引言

自2013年来，中国已经发生多次区域性大面积严重灰霾污染事件，灰霾污染成为中国公众关注度最高的环境污染问题^{[1, 2]}。研究显示，在大气污染最严重的京津冀区域，空气质量很大程度上受到周边区域的影响。如北京和天津以及河北东部城市，PM_2.5受外省（区、市）影响较大，区域传输对北京和天津的贡献接近50%。通过模拟发现京津冀13个城市O₃污染受传输贡献显著（> 80%）^{[3, 4]}。建立横向跨区域大气治理的联防联控协调机制，是解决区域性大气污染的重要手段^[5]。

党中央、国务院对区域大气污染防治高度重视，作出了一系列重要部署。2015年9月11日中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》指出，建立污染防治区域联动机制，完善京津冀、长三角、珠三角等重点区域大气污染防治联防联控协作机制，其他地方要结合地理特征、污染程度、城市空间分布以及污染物输送规律，建立区域协作机制，在部分地区开展环境保护管理体制创新试点，统一规划、统一标准、统一环评、统一监测、统一执法。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》中提出坚持源头防治、综合施策、强化多污染源协同控制和区域协同治理，持续改善京津冀及周边地区、汾渭平原、长三角地区空气质量。因此，建立健全区域大气污染联防联控机制，推动区域空气质量持续改善是立足新发展阶段、贯彻新发展理念、推进生态文明建设的重要举措。

本文系统回顾了我国区域大气污染联防联控发展历程，结合《大气污染防治行动计划》（以下简称“大气十条”）以来我国区域大气污染联防联控主要实践，总结了空气质量改善、统一标准体系建设、重污染天气应急体系建设、环境监管模式创新、科技支撑等方面取得的主要成效，基于未来我国区域大气环境管理需求，从综合管理体系、立法保障、规划统筹、信息共享等方面提出进一步完善的对策建议。

1 区域大气污染联防联控实践与发展

我国区域大气污染联防联控经历了提出、实践、发展和完善四个阶段，初步构建了区域协作机制，区域协作能力得到提升，但由于缺乏系统规划和顶层设计，区域大气污染联防联控长效管理机制亟待完善，区域合力治污局面尚未形成。

1.1 区域协作理念形成阶段（1996—2006年）

我国区域联防联控最早的实施案例，是在二氧化硫和酸雨控制地区实施分区域管理。1996年，国务院《关于环境保护若干问题的决定》和《国家环境保护“九五”计划和2010年远景目标》，提出划定酸雨控制区和二氧化硫污染控制区（“两控区”）的要求。1998年国务院《关于酸雨控制区和二氧化硫污染控制区有关问题的批复》（国函〔1998〕5号），明确了两控区的划定范围、控制目标和控制要求等。

我国大气污染防治区域协作理念的形成始于21世纪初。2002年，广东省和香港特别行政区政府共同发布了《改善粤港珠江三角洲空气质素的联合声明（2002—2010）》，确定了区域空气质量改善的努力方向。在此基础上，粤港双方在珠三角地区，主要在空气质量监测、能力建设、交流培训方面，共同组织开展了大气环境管理合作。双方合作持续至今，为推动珠三角地区空气质量率先达标起到了重要作用。2006年《国家环境保护“十一五”规划》提出，将统筹规划长三角、珠三角、京津冀等城市群地区的区域性大气污染防治。

1.2 以重大活动为契机，积极探索区域联防联控阶段（2008—2020年）

充分利用重大活动空气质量保障的契机，2008年“绿色奥运”保障，首次打破行政界限，华北六省（市）签署环境保护合作协议，实施省际联动、部门联动，全面开展大气污染综合控制，确保奥运期间北京空气质量明显优于往年同期水平。2010年国务院办公厅发布《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》（简称《意见》），《意见》首次提出建立统一规划、统一监测、统一监管、统一评估、统一协调的区域大气污染联防联控工作机制。《意见》的出台为上海世博会、广州亚运会等重大赛事和活动空气质量保障，打破长三角、珠三角地区行政界限，实施大气污染省际联动、部门联动，提供了重要依据。此后，在2015年北京“九三”大阅兵、2016年杭州G20峰会、2017年厦门金砖会议、2018年青岛上合峰会、2019年武汉军运会等活动中，均开展了区域性臭氧污染防治实践，重点针对联防联控范围、精准控制、浓度削峰、联动方式等进行了探索。根据举办地大气污染特征和空气质量模拟等方法，划定不同级别的管控范围，摸排污染源底数，建立监测预报、会商研判、应急管控以及数据实时分享和跨区域跨部门的联动机制^[6]。上述成功经验使我国在科学认识和防控能力上收获了宝贵经验，实践表明强有力的区域联防联控与协同减排是有效遏制区域性大气污染的根本出路。

1.3 政策法规推动区域协作不断深化阶段（2012— 2020年）

“十二五”以来，在一系列政策、法律、规划的推动下，我国大气污染防治区域协作不断推进。2012年，原环境保护部、国家发展改革委、财政部等联合下发《重点区域大气污染防治“十二五”规划》，划定“三区十群”共13个大气污染重点控制区，提出“建立统一协调的区域联防联控工作机制”，深入推进大气污染协同控制工作。2013年，国务院发布了“大气十条”，明确提出要建立区域协作机制，统筹区域环境管理。在此要求下，京津冀及周边地区和长三角区域大气污染防治协作机制先后成立，在实现区域内部门联动和地区协作，推进大气污染防治工作方面起到了重要作用。2015年3月，中共中央、国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》，提出强化统筹协调的治理措施，建立协调机制，形成有利于推进生态文明建设的工作格局，为环境协同治理提供了政策依据。我国2014年修订的《环境保护法》和2015年修订的《大气污染防治法》均明确要求建立重点区域联防联控机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施，统筹协调重点区域内大气污染防治工作。2016年，国家“十三五”规划明确提出“探索建立跨地区环保机构，推行全流域、跨区域联防联控和城乡协同治理模式”。2018年6月，国务院印发的《打赢蓝天保卫战三年行动计划》，更加关注区域治理，要求建立完善区域大气污染防治协作机制，并提出要制定京津冀及周边地区大气污染防治条例（图 1）。

党的十九届四中全会将完善污染防治区域联动机制作为坚持和完善生态文明制度体系的重要内容。2019年10月，党的十九届四中全会通过中共中央《关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，提出“坚持和完善生态文明制度体系，促进人与自然和谐共生”。要求实施“最严格的生态环境保护制度”，完善污染防治区域联动机制就是其中的重要内容之一。2020年3月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，在健全环境治理监管体系中提出，推动跨区域跨流域污染防治联防联控。污染防治联防联控已成为构建现代环境治理体系的重要工作。

1.4 区域一体化发展推动协作机制不断完善阶段（2013年至今）

按照党中央、国务院的统一部署，在充分借鉴北京奥运会、上海世博会等空气质量保障成功经验的基础上，我国先后建立了京津冀及周边、长三角、珠三角等三大重点区域大气污染防治协作机制，建立了信息共享、预警预报、应急联动、环评会商、联合执法、联席会议等工作制度，同时组织开展区域大气污染传输影响机制研究，建立区域大气环境管理平台，推进区域大气污染联防联控的科学决策（图 2）。

为深入贯彻京津冀协同发展，整合京津冀区域资源，提升综合治污能力，经党中央、国务院同意，2018年7月3日，国务院办公厅印发《关于成立京津冀及周边地区大气污染防治领导小组的通知》，标志着由国务院副总理韩正担任组长的京津冀及周边地区大气污染防治领导小组正式成立，办公室设在生态环境部（图 3）。同时设立了京津冀及周边地区大气环境管理机构。

2 联防联控的工作内容和主要成效

为全面落实“大气十条”和《打赢蓝天保卫战三年行动计划》，针对重点区域秋冬季污染突出问题，持续开展了重点区域秋冬季大气污染治理攻坚，统一治污措施，推进区域标准一体化建设、构建了完善的重污染天气应急预警体系、创新环境监管模式、强化科技支撑，从而推动重点区域空气质量显著改善。

2.1 各项措施稳步推进，重点区域空气质量显著改善

自2013年以来，我国陆续出台了《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》《京津冀大气污染防治强化措施（2016—2017年）》《京津冀及周边地区2017年大气污染防治工作方案》和京津冀及周边地区、长三角地区和汾渭平原秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案等重要文件，对区域大气污染防治工作目标、重点任务措施和治理工程等实施统一要求和监督考核。全面落实各项减排措施，标本兼治，着力推动重点行业超低排放改造、北方地区清洁取暖试点、老旧柴油车淘汰等重点工程，推动重点区域空气质量得到显著改善。

截至2020年年底，三大重点区域共完成5.19亿kW火电装机容量超低排放改造、3.95亿t粗钢产能超低排放改造；完成2532万户散煤替代，实现了京津冀及周边地区、汾渭平原两区平原地区散煤基本清零；淘汰国三及以下排放标准营运中型和重型柴油货车100万辆以上。监测数据表明，2020年京津冀及周边地区、长三角、汾渭平原PM_2.5浓度分别为51.3 μg/m³、34.6 μg/m³和48.3 μg/m^3[7]，与2015年相比明显降低，下降比例分别为35.4%、32.3% 和13.5%（如图 4所示），其中，北京市下降53%，珠三角PM_2.5浓度率先达标退出重点区域。2020年京津冀及周边地区、长三角、汾渭平原重污染天数明显降低，与2015年相比，分别降低5.7个百分点、1.4个百分点和1.4个百分点。重污染过程的峰值浓度、污染强度、持续时间和影响范围均明显降低。尤为突出的是2019年3月9日联合国环境规划署发布的《北京二十年大气污染治理历程与展望》评估报告，其中强调北京市在五年内实现了国内外普遍认为难以完成的目标，2017年的PM_2.5年均浓度比2013年下降了35.6%，为世界其他城市的空气污染治理提供了宝贵经验。

2.2 统一标准实现区域治污合力

统一标准是跨省重点区域大气污染治理的出路^[8]，2013年印发的《关于执行大气污染物特别排放限值的公告》首次要求位于“三区十群”的火电、钢铁、石化、水泥、有色、化工等六大行业以及燃煤锅炉项目执行大气污染物特别排放限值；2018年印发的《关于京津冀大气污染传输通道城市执行大气污染物特别排放限值的公告》，在“2+26”城市执行大气污染物特别排放限值。目前，固定源大气污染物排放标准中有28项标准规定了大气污染特别排放限值，基本实现了重点区域污染防治技术要求的统一。

重点区域积极推进区域统一标准。2015年京津冀三地标准化主管部门联合印发《京津冀区域共同制定地方标准有关事项的会议纪要》（京质监发〔2015〕25号），确定了京津冀区域统一地方标准制定方式及要求，建立了京津冀区域环保标准合作机制。2017年京津冀三地共同制定了首个区域标准《建筑类涂料与胶黏剂挥发性有机化合物含量限值标准》，并同步发布实施；长三角出台了《长三角生态绿色一体化发展示范区先行启动区产业项目准入标准》，积极开展能源供应、建筑施工、汽车维修等领域行业污染物排放标准制定，研究和编制统一技术规范、统一标准修订和发布流程等工作。2018年10月，《长三角区域环境保护标准协调统一工作备忘录》正式签署，明确了长三角区域统一环境标准的机制。2019年11月，长三角环境标准一体化研讨会在上海市召开，在会议上达成了长三角区域环境标准一体化的工作计划，其中将制药工业大气污染物排放标准一体化列为规划的标准之一^[9]。2020年6月，长三角三省一市生态环境厅（局）共同签署了《协同推进长三角区域生态环境行政处罚裁量基准一体化工作备忘录》，出台了生态环境行政处罚裁量基准规范性文件，指导三省一市协同开展生态环境行政处罚裁量基准工作。

2.3 区域重污染天气应对取得实质进展

2017年以来，不断完善重污染应对体系建设，建立三大区域重污染监测预警中心，形成覆盖区域、省、市的三级空气质量重污染监测预警能力，实现了空气质量预报业务化，建成了大气环境“空天地”一体化综合观测网，实现了实施掌握污染状况和传输规律，快速分析污染组分和来源。建成了京津冀、长三角、华中、西南、西北等区域空气质量预测预报中心，具备7 ~ 10天的空气质量预报能力，成功保障了北京APEC会议、南京青奥会、杭州G20峰会、厦门金砖会议、青岛上合峰会、上海进博会、武汉军运会等重大活动的顺利召开。

统一了重点区域预警分级标准，构建了重点行业绩效分级管控体系，实现科学指导区域应急联动。陆续出台了《关于加强重污染天气应对夯实应急减排措施的指导意见》（环办大气函﹝2019﹞648号）、《重污染天气重点行业应急减排技术指南（2020年修订版）》（环办大气函﹝2020﹞340号）等文件，按照分区指导、分类实施原则不断推进和指导重点区域开展重污染天气应急预案修订工作，强化重污染天气应对，夯实应急减排措施和清单；构建了重点行业差异化分级管理体系，建立了覆盖“2+26”城市、39个重点行业、20多万家涉气企业的应急减排清单，不断提高环境管理精细化管理水平，改变了各地应急时间不同步、应急级别不相同等“应景式”混乱的重污染应对模式。

集成了立体观测、气象、排放、应急管控等多源大数据，建立重污染天气应急管理技术支持平台，实现了污染成因实时分析和应急效果快速评估。构建了预测预报、会商分析、预警应急、跟踪评估的区域重污染应对机制，切实降低了重点区域重污染天气发生频率和严重程度。据不完全统计，2015—2020年，全国重污染天数降幅超50%，其中京津冀及周边地区重污染天数比例降低约6%。

2.4 环境监管模式得到不断创新

为打破行政区限制，推动重点区域大气污染防治工作有序推进，自2013年以来，通过开展联查、互查行动，联合打击各类环境违法行为，妥善协调处理环境事件，并统一环境执法尺度，每年冬季逐月对重点区域开展专项执法检查，并运用卫星和无人机不定期开展检查，产生了巨大震慑作用。此外，生态环境主管部门还与公安部联合印发《关于加强环境保护与公安部门执法衔接配合工作的意见》，提高执法震慑力。2018年以来，围绕秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案，形成了强化督查、巡查、专项督查、量化问题规定、信息公开、宣传方案“1+6”方案体系，建立了排查—交办—核查—约谈—专项督查的五步法工作机制，重点针对固定源污染环保设施运行情况、散乱污企业取缔、自动监测设施安装运行情况、重污染天气应急预案执行、排污许可证核发执行、机动车及非道路移动机械冒黑烟、黑加油站情况等重点任务开展定点帮扶。此外，随着夏季臭氧污染态势日益加重，2020年启动了夏季臭氧监督帮扶工作，旨在聚焦重点区域，坚决打赢蓝天保卫战。

重点区域结合各地工作难点和需求，积极开展统一监管。2015年京津冀三地建立联动工作机制，确立了定期会商、联动执法、联合检查、重点案件“回头看”、信息共享这5项工作机制。每年召开一次联动执法工作联席会，确定下一年的工作重点，不定期组织开展联动执法。2019年京津冀三地的联动层级进一步下沉到县（市、区）一级，通州、大兴、房山等与河北、天津相邻的10个市县建立了联动执法机制，对于交界处的环境问题的解决起到了巨大的推动作用。2021年京津冀三地率先建立了“京津冀三地新车抽检抽查协同机制”，针对三地市场销售车型，协同开展环保一致性检查和在用符合性抽查，提升监管效率，共同推动区域新车排放达标监管。2020年长三角生态绿色一体化示范区启动了“跨省统一环境执法”模式，由浙江省嘉善县、上海市青浦区、江苏省苏州市吴江区三地生态环境执法人员组成的综合执法队，对示范区开展跨界联合现场检查行动。川渝地区签订了《深化川渝两地大气污染防治协议》，组织毗邻地区城市生态环境局，对重点区域、重点行业、重大问题开展联动交叉帮扶，推动川渝地区空气质量改善。

2.5 科技支撑取得显著效果

为进一步厘清大气污染成因，推动京津冀及周边地区大气重污染的突出难点，2017年原环境保护部启动了“大气重污染成因与治理攻关项目”。经过三年的不懈研究和探索，初步实现空间上城市尺度、时间上污染过程尺度的大气污染物理化学特征精细化描述，量化污染物一次排放和二次转化对重污染天气形成的具体作用；开展卫星遥感监测、网格化监管、实地核查等，建立了各类空气污染源活动水平数据库，编制完成城市区县级高精度、高分辨率涵盖各项污染物的排放清单，实现污染源排放量动态更新，摸清了污染底数；建立了“预测预报—会商分析—预警应急—跟踪评估”全过程重污染天气应对技术体系，全面支撑多部门、多行业联合应对和区域应急联动^[10]。依托现有健康监测项目，通过加密调查、回顾性分析，精确评估大气污染，尤其是重污染天气对不同人群生物效应指标的影响研究，深化大气污染对居民健康影响研究。创新科研组织实施机制，开展了“一市一策”跟踪研究，促进科研与应用深度融合，有力助推了蓝天保卫战圆满收官，为“十四五”大气污染防治工作奠定了技术基础。

3 完善区域大气污染联防联控机制的建议

我国重点区域大气污染协作实践体现了国家对区域环境治理的高度重视和参与，但区域协同组织结构功能性不足，主体性因素单一，导致区域协作内在驱动力不足，治理效果持续性不够^[11-14]。随着区域性大气污染问题的日益复杂，需要从规划、制度、法律、技术等层面加强统筹融合，逐步构建区域性大气污染综合管理体系。

3.1 科学划定重点区域，实行分类管理

当前我国PM_2.5污染形势尚未根本好转，O₃污染形势日益严峻，由于O₃和PM_2.5 污染的区域既存在高度叠加又有一定差异，因此需要根据地形地貌、气象条件、大气污染传输等特征，科学划定大气污染防治区域，按照区域范围、污染程度等^①，实行分级分类管理^[21]。建议将京津冀晋鲁豫地区、长三角地区、珠三角地区、东北地区、成渝地区、乌昌石地区、乌海—石嘴山地区划定为大气污染防治重点区域，实行分类管理，协同控制PM_2.5和O₃。京津冀及周边大气污染防治领导小组统筹领导京津冀晋鲁豫地区大气污染防治；继续发挥长三角、珠三角区域大气污染防治协作小组作用；建立东北地区、成渝地区区域大气污染防治协作小组，贯彻落实全国大气污染防治总体要求，东北地区需加大秸秆禁烧监管力度；乌昌石地区、乌海—石嘴山地区大气污染防治工作由所在省级生态环境主管部门统筹领导，重点加大燃煤和工业污染防治力度。将粤港澳大湾区设定为空气质量改善先行区，努力建成全国区域污染防治示范区，为未来全国空气质量持续改善积累重要经验。

① 具体参见生态环境部环境规划院内刊2021年第17卷第3期，《中国氮氧化物与挥发性有机物中长期减排路线图》一文，作者为薛文博、史旭荣、雷宇等。

3.2 建立区域大气污染综合治理体系

以重点区域空气质量改善和污染联防联控为工作重点，制定统一规划、统一标准、统一监测、统一污染防治措施。制定季节性区域大气污染强化方案，建立季节性区域重污染天气应急机制。相关协作机制负责研究审议区域大气污染防治实施方案、年度计划、目标、重大措施，以及区域重点产业发展规划、重大项目建设等事关大气污染防治工作的重要事项，部署区域重污染天气联合应对工作。积极推动制定区域统一的大气污染物排放标准，协调各地在制修订行业大气污染物排放标准时要充分协商、步调一致，建议交界地区执行统一的管理要求。加强交界地区重点涉气新建项目以及传输通道城市内，对下风向空气质量影响大的新建高架源项目环评会商。健全区域联合执法信息共享平台，实现区域监管数据互联互通，开展跨区域大气污染专项治理和联合执法。推进区域环境基础设施建设，探索共建共治行政区划边界地区的环境基础设施。鼓励创新区域大气污染联防联控的多元治理模式，发挥社会组织在区域联防联控中的作用。加强部省（区、市）联动，建立问题导向、定期沟通、常态高效的协调对话机制，引导形成区域大气污染治理合力。加大大气污染防治专项资金支持力度，积极探索大气污染生态补偿机制，调动区域大气污染治理的积极性。

3.3 尽快制定并出台区域性大气立法

作为区域环境治理的根本保障，中国现有的环境法律尚未清晰界定区域环境治理的主体和权责。我国新修订的《大气污染防治法》专门设立了“重点区域大气污染联合防治”的章节，但关于加强区域“联防联控”的相关规定较为空泛，法律责任模糊，可操作性不强，难以保障落地执行，削弱了政策的效力。我国新《环境保护法》增加了建立跨行政区域联合防治机制的原则性规定，但没有设立区域大气污染联防联控的章节甚至专门的条文。当前，区域大气污染联防联控是通过行政命令、指导意见和一些临时措施来配置大气污染联防联控领域的权力义务，这种制度设计决定了在短期内可能会有效果，但从长远来看，必须用专项立法取而代之。《打赢蓝天保卫战三年行动计划》提出制定京津冀及周边地区大气污染防治条例，为我国开展区域大气立法研究提供了主要依据，2020年由京津冀三地协同起草、同步审议、同步施行的机动车和非道路移动机械排放污染防治条例，作为我国首部区域协同，统一对有关污染防治作出全面规定的区域性立法，为我国研究制定区域大气立法奠定了良好基础。建议尽快制定并出台《京津冀及周边地区大气污染防治条例》，明确界定各级人民政府和有关部门的权利和义务，提出区域大气污染协同治理政策工具，统筹解决区域大气污染的关键问题，并为地方立法提供上位法依据。

3.4 建立统筹融合的区域规划体系

实践表明，解决区域大气污染防治不仅需要环保、发改、能源、工信、财政等相关部门分工合作，而且需要区域内各行政区统一目标、统一行动^[15-20]；但受传统管理的限制，现行大气污染防治规划以行政区为基本单元，掣肘区域资源整合和一体化发展，区域内各省份各自为政、封闭式发展，导致区域内存在盲目竞争、结构失调、规模失控、环境恶化等问题^[17]。为此，需要从区域整体上进行顶层设计，统筹考虑区域资源禀赋、自然环境、能源结构、产业结构、经济发展水平、环境管理水平等因素，坚持区域整体性和协同性，制定区域大气污染防治统一规划，确定区域中长期空气质量改善路线图，同时考虑社会发展实际和目标，以及民众对于环境及其社会经济各方面的现实意愿，制定区域内各行政辖区协商一致的整体目标；基于区域整体大气质量目标实现的社会成本最小化、减排责任公平化、控制标准一体化、发展权益均等化等基本原则，通过具体的政策手段推动区域大气环境质量整体改善^[22-25]。

3.5 完善区域信息共享平台

大气环境管理信息能够及时、透明和完全共享是区域联防联控高效开展的前提和基础。建议围绕区域大气环境管理要求，依托环境保护专网，建立区域环境信息共享平台，集成区域内各地环境空气质量监测、重点源大气污染排放、重点建设项目、机动车环保标志等信息，完善区域环境信息共享机制。京津冀、长三角等重点区域可以依托中国环境监测总站建设环境信息共享平台，定期开展区域社会经济发展和环境保护综合规划、对策与决策分析，定期向区域内各级人民政府、公众发布区域大气环境监管情况和质量状况。其他城市群依托各省份环境监测中心等建立环境信息共享平台，促进区域内各地市之间的环境信息交流。

4 结论

国内外实践表明区域联防联控是解决区域大气污染问题的重要手段，当前我国PM_2.5污染形势尚未得到根本控制，O₃污染形势日益严峻，协同解决PM_2.5和O₃污染是我国“十四五”乃至未来很长时间的大气污染防治重点。建议进一步完善我国区域大气污染联防联控机制，通过构建区域大气污染综合管理体系、立法保障区域联防联控工作、加强顶层设计统筹融合各项环境管理制度以及推进区域信息共享等工作，协调平衡区域环境治理利益机制，促进NO_x和VOCs持续减排，有效降低京津冀及周边地区、长三角、汾渭平原等重点区域PM_2.5和O₃浓度，促进全国和重点区域大气环境质量日益改善。