调信息系统中地块的一些基础信息和结论性内容接入全国污染地块土壤环境管理系统，充分利用重调的成果，对已开展过重调但需开展初步调查的地块提供一些参考依据。

（3）利用重调的技术规定和经验与《污染地块土壤环境管理办法（试行）》和《工矿用地土壤环境管理办法（试行）》结合，以便更好地实现管理需求。

（4）多部门联合加强对关闭企业的监管，防止出现关闭企业私自改变用地性质、未经批准私自建设等行为，同时可以将其土壤调查行为纳入信用行为。