引言

水是生命之源，是人类生存和发展之本。“十四五”时期是乘势而上、开启水生态环境保护新征程的五年，是向着“清水绿岸、鱼翔浅底”美好水生态环境愿景奋进的五年，具有不同以往的新形势和新要求，需要重新理解和审视面向美丽中国建设的新时代水生态环境保护内涵。新时代水生态环境保护工作既要衔接好“十三五”碧水保卫战成果及好经验好做法，又要锚定2035年美丽中国建设目标^[1]，以习近平生态文明思想为根本遵循，坚持山水林田湖草沙冰系统治理，坚持精准、科学、依法治污，按照流域生态系统的整体性、系统性及其内在规律^[2]创新性地开展水生态环境保护，明确水生态环境保护战略路线，助力实现美丽中国。

1 以实现美丽中国为目标的新时代水生态环境保护内涵

我国水污染防治工作起源于20世纪70年代官厅水库治理，但大规模、系统性地治水是在1996年《水污染防治法》确立按流域或区域推行水污染防治规划制度之后，实施了以质量改善为核心的五期重点流域水污染防治专项规划，对我国水环境质量改善发挥了统领性作用，流域水环境不断得到恢复，实现了从污染到清洁的质变。2017年，党的十九大报告战略性地提出了要提供更多的优质生态产品的要求，强调统筹山水林田湖草沙冰系统治理，建设美丽中国。欧美发达国家早在20世纪就已经通过立法和规划关注水生态系统，1972年美国《清洁水法》提出要恢复和维持国家水域的化学、物理和生物的完整性的目标要求，2000年欧盟《水框架指令》提出生态良好水体保护要求，把保护和恢复水生生态系统的结构和功能作为流域管理的目标指向，强调对流域的生物指标、支持生物指标的水文地貌指标和支持生物指标的物理化学指标进行监督管理^[3]。

借鉴发达国家经验，我国新时期水生态环境保护就是要强化对“山水林田湖草是一个生命共同体”的系统认识，不能停留在过去的以质量改善为核心的污染治理，而是要更加强调对整个水域生态系统的系统保护，维持水域生态系统的完整性^[4]。《重点流域水生态环境保护“十四五”规划》创新性地提出了以水环境、水资源、水生态“三水”统筹的水生态环境保护框架思路：“三水”是水域生态系统相互联系、相互支撑的一个有机整体，任何“一水”都需要其他“两水”协同推进。首先，从水资源与水环境的关系来看，充足的水量和良好的水动力条件有利于污染物的迁移和降解，从而改善水环境质量、为水生生物提供良好的生境；而水环境质量改善，有利于提升水资源的使用价值，为水资源配置提供更大的空间。其次，从水生态与水资源和水环境的关系来看，结构稳定、物种多样的适生生物群落可增加水环境容量，同时还具有涵养水源、调节径流等功能，从而促进水资源和水环境保护。按照木桶理论，“三水”中任何“一水”出现短板，都会削弱水域生态系统对经济社会可持续发展的支撑作用。因此，面向美丽中国建设的新时代水生态环境保护要从维持水域生态系统的完整性出发，以“三水”统筹为框架构建目标指标体系、分析问题和设计任务措施，从而实现对水域生态系统的整体保护、系统修复、综合治理。

中共中央《关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出：到2035年，人均国内生产总值（GDP）达到中等发达国家水平；生态环境根本好转，美丽中国目标基本实现。水生态环境根本好转至少包含三方面重要内涵：

一是从国际看，水生态环境质量要与经济社会发展水平大致相当，达到或优于中等发达国家水平。“生态环境根本好转”意味着环境—经济—社会各领域同步发展，环境、经济、社会同步达到基本实现社会主义现代化目标水平；生态环境质量达到与发展阶段相适应的水平，与其他发展程度类似的国家处在同一水平线，其涵盖的内容不仅是水环境质量，还包括从“三水”角度的水资源保障和水生态保护状况达到发达国家水平。

二是从国内看，老百姓获得感、幸福感、安全感明显增强，能够满足人民群众对高品质水生态环境的需求。我国地域辽阔，各流域、各省份及地市的水资源水环境禀赋条件差异大，“生态环境根本好转”需要全国各流域、各地区、城市和农村水生态环境质量出现整体性、根本性的同步改善，全国普遍呈现美丽河湖景象，不同地区的河湖“各美其美”，能够满足人民群众对高品质生态环境的需求，获得全社会认可。

三是从问题导向看，影响水生态环境改善的城乡面源污染防治、以蓝藻水华为代表的水生态保护修复等制约性问题得到有效解决。“生态环境根本好转”需要根本解决损坏群众健康的突出环境问题，还清污水管网基础设施历史欠账，污水直排、偷排、乱排问题得到全面解决；劣Ⅴ类断面、黑臭水体得到全面消除。

万军等认为“美丽”内涵应表现为人与自然和谐共生，体现为自然美、环境美、城乡美、理念美、生产美、生活美、制度美等七个美^[5]。在水生态环境领域，按照“清水绿岸、鱼翔浅底”要求，从“三水”角度系统阐述“美丽”内涵如下：一是水质好，表现为重污染水体和黑臭水体消除，水体满足使用功能要求；二是流量足，表现为水体流动、安全流畅；三是生态美，表现为生物物种丰富、水生态安全格局稳定、水生态系统功能健全；四是群众喜，表现为人与自然和谐共生，老百姓参与度、满意度高。

2 以环境质量改善为核心的水污染防治工作成效显著

重点流域水污染防治规划是“九五”以来国家层面指导水污染防治工作的重要抓手。在不同的历史社会经济发展和水环境问题背景下，不同时期流域水污染防治规划的工作重点虽有所不同，但都有效推动了流域水环境质量改善^[6]。“九五”“十五”以点源污染控制为主、遏制了水污染恶化的趋势；“十一五”提出了规划、任务、目标、项目、责任“五到省”要求，实行水环境保护目标责任制；“十二五”以分区防控—污染减排—风险防范为主线，“十三五”坚持污染减排与生态扩容并重，《水污染防治行动计划》（以下简称“水十条”）、碧水保卫战等持续推进我国水环境质量大幅度改善^[6]。纵观五期流域规划实施的水污染防治历程，无论是宏观的大尺度流域水污染防治规划，还是尺度相对较小的控制单元（或小流域）限期达标规划（方案），核心内容均是在基于对现状问题的分析评估和对未来预测的基础上，研究确定水环境质量目标指标、设计规划任务、筛选规划工程项目以及制定保障措施等内容。

2.1 质量改善：“保好水、治差水”取得明显进展

为更好地适应生态环境保护管理要求，反映全国地表水环境质量状况及其变化趋势，我国在20世纪80年代初建立了国家地表水环境质量监测网并逐步发展完善，水环境质量监测断面与监测指标逐步扩展，形成了手工采样、实验室分析、水质自动站相结合的监测方式；根据《地表水环境质量标准》（GB3838— 2002），水环境质量评价指标由早期的9项指标扩展至21项指标（表 1），逐步关注水环境质量的全面改善；监测断面由“十一五”的759个断面发展到“十二五”的972个断面^[8]、“十三五”的2767个断面^[9]，再到“十四五”的3646个断面，全面反映全国地表水水质状况。与水环境质量监测体系相匹配的是，每一期重点流域水污染防治规划均制定了饮用水水源地等高功能水体、水质良好水体、污染严重水体等相关规划断面及水质目标要求。

总体上，我国采取“水污染物排放总量、水环境质量”双约束和“抓好差两头、带动中间水体”的水质保护思路，根据《中国环境状况公报》《中国统计年鉴》等，1995—2020年，全国人均GDP增加了12.7倍，全国地表水Ⅰ~ Ⅲ类比例增加56.0个百分点，劣Ⅴ类比例降低35.9个百分点（图 1）；主要污染物浓度大幅降低，全国地表水国控断面高锰酸盐指数、氨氮浓度分别下降了67.8%、90.8%（图 2）^[10]。

与此同时，百姓反映强烈的、影响城市人居环境的黑臭水体逐渐被整治、消除，群众获得感明显增强。截至2020年底，全国295个地级及以上城市（不含州、盟）共有黑臭水体2914个，消除数量2863个，消除比例98.2%。此外，重要湖泊（水库）富营养化趋势得到一定程度遏制，1996年监测的26个重要湖泊（水库）中富营养化比例高达85%，其中东部湖泊全部呈现富营养化状态^[11]；2020年，全国开展营养状态监测的110个重要湖泊（水库）中，轻度、中度、重度富营养状态分别为23.6%、4.5% 和0.9%（图 3）。

2.2 任务项目：由单纯污染治理向流域综合治理转变

纵观五期重点流域水环境问题发展及趋势演变，水污染防治经历了从单纯“见污治污”治理工业污染为主，向社会—经济—资源—环境的全面统筹、系统治理转变；从治理工业源、规模化畜禽养殖场（小区）、城镇生活源等特定污染源的水污染物总量控制，向流域、区域水环境综合治理转变，对农业面源、交通源等也提出了相应的工程措施或管控要求；从分散的点源治理，向工业园区及城镇污水处理设施等集中控制与分散治理相结合转变，城镇污水处理设施建设从“重设施、轻管网”的“规模增长”模式向“提质增效”全面转变，工业污染从末端控制向全过程管控、源头管控和清洁生产的过程转变。

水污染防治任务涵盖了保障饮用水水源地全面达标、优先控制单元综合整治、工业污染综合防治、城镇生活污水处理改造、农业面源防治示范、生态保护修复、环境风险防范、环境综合整治等内容。各流域根据本流域的特征性、针对性要求，根据各流域环境特点和防治需求相应补充、调整重点任务的次序和内容。例如，“十三五”时期，在“水十条”等纲领性文件的指导下，按照水环境、水资源、水生态系统保护的思想，还提出了严格水资源保护，保护河湖湿地，防治富营养化，统筹推进流域生态流量保障和水生态保护等任务要求。

水污染防治项目是落实规划任务的表现形式和必要条件。根据规划目标和任务的不同，项目类型设置呈现多样性的特征，其中工业污染治理和城镇生活污水处理厂建设项目是各时期、各规划中都有的项目类型。从内容上看，综合整治项目涉及范围广泛，凡是与水污染防治相关的内容都可以归入综合整治，如饮用水源地保护、面源污染防治、尾矿库整治、河道清淤、水资源调配、生态修复、风险防范、水土保持等；总体上看，是否设置某一项目主要根据水环境治理目标而定。从实施效果来看，“九五”至“十二五”四期重点流域水污染防治规划文本中均列出了规划项目清单和规划投资^{[8, 9]}，但由于水污染防治规划实施进程的动态性和不确定性，“十三五”时期规划项目由清单制向动态管理模式转变，规划文本中不再列具体项目清单，而是采取灵活的动态管理方式，并建设水污染防治中央和省级项目储备库，按年度、项目成熟度申请并给予资金支持^[10]。

2.3 保障措施：水污染防治政策机制逐步健全完善

解决水污染问题要运用系统性思维，重点流域水污染防治规划除针对性地设计任务和项目等工程性措施外，还应用法规标准、政策制度和组织实施机制等非工程举措保障水污染治理任务顺利实施。20世纪80年代环境管理领域建立的“三大政策”和“八大制度”是各时期水污染防治工作的基础性环境管理制度，但随着水污染防治工作的不断推进，主要矛盾发生变化，流域规划实施的政策保障体系得到不断创新和完善。20多年水污染防治实践表明，我国建立了较为系统全面、日渐成熟的水污染防治政策管理体系^[11-13]（图 4）。一是组织机制更加明确。落实《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》要求，自“十一五”起以重点流域水污染防治专项规划实施考核为抓手，依据《中华人民共和国水污染防治法》落实地方政府治污责任，打好治理“组合拳”、多部门合力治污，推动落实“党政同责、一岗双责”；以排污许可落实企业治污责任。二是法规标准更加严密。严格环境执法监管，强化《中华人民共和国水污染防治法》等制度执行，2017年《中华人民共和国水污染防治法》修正案颁布施行，补充饮用水保护、限期达标规划等有关规定；形成了质量标准与排放标准、国家与地方“两类两级”的水环境标准体系，并在山东、河北、河南等多个省份制定一些流域或区域性的排放标准。三是经济政策更加健全。20多个省份在跨省流域、省内跨地市等流域实施跨界生态补偿政策；中央水污染防治专项资金加大投入，2020年达到220亿元；按照补偿污水处理和污泥处置成本并合理盈利的原则，制定调整污水处理收费标准，尽可能做到应收尽收，并按规定足额核拨污水处理费，以保障污水处理厂正常经营。四是科技支撑更加有力。组织实施“水体污染控制与治理”国家科技重大专项，推动湖泊生态修复、流域水质水量综合调控等一批先进适用重大科技成果落地转化。五是监督管理更加有效。中央生态环境保护督察制度由“督企”向“督政”转变，有力推动“党政同责、一岗双责”落实，统一标准、联合执法、联合治污、信息共享等流域协作机制进一步完善。六是公众参与更加广泛。依法公开环境信息，每年开展城市水环境质量排名，畅通“12369”环保热线、微信、网络等举报渠道，接受社会监督。

3 以“三水”统筹为导向的水生态环境保护修复任重道远 3.1 面临的“三水”制约性问题分析

在水污染防治工作及水环境质量改善取得积极成效的同时，也应清醒地认识到：我国水生态环境保护面临的结构性、根源性、趋势性压力尚未根本缓解，与美丽中国建设目标要求仍有不小差距。

3.1.1 水环境质量改善不平衡不协调问题突出

近年来我国工业和城市治污设施建设和管理力度不断加强，但水环境治理短板问题仍然突出，城市黑臭水体尚未实现长治久清。2020年全国地表水“十四五”国控断面仍存在1.9% 的劣V类水质，主要集中在松花江、西北诸河、黄河、海河等流域，劣V类比例分别为7.1%、5.9%、4.6% 和3.0%（图 5）。工业和城市生活污染治理成效仍需巩固深化，城乡面源污染防治瓶颈亟待突破。全国城镇生活污水集中收集率仅为60%左右，城乡环境基础设施欠账仍然较多，特别是老城区、城中村以及城郊接合部等区域，污水收集能力不足，管网质量不高，污水处理厂进水污染物浓度偏低^[14]，汛期污水直排环境现象普遍存在。

3.1.2 河流湖泊断流干涸或生态流量不足广泛存在

我国人多水少，水资源时空分布不均，供需矛盾突出，部分河湖生态流量难以保障，河流断流、湖泊萎缩等问题依然严峻。黄河、海河、淮河、辽河等流域水资源开发利用率远超40% 的生态警戒线；根据《2018年全国水利发展统计公报》，全国流量为5 m³/s及以上的河流已建水闸104 403座，其中大型水闸897座，受水资源短缺、用水效率低、闸坝多等影响，不合理的水资源调配和水电开发导致中小河流断流现象普遍。京津冀地区遥感监测的345条河流中，总长度达到20 061.3 km；其中存在干涸断流现象的有267条，干涸河道长度为5009.99 km，占被监测河道总长度的25.0%^[15]。根据《中国水资源公报》，2019年我国农田灌溉水有效利用系数为0.559、万元国内生产总值用水量和万元工业增加值用水量为60.8 m³和38.4 m³，用水效率远低于先进国家水平。

3.1.3 水生态破坏现象十分普遍

新中国成立以来，受水资源开发、水域污染、过度捕捞、航道整治、岸坡硬化、挖砂采石等人类活动影响，水源涵养功能受损、水生态系统失衡、生物多样性丧失等问题在各流域不同程度存在，已经成为建设美丽中国的突出短板。七大流域生物多样性持续下降，水生态系统结构和功能退化，水生生物生境状况不容乐观；长江上游受威胁鱼类种类占全国总数的40%，白鳍豚已功能性灭绝，江豚面临极危态势；黄河流域水生生物资源量减少，北方铜鱼、黄河雅罗鱼等常见经济鱼类分布范围急剧缩小，甚至成为濒危物种；2015年《中国生物多样性红色名录脊椎动物卷》显示，中国受威胁鱼类295种，占总数的20.3%；2017年濒危鱼类134种；受威胁两栖动物176种，占总数的43.1%。根据《中国环境状况公报》，重要湖泊蓝藻水华暴发风险尚未得到有效控制，2020年富营养状态湖库由2016年的23.1% 上升为29.0%。

3.1.4 水生态环境依然呈现高风险态势

我国环境风险企业数量庞大、近水靠城，区域性、布局性、结构性环境风险突出。大量化工企业临水而建，长江经济带30% 的环境风险企业位于饮用水水源地周边5 km范围内，因安全生产、化学品运输等引发的突发环境事件处于高发期；河湖滩涂底泥的重金属累积性风险不容忽视。虽然我国水环境质量总体上呈改善态势，常规水质监测指标正在逐步改善，但环境激素、抗生素、微塑料等新型污染物尚未纳入日常的监测评价考核，管控能力不足。

3.1.5 治理体系和治理能力需进一步加强

“十四五”时期，我国发展仍然处于重要战略机遇期，新型工业化深入推进，城镇化率仍将处于快速增长区间，粮食安全仍需全面保障，工业、生活、农业等领域污染物排放压力持续增加。生态文明改革事项还需进一步深化，“三水”统筹的系统治理格局尚未形成，水生态环境保护目标和任务尚未协调统一，破除部门藩篱、建立协同协作还需要进一步努力；地上地下、陆海统筹协同增效的水生态环境治理体系亟待完善。当前人民群众对环境问题的举报投诉仍然高位运行，水生态保护修复刚刚起步，监测预警等能力有待加强。水生态环境保护相关法律法规、标准规范仍需进一步完善，流域水生态环境管控体系需进一步健全，经济政策、科技支撑、宣传教育等还需进一步加强。

3.2 国内外水生态环境状况比较分析

2035年我国人均GDP将达到中等发达国家水平，美丽中国目标为水生态环境保护提供了方向指引和重大机遇。《重点流域水生态环境保护“十四五”规划》提出了水环境、水资源、水生态“三水”目标指标框架和要求^[16]，按“三水”进行国际对标比较，有利于了解我国与发达国家之间的差距，可为新时代水生态环境状况赶超发达国家提供基础。

3.2.1 水环境质量：与发达国家基本相当

在水环境质量监测和评价方面，国际上尚未形成统一的水环境质量监测评价体系。各个国家采用的水质评价指标及水质标准有所差别和不同，通常是以基准或相关标准为依据，考虑社会、经济和技术等发展状况，经过综合分析制定水环境质量标准的管理限值。开展水环境状况比较，首先要选择可比的相关指标进行分析，本文以我国现行的《地表水环境质量标准》（GB3838—2002）表 1中指标为基础，兼顾其他发达国家在水生态环境改善进程中也普遍监测和评价的指标，研究确定溶解氧、生化需氧量和总磷等作为可比的理化指标，按照《地表水环境质量标准》（GB3838—2002）进行统一评价。

三项指标的水质评价结果显示，2019年我国Ⅰ ~ Ⅲ类比例为85.6%，美国、德国、英国、法国、欧洲（英国、法国、德国等38个国家）平均分别为85.7%、90.1%、88.3%、92.5%、80.6%（其结果受数据的可获取性影响）（图 6）^{[17, 18]}；从1970—2019年各国水环境质量变化趋势看，我国近10多年的水质改善速度远超欧美发达国家水平，在某种程度上我国用10多年的时间，水质理化指标基本实现与发达国家相当。

从经济社会发展与质量改善进程看，据预测2035年我国人均GDP为2.4万~ 2.7万美元^[19]；2019年我国人均GDP约为1万美元、Ⅰ~ Ⅲ类比例达到85.6%，已达到或优于发达国家1万美元或2.5万美元情景下的Ⅰ~ Ⅲ类比例。同时，从图 6的各国水质变化趋势看，越到后期，Ⅰ~ Ⅲ类比例越趋于平稳，改善幅度相对较小。

3.2.2 水资源保障：与发达国家尚有差距

水域生态系统的水资源保障主要以生态流量指标进行衡量。生态流量是指维系河流、湖泊等水生态系统结构和功能的完整性、系统性、稳定性，保障人类生存与可持续发展的合理需求，需要保留在河流、湖泊内的流量（水量、水位、水深）及其过程。自然或近自然的水文过程，是保护河流生态系统的最理想选择。

美国、澳大利亚等国家在2000年前后就从珍稀濒危洄游性鱼类、国际重要湿地、珍稀濒危鸟类等生态保护目标方面，考虑水资源优化配置和生态流量需求，如美国萨瓦纳河在21世纪初，历经10年通过“试验—监测—反馈—修正”过程开展生态流量适应性管理和监测评估，制定《生态流量实施方案》，确定了生态流量的量级、季节性、频率、持续时间等精准管理要求（表 3）。但我国目前刚处于起步阶段，水利部门在2014年颁布实施了《河湖生态需水计算规范》和2020年《关于做好河湖生态流量确定和保障工作的指导意见》，以及两批重点河湖生态流量保障目标（试行）等有关生态流量的标准规范及措施要求，但实施效果尚需时间检验。据水利部门对七大流域综合规划中明确生态流量或水量目标的130个重要河湖180个控制断面进行评估，其中生态流量“不满足”要求的断面有64个，占36%。

3.2.3 水生态状况：与发达国家差距较大

美国、欧盟从20世纪80年代就开始强调水生态保护修复并先后开展了监测评价工作，有关监测评价及管理的法规日趋完善。例如，欧盟理事会和欧洲议会2000年颁布了《欧盟水框架指令》，以恢复水生生态系统的结构和功能为核心目标，保障水资源的可持续利用，并以6年为一个周期，对生物指标、支持生物指标的水文地貌指标和支持生物指标的物理化学指标进行监测评估。美国《清洁水法》要求依据《清洁水法》进行生物状况评价。

从发达国家鱼类物种多样性恢复进程看，发达国家水生态状况已越过历史最差阶段，土著鱼类逐步恢复。例如，“二战”前莱茵河63种鱼类，代表性物种鲑鱼在1958年消失，20世纪70年代莱茵河鱼类急剧减少，2000年鱼类物种谱系几乎恢复完整，现如今每年几百条鲑鱼从北海洄游至莱茵河^[21]；密西西比河流域、北美五大湖区和东部各州在20世纪70年代白鲟种群消失，近些年一些白鲟种群在密西西比三角洲已经逐步恢复^[22]。

我国长江流域，长江干流鱼类物种数从20世纪80年代的255种减少到2015—2018年的131种（不含外来物种）。长江刀鲚是溯河洄游性鱼类，20世纪70年代长江下游安徽、江苏和上海刀鲚的年均捕捞量为2904 t；80年代开始江湖阻隔导致刀鲚生殖洄游受阻，栖息生境大幅萎缩；90年代三省市年均捕捞量下降至1371 t，2001—2005年仅673t^[23]。总体上，目前我国水生态保护工作还在起步阶段，有关水生态的监测及评价体系还有待完善。

4 面向美丽中国建设的水生态环境保护战略建议

借鉴“水十条”提出的“到2030年，力争全国水环境质量总体改善，水生态系统功能初步恢复。到21世纪中叶，生态环境质量全面改善，生态系统实现良性循环”的工作目标，结合《重点流域水生态环境保护“十四五”规划》“三水”目标指标框架，基于美丽中国“生态环境根本好转”和“美丽”内涵分析，站在2035年前的十五年尺度上，提出我国未来“三水”统筹的水生态环境保护战略框架建议（图 7）。

4.1 突出水生态系统保护的目标指引

河湖水生态问题是一个历史性、持续性问题，在水环境质量取得积极成效的基础上，借鉴欧美发达国家经验，积极推进水生态保护修复工作。水生态保护具有流域性和系统性特征，以各流域水生态系统结构和功能恢复为目标，以重要生境、生物资源保护与恢复为抓手，针对不同流域、区域水生态系统面临的问题及症结，全面改善河湖水生态状况，为人民群众提供优质的生态产品。在具体实践过程中，以河湖（小流域）为载体，按照流域水生态健康要求涵盖水质、水量和水生态三方面指标，坚持目标导向、问题导向，制定“三水”统筹的水生态环境目标指标体系及评价方法，贯穿水生态环境保护相关规划的编制、执行、管理、考核（或评估）的全过程，引导推进各流域从理化指标表征的水质改善向“三水”统筹的水生态健康恢复转变。定期开展水质理化指标、物理生境指标和水生生物指标监测，推进河湖缓冲带、生态用水保障程度、湿地恢复与建设情况遥感监测，研究制定与水生态系统保护目标相协调一致的水环境治理、水资源保障和水生态保护修复方案。

4.2 明确流域水环境管控的空间基础

河流水系、湖泊是构成国土生态空间的核心要素，河湖岸线、水功能区、水源涵养区、生态缓冲带等是流域水生态空间的具体体现。“十二五”以来建立的流域—控制区—控制单元的分区管理体系为各类水生态空间的整合提供了空间基础，尤其是“十三五”期间全国划分为1784个控制单元，为因地制宜综合运用水污染治理、水资源配置、水生态保护等措施，提高污染防治的科学性、系统性和针对性发挥了重要作用。根据2018年《深化党和国家的国务院机构改革方案》，生态环境部整合了流域水环境保护、水功能区划、排污口监督管理等职责，为新时期流域生态环境空间管控体系的完善提供了很好的机遇。宏观层面，借鉴美国40 000多个的TMDL水环境管理体系，按照“流域统筹、区域落实”的要求落实行政辖区水生态环境状况改善责任，鼓励将国家控制单元继续划分更小的控制单元，对3646个国控断面的水生态环境保护责任落实到各级行政辖区。按照分级管理原则，加强省控、市控、县控断面的管控，通过断面将责任细化落实到省、市、县、乡（村），逐步推进水质、水量和水生态的同步监测。微观层面，深化排污口设置和监督管理改革，将入河排污口管理作为打通水陆的重要环节，建立健全“水体—入河排污口—排污管线—污染源”联动管理的水污染物排放治理体系，坚持精准、科学、依法治污，追踪溯源落实企事业单位治污责任。总体上在宏观和微观两个层面发力，着力解决“问题在水里，根子既在岸上也在水里”的管理瓶颈问题。

4.3 深化“三水”统筹兼顾的系统治理

“三水”统筹实施系统治理是全面改善水生态环境质量的根本路径。坚持“山水林田湖草生命共同体”理念，从生态系统整体性和流域系统性出发，从源头上系统开展生态环境修复和保护，坚持污染减排与生态扩容两手发力，构建水环境、水资源、水生态统筹兼顾、多措并举、协调推进的格局。水资源方面，实施国家节水行动，坚持以水定人、以水定地、以水定产、以水定城，完善水资源配置制度，提高生态用水比例及保证水平；加快高耗水发展方式转变和区域再生水循环利用，保障生态流量。水生态方面，坚持保护优先、自然修复，开展水源涵养区、水域及其生态缓冲带等流域重要生态空间范围划定工作，明确生态环境管控要求，清理整治不符合水源涵养区、水域、河湖生态缓冲带等保护功能要求的生产生活活动。对生物生境和生物群落受损的河湖生态空间，实施河湖生态缓冲带恢复、天然生境和水生植被恢复等措施；力争到2035年“清水绿岸、鱼翔浅底”美丽河湖景象普遍呈现。水环境方面，坚持建管并重，实施黑臭水体综合治理，推动加快补齐县城和建制镇污水收集处理设施短板，根据水质改善目标及需求合理规划提标改造工程或尾水人工湿地净化工程，持续推进城市面源污染治理；推进工业污染防治由末端治理的全面达标排放向全过程绿色发展转变，面源污染突出的流域区域要着力完善农业农村“源头防控—过程防控—末端治理”污染防治政策。

4.4 完善治理能力现代化的政策制度

在继承发扬党的十八大以来“党政同责、一岗双责”落实、中央环保督察、生态补偿等好的经验做法基础上，建议未来进一步健全多元共治的政策制度保障机制。一是健全党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系，构建一体谋划、一体部署、一体推进、一体考核的制度机制。二是精准、科学制定差别化管控要求，合理设置过渡期，引导推动重点行业、重点区域绿色发展；推进建立地上地下、陆海统筹的生态环境治理制度，强化综合治理、系统治理、源头治理，推动陆域海域污染协同治理。三是建立健全财政资金投入机制，积极探索“绿水青山就是金山银山”理念转化路径及生态产品价值实现路径，健全流域横向生态补偿、绿色农业补贴等政策。四是加强蓝藻水华、城乡面源污染防治、生态流量适应性管理等重点难点问题的科学研究。五是统筹水环境、水资源、水生态、气象、航运等相关监测资源，建立健全相关部门之间的监测数据共享机制，建立水生态环境大数据平台。六是构建全民行动格局，推动美丽河湖保护与建设。