引言

“环境保护，规划先行”，生态环境规划在我国生态环境保护事业发展过程中起到了重要的统领作用。环境规划院（所）对环境规划事业发展发挥重要支撑作用，自2001年中国环境规划院（原国家环境保护总局环境规划院）建设以来，山西等一批省（区、市）和城市先后建立环境规划院（所），聚集一批环境规划人才，形成较为稳定的环境规划队伍。本文设计调查问卷，面向42家省（区、市）和部分副省级城市环境规划院（所）开展问卷调查，通过对调查问卷进行分析，基本掌握了我国各省（区、市）和主要城市的环境规划院（所）建设情况，研究提出面向美丽中国建设需求的环境规划院（所）建设发展方向，供各地区加强环境规划院（所）建设参考。

1 我国地方环境规划研究队伍和机构建设情况 1.1 生态环境规划院（所）性质

本次调查涵盖全国30个省（区、市）及成都、大连、杭州、广州、唐山等12个地级市。从环境规划院（所）独立设置情况来看，山东、四川、青海等3省份单独成立了环境规划院，天津、山西、甘肃等3省份规划院（所）属于在生态环境系统科研机构加挂牌子，江西为生态环境科学研究与规划院，其他20个省份及8个地级市的环境规划院（所）属于环境科学研究院内设部门，占比达到69%。从单位性质来看，42.9% 的环境规划院（所）为差额拨款事业单位，42.9% 为全额拨款事业单位；山西、广州、青岛等5省（市）环境规划院（所）为自收自支事业单位，宁夏回族自治区的环境规划院为企业性质。

1.2 主要业务领域

从主要业务领域范围来看，地方环境规划院（所）业务主要聚焦生态环境保护规划编制、生态环境形势分析、规划计划调度评估考核和环境政策实践与应用研究等（图 1）。从项目类别占比来看，66.7% 的环境规划院（所）的环境规划类项目占比在50% 及以上，其中吉林、甘肃、海南、黑龙江、湖南等5省份占比超过80%；50% 的环境规划院（所）的政策研究类项目占比在20% 或以上。从项目来源占比来看，环境规划院（所）主要业务来源为省级生态环境部门以及市县生态环境部门的项目，其次为科研项目，再次为市场咨询项目。

1.3 人才队伍建设

42家环境规划院（所）从业人员共1621人。从职称结构占比来看，正高级职称人数占比为9.5%，副高级职称人数占比为23.4%。从学历分布情况来看，博士生占比为8.3%、硕士研究生占比为51%、本科生占比为24%（图 2）。从年龄结构占比来看，环境规划院（所）从业人员主要年龄段为31 ~ 40岁，50岁以上人群占比较低（图 3）。大多数环境规划院（所）编制紧张，会根据工作需要聘用专业人员从事业务工作，人员管理机制较为灵活。

1.4 主要发展成就 1.4.1 全面支撑了地方生态环境保护决策研究

地方环境规划院（所）经过20年发展，服务决策、服务发展的能力明显增强，对地方生态环境决策支撑工作发挥了重要作用。省级五年生态环境保护规划和重点流域、大气、土壤等要素规划均由本地区的生态环境规划院（所）承担或联合承担。在全面支撑省级生态环境规划编制实施的基础上，地方环境规划院（所）围绕地方突出生态环境问题，不断拓展规划类型、探索完善规划编制技术方法。在规划层级方面，不断向区县、乡镇延伸，在规划领域方面，逐步建立起以综合规划为统领，覆盖水、海洋、大气、气候变化、土壤、固体废物、噪声等要素领域专项规划，基本形成“纵—横”交错的多层面环境规划体系，推出了一批具有全局性、综合性、战略性的研究成果。

1.4.2 支撑保障了国家生态环境保护规划政策落地实施

地方生态环境规划是推动国家生态环境规划各项目标指标和重点任务落地的重要保障，通过国家对地方的培训、交流和座谈等工作手段，地方规划院（所）在支撑规划编制的同时，逐步探索建立了规划编制—综合调度—实施评估—成效考核机制，推动了规划目标指标、重点任务和重大工程落实，提高了规划效力和可操作性。

1.4.3 推进环境政策机制创新

地方规划院（所）在推动地方生态环境政策改革与创新方面发挥了重要作用，在规划目标管理、环境经济政策、市场机制建设、多元治理等方面不断完善地方环境治理体系建设，推动地方开展生态文明建设改革与政策创新。如广东省院在2009年建院之初就参与承担珠三角城市群生态环境保护一体化规划研究、浙江省院于2015年开展“两美浙江”规划纲要研究。部分地方规划院（所）建立了内部刊物，如四川省院建立了《四川省环境战略与政策研究专报》等。

1.4.4 培养了一批具有全局思维的综合型人才

随着生态环境规划重要性不断凸显，地方环境规划从业人员从“十二五”的不足600人，且超过三分之一的人员为兼职^[1]，发展到目前超过千人专职从事环境规划等相关研究，在环境规划与管理、环境科学、环境工程等专业背景人才基础上，逐步吸引了经济、生态、地理信息等多学科背景的技术人才，培养了一批精通政策、熟悉业务的专业化复合型人才。

2 发展过程中存在的不足 2.1 制度和标准体系尚需完善

在法律层面，《中华人民共和国环境保护法》明确“县级以上人民政府应当将环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划”“县级以上地方人民政府环境保护主管部门会同有关部门，根据国家环境保护规划的要求，编制本行政区域的环境保护规划，报同级人民政府批准并公布实施”，确定了环境保护规划的法律地位。但是在规划编制的技术标准、规范、导则方面，仅以技术指南或编制方案进行“一事一议”，尚没有国家标准、行业标准和团体标准规范技术方法体系，相比城乡建设、空间规划系统的院所而言差距较大。城市规划院（所）经历了70年的发展历程，建立了较为完备的法律法规和技术规范，确立了从城镇体系规划、城市规划、镇规划到乡规划和村庄规划的城乡规划体系，建立了包括《城乡规划技术标准》等在内的1项综合标准、5项基础标准、9项通用标准和47项专用标准的技术标准和规范体系^[2]。2019年以来，我国不断构建和完善统一的国土空间规划技术标准体系，制定各级各类国土空间规划编制办法和技术规程，制定实施了《省级国土空间规划编制指南（试行）》《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》，加快建设“多规合一”的规划编制管理体系、技术标准体系。

2.2 院所规范性发展尚需提升

在从业资格方面，我国相继出台《城市规划设计单位资格管理办法》《城市规划编制单位资质管理规定》《土地规划机构评选推荐管理办法》《城市规划设计收费标准（试行）》，对城市规划院注册登记管理、资质管理、全面质量管理和市场行为等进行规范。一些城市规划院改制为国有企业或者股份制企业，截至2018年，全国甲级规划机构已从1987年的不足40家增长到470余家，并转变为多种经营体制并存的多元化局面^[3]。全国注册城乡规划师超过3.5万人，其中，注册城乡规划师中60% 以上来自规划专业、地理、道路交通、园林绿化等相关专业。环境规划院（所）没有建立环境规划编制单位资格管理制度，没有形成规范化的咨询标准，高水平领军专家较少，地方环境规划院（所）中正高级职称的技术人才仅占9%，副高级职称的技术人员仅不到三分之一，技术人员数量和能力有亟待提高^[4]（表 1）。

2.3 作为智库的基础建设有待增强

在省级层面，30个省（自治区、直辖市）除西藏外均成立了独立的环境科学研究院（所），仅山东、四川、青海、江西成立了独立的环境规划院（江西为生态环境科学研究与规划院），天津、山西、甘肃在环保系统科研机构上加挂环境规划院牌子，其余省份的环境规划院多属环境科学研究院的内设机构。同时，环境科学研究院的基础设施建设也整体明显好于环境规划院（所），除山西和天津等省份较早起步的环境规划院（所）有独立办公用房以外，其他均与环境科学研究院或其他机构合署办公，辅助平台、成果及图集展示技术等基础保障能力与同级别环境科学研究院（所）相比仍差距不小。

2.4 人员队伍水平尚需提高

进入新发展阶段，环境管理对决策支持的前瞻性、精准性、科学性要求不断提高，在规划工作不断趋向以多学科融合、多要素综合、跨学科研究为特征的发展过程中，现有的人才队伍中多为环境科学、环境管理等环境相关专业，具有政治、经济、社会、法律、信息技术等专业背景，具有战略眼光、全局思维和综合研究能力的复合型人才还不多。此外，各省份环境规划院（所）编制名额少且上升空间有限等因素限制了拔尖人才的引入，人才培养机制和梯队建设也存在不足。

2.5 技术交流合作尚需加强

自2009年起，生态环境部环境规划院倡导建立了全国环境规划院（所）长联席会议，每年召开一次，中国环境科学学会等也建立了中国环境院（所）长论坛等交流平台。但以环境规划理念、模型和实践为主题的学术交流会议相比其他学科仍然数量较少、类型单一，且多以座谈、学术交流等为主，也未形成能推动专业智库进行深度政策研究写作的有效合作机制^[5]。此外，相比空间规划院（所）而言，尚未形成全国各地“一盘棋”支撑环境管理决策的局面。各省级环境规划院（所）业务范围基本也仅限于本省（区、市）范围内，在区域发展和协同推进的新格局下，类似区域间的合作、上下游省份间的联合研究仍缺乏。

3 新型智库建设要求下地方环境规划院（所）发展展望 3.1 围绕决策支撑智库建设定位加强环境规划院（所）建设

当前，我国生态文明建设进入了以降碳为重点战略方向、推动减污降碳协同增效、促进经济社会发展全面绿色转型、实现生态环境质量改善由量变到质变的关键时期，立足新发展阶段、完整准确全面贯彻新发展理念、构建新发展格局需要强化生态环境保护管理支撑，科学制定实施生态环境保护规划，提高规划引领作用的重要性更为凸显。下一步，应完善地方环境规划院（所）发展路径、职能定位和规划体系建设，力求做到“精益求精、注重科学、改革创新”，提升服务综合决策的能力和水平，积极推动环境治理体系和治理能力现代化。

智库是国家软实力的重要体现，反映了国家治理体系和治理能力现代化水平^[6]。2015年党中央、国务院印发《关于加强中国特色新型智库建设的意见》，明确指出要“完善组织形式和管理方式为重点”“建立一套治理完善、充满活力、监管有力的智库管理体制和运行机制”^[7]。生态环境保护的系统性、整体性特点，决定了生态环境保护需要“横向到边、纵向到底”^[8]。“十四五”及未来更长时期，以生态环境规划院（所）作为环境智库建设的重要组成，优化提升管理机制、能力、人才等基础，构建贯穿国家—区域—城市，覆盖基础研究、规划编制、调度评估、成效考核于一体的“综合规划—专项规划—区域规划”规划体系，支撑形成以国家院为引领的地方分工明确、各具特色的技术体系，逐步建立定位明晰、结构合理、特色鲜明、规模适度的规划体系布局，是推动生态环境保护事业发展、实现美丽中国建设目标的有力推动力。

3.2 提升环境规划院（所）专业技术能力

生态环境保护是推动经济社会全面绿色转型、建设美丽中国的重要方面，应深刻把握当前我国经济社会发展形势，以五年生态环境保护规划为基础，面向美丽中国建设，系统开展前瞻性、针对性、储备性政策研究，加强环境经济形势分析，提高综合分析和预警研判能力，增强政策建议专业性、建设性、有效性。同时，需要更进一步加强GIS技术、计量模型、多智能体模型等新技术在环境规划中的应用，推进规划行业数字化、信息化、智能化发展^[4]。不断拓展环境规划院（所）发展布局，提高研究水平和创新能力，推动产出有深度、有见地、可操作的战略成果，不断提高支撑环境管理的综合决策能力，有效服务国家重大战略研究，建立一支面向国际一流的环境规划队伍（图 4）。

3.3 健全环境规划院（所）管理制度

在国家层面，从融合与创新两个维度，加强环境规划院（所）系统布局（图 5），在思维方式、技术手段、组织机制等多方位融合下，通过对技术、服务、人才、机制等规划院核心发展要素的全面提升和优化^[9]，为地方环境规划院（所）建设释放更广阔的发展空间，提高地方环境规划院（所）建设力度、强度和广度。逐步建立规划编制审批备案、实施过程评估、法规技术标准体系，推动环境规划院（所）全方位、系统化建设，建立环境规划系统能力建设标准（图 6），推动地方环境规划院（所）高质量发展。

3.4 培育和规范环境规划咨询服务市场

环境规划作为具有很强专业性的公共政策，与国家和地方环境管理密切相关，规划目标、规划内容、环境数据等均有较高的专业技术要求，环境规划与政策咨询服务专业性、应用性强，应积极培育和规范环境规划政策咨询服务市场，严格市场准入，加强环境规划与政策咨询机构培训与管理，积极探索环境规划与政策咨询机构及人员的资质管理机制，切实保障环境规划编制质量。

3.5 加强环境规划院（所）人才培养

面对日趋复杂的国内外经济社会发展形势，全球对绿色发展日益重视，环境规划需要吸纳跨学科、多领域和多元化的人才，不断优化人才结构，注重培养环境规划复合型人才。在目前环境规划院已有的人才结构基础上，将法律、经济、管理等专业的相关人才尽快补充到规划编制队伍中，发挥各专业的技术优势，形成专业化、综合性的规划编制技术团队。紧密结合环境规划实际需求，强化管理沟通和跨部门协调的能力，在形势分析、沟通协调、团队管理和项目管理等方面加以提升，从单纯技术性工作转向综合管理，打造适合行业未来发展的复合型人才，提升智库核心能力^{[10, 11]}。同时，为适应当今智库研究更加信息化、数据化的发展趋势，要充分发挥不同领域专家特长，加强交流合作，开展联合研究，不断提高环境规划研究的科学性和创造性。建立健全人才激励机制，强化并不断完成科研成果转化力度与机制，创新高端人才的使用和激励机制。

3.6 搭建环境规划队伍人才交流合作平台

健全完善全国环境规划院（所）长联席会议制度，尝试环境规划论坛轮席制度，开展不同层级、不同规模、不同类型的多类型学术会议。加强人才和技术交流，建立并不断完善国家—省—市三级环境规划院（所）技术、项目、信息和人才交流方式方法和业务领域技术衔接。在各类环境问题的研究及环境技术的开发中，加强国家和地方、省级和市县、其他部门之间的交流，开展技术合作、联合研究。完善环境规划院系统专家委员会，邀请国家及各地方、各领域专家进入专家委员会。定期召开技术培训，加强国家和地方环境经济形势分析。创建学术交流刊物，凝练各环境规划院重大科研成果、工作进展及设想，实现信息互享和技术互通。注重培养领军人才和学科带头人、技术骨干等。