党的十九大提出的坚决打好污染防治攻坚战的重要决策部署，是我国全面建成小康社会决胜时期的“三大攻坚战”之一。2018年6月，中共中央、国务院印发了《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》（以下简称《意见》），明确了打好污染防治攻坚战的时间表、路线图、任务书^[1]，部署了蓝天、碧水、净土三大保卫战和七大标志性战役^①，集中力量攻克人民群众身边的突出环境问题^[2]。对污染防治攻坚战的实施成效进行合理评估，是保障任务实施的重要手段^[3]。本文通过建立定量和定性相结合的指标体系，对《意见》实施的目标、任务、政策和经济绩效进行系统评估，以期为下一阶段深入打好污染防治攻坚战和部署“十四五”生态环境保护工作提供依据和参考。

①七大标志性战役为打赢蓝天保卫战，打好柴油货车污染治理、水源地保护、黑臭水体治理、长江保护修复、渤海综合治理、农业农村 污染治理攻坚战。

本研究基于《意见》主要目标、任务和重大措施，综合考虑指标内涵、数据质量，围绕目标指标、重点任务、政策制度和经济绩效四个维度，选取55项指标构建污染防治攻坚战成效评估指标体系，见表 1。其中，目标指标主要为《意见》总体目标，从空气质量、地表水质、近岸海域水质、主要污染物排放总量、土壤环境质量和自然生态角度评估污染防治攻坚战生态环境取得的成效；重点任务主要从三大保卫战和七大标志性战役的关键任务完成情况评估实施成效；治理体系主要从生态环境责任体系、生态环境监管体系、生态环境保护经济政策体系、生态环境保护法治体系、生态环境保护社会行动体系5个方面进行评估，评估重要政策制度改革落实情况；治理绩效方面着重考虑经济发展与环境保护协调性和投融资两部分的成效。

表 1

表 1 污染防治攻坚战实施成效评估指标体系

表 1 污染防治攻坚战实施成效评估指标体系

本研究的目标指标数据主要来自《中国生态环境状况公报》（2015—2020），采用比较法将各项环境指标与目标进行对比，全面梳理各项指标完成情况。重点任务的目标数据主要来自生态环境部及生态环境综合业务调度平台，采用自上而下、定性与定量相结合等方法，对攻坚战重点任务进行评估。政策制度执行成效评估主要采用文献分析、地方座谈等方法评估生态环境保护政策制定实施情况。

经济绩效评估主要是衡量污染防治攻坚战启动后，各省份环境与经济协调发展水平以及投融资效果。本文采用耦合协调指数法^{[4, 5]}测算了2017—2019年各省份环境经济耦合协调度；选取环境与经济各6项指标（表 2），根据2017—2019年各省份环境经济协调度增长情况，判断各省份环境高水平保护与经济高质量发展情况^[6]；通过排名和四象限图的方式，识别环境经济协调发展水平较高和发展较为片面的省份；采用文献分析法分析了投融资情况。

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表 2 指标选取说明

表 2 指标选取说明

本研究构建的污染防治攻坚战实施成效评估指标体系中13项生态环境目标指标均全面超额完成，详见表 3。总体来看，污染防治攻坚战实施以来，全国生态环境质量状况持续改善。空气质量方面，2020年全国337个地级及以上城市优良天数比率平均值为87.0%，近五年上升5.8个百分点，呈现持续改善向好态势；2020年全国PM_2.5未达标地级及以上城市浓度为37微克/ 米^{3 [7]}，较2015年下降28.8%，北京PM_2.5浓度5年降幅达到51.3%，以创纪录的速度打赢了这场污染治理工程。水质量方面，全国地表水Ⅰ ~ Ⅲ类水质断面比例83.4%，好于污染防治攻坚战阶段性目标13.4个百分点，与2015年相比上升17.4个百分点；劣Ⅴ类水质断面比例0.6%，近5年下降9.1个百分点；长江流域、渤海入海河流劣Ⅴ类国控断面全部消劣，长江干流历史性地实现全线Ⅱ类水体^[8]，我国仅用5年时间，“好水”的比例已达到发达国家水平。全国近岸海域优良水质（一、二类）面积比例平均为77.4%，近5年上升6.9个百分点。主要污染物排放方面，全国二氧化硫、氮氧化物、化学需氧量和氨氮4种主要污染物排放总量分别较2015年累计减排25.5%、19.7%、13.8% 和15.0%，二氧化硫排放量从千万吨降低至百万吨水平。土壤质量方面，全国土壤环境风险得到基本管控，经初步核算，受污染耕地安全利用率达到90% 左右，污染地块安全利用率达到93% 以上。自然生态方面，初步划定的生态保护红线面积占陆域国土面积25% 左右，保护了近40% 的水源涵养区、几乎所有生物多样性关键区、约32% 的防风固沙功能区^[9]；根据国家林草局最新公布结果，我国森林覆盖率达23.04%，森林蓄积量超过175亿立方米^[10]，连续30年保持“双增长”；在全球2000年到2017年新增的绿化面积中，约1/4来自中国，贡献比例居全球首位。

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表 3 目标指标完成情况评估

表 3 目标指标完成情况评估

本研究构建的污染防治攻坚战实施成效评估指标体系31项重点任务中，30项已完成2020年目标要求，仅全国铁路货运量比2017年增长任务未完成，各指标具体信息见表 4。蓝天保卫战方面，截至2020年底，全国煤炭消费占一次能源消费的比重由60.4% 下降至56.8%，清洁能源占比从20.8% 提高到24.0%，推动能源发展由“保障供给优先”向“生态环境优先”新发展阶段转变，逐步建立起较为完备的能源供应体系，根本扭转了能源短缺的局面。北方地区累计完成清洁取暖改造超2500万户，全国累计燃煤发电机组超低排放改造9.5亿千瓦，发电煤耗达世界先进水平，建成世界最大规模的超低排放清洁煤电供应体系。6.2亿吨粗钢产能已完成或正在开展超低排放改造^[11]，建成了最大规模的钢铁工业清洁生产体系。碧水保卫战方面，全国地级及以上城市建成区黑臭水体消除比例达到98.2%；累计完成10 638个农村“千吨万人”以上水源保护区划定、15万个建制村环境综合整治。净土保卫战方面，全国31个省（区、市）2775个涉农县级行政区已全部完成农用地土壤环境质量类别划分；累计完成13 311个重点行业企业地块的布点、采样、检测以及数据上报工作；完成整治的1865个污染源已全部销号，有效降低耕地土壤镉污染风险。受疫情和用地用海审批等因素叠加影响，部分货运铁路和铁路专用线的开工时间推迟、建设进度不及预期。此外，由于能源结构调整，煤炭等大宗货物产量和运输量下降，导致全国铁路货运量进度相对滞后，2020年全国铁路货运量比2017年增长23.4%^{[12, 13]}，较目标尚有较大差距。

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表 4 重点任务指标完成情况评估

表 4 重点任务指标完成情况评估

遵循《意见》，本研究的治理体系建设情况评估主要从生态环境责任体系、生态环境监管体系、生态环境保护经济政策体系、生态环境保护法治体系和生态环境保护社会行动体系等5个方面进行定性评估，若有重要制度突破、重大改革举措、出台重要文件的则评价为实施良好，有所进展的评价为实施顺利，否则为无进展，详见表 5。总体来看，生态环境责任体系、生态环境监管体系、生态环境保护经济政策体系、生态环境保护法治体系进展良好，生态环境保护社会行动体系进展顺利。

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表 5 治理体系建设情况评估

表 5 治理体系建设情况评估

全国生态环境保护大会对污染防治攻坚战提出，要协同推进经济高质量发展和生态环境高水平保护。本研究进一步分析省级层面的经济发展和环境保护协调发展程度，评估推进污染防治攻坚措施过程中对经济的影响，详见表 6。结果表明，2019年环境经济耦合协调度最高的五个省份为北京、上海、浙江、福建和广东，耦合协调度分别为67.7、66.4、66.2、62.8和62.6，除北京外均为东部沿海省份。与2017相比，2019年除黑龙江外，其余省份环境经济耦合协调度均呈不同程度上升，其中河北、天津和北京上升幅度最大，分别同比上升21.7%、16.6% 和16%，31个省（区、市）同比上升8.4%。结果表明污染防治攻坚战并未影响各省份经济发展，反而促进了环境经济协调发展，尤其是蓝天保卫战重点区域环境经济耦合协调度上升幅度最大。

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表 6 各省（区、市）2017—2019年环境经济耦合协调度测算结果

表 6 各省（区、市）2017—2019年环境经济耦合协调度测算结果

图 1显示了2019年各省份环境经济协调度分布，环境经济发展程度均高于全国平均水平的省份，即位于第一象限的浙江、广东、福建、湖北，均为南方省份。而环境经济发展低于全国平均水平，即位于第三象限的省份，包括河北、河南、新疆、宁夏、安徽、陕西、辽宁。北京、上海环境经济协调度分列全国前三，主要由于经济水平远超全国平均所致，而环境质量仍需继续改善。

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图 1 2019年环境经济协调度四象限分布

污染防治攻坚战期间，国家深入推动建立了多元化投入机制。建立绿色发展基金等政府引导型基金，征收环境保护税，推动纵向和横向流域生态补偿机制建立，完善政府绿色采购政策等政策机制，多方面完善污染防治攻坚战多元化投融资机制。绿色发展基金等政府引导型基金的设立，大大撬动金融机构和社会资本投资。国家绿色发展基金首期募资885亿元^[16]，其中，中央财政安排资金100亿元；环境保护税的征收，消费税、资源税、所得税以及增值税等税收政策绿化导向，间接促进了多主体加大污染防治攻坚战投融资力度；政府绿色采购政策、绿色超低排放电价补贴、北方地区冬季清洁取暖补贴、绿色农业补贴、可再生能源电价补贴等政策实施，为带动重点领域生态环保投资发挥关键引导作用。

综合测算，2018—2020年，全社会环保投资规模累计3.27万亿元，全国财政支持污染防治攻坚战投入规模累计1.83万亿元，中央财政支持污染防治攻坚战投入规模累计6231.5亿元，地方财政支持污染防治攻坚战投入规模累计1.21万亿元。其中，蓝天保卫战累计投资额为2492.84亿元，在三大保卫战投资额总数中占比最高，占比均在50% 以上；碧水保卫战累计投资额为1757.2亿元；净土保卫战累计投资额为125.7亿元；生态保护和修复领域累计投资额为1729.3亿元。全社会和各级财政累计投入大量环保资金，为打好污染防治攻坚战提供了有力支撑。

本研究基于《意见》构建了污染防治攻坚战成效评估指标体系，从目标指标、重点任务、政策措施和经济绩效4个方面分别对污染防治攻坚战实施成效进行评估。研究结果表明：《意见》实施成效显著，13项目标指标全面完成，全面建成小康社会生态环境目标如期高质量实现；污染防治攻坚战推动实施一批重大治污工程，环境治理水平显著提升；持续推进了能源、产业、运输等结构调整，环境经济耦合协调指数显示，污染防治攻坚战有力促进了经济高质量发展和生态环境高水平保护；在领导机制、指挥机制、协调机制、考核机制和健全生态环境治理体系方面积累了一系列经验做法，推动生态环境治理体制机制更加完善。

目前，我国生态环境质量改善仍不稳定，生态环境质量改善还未从量变达到质变，生态环境与群众的期待、美丽中国建设目标要求还有不小差距。基于评估结果和形势研判，建议“十四五”时期，要深入贯彻习近平生态文明思想，牢牢把握减污降碳总要求，突出“三个治污”，统筹污染治理、生态保护、应对气候变化，系统谋划污染防治攻坚战新思路、新要求、新举措，集中攻克老百姓身边的突出生态环境问题。主要突出以下方面：

（1）面向美丽中国建设目标，坚持方向不变、力度不减、久久为功，持续改善生态环境。对标2035年美丽中国建设目标，统筹谋划好“十四五” “十五五”“十六五”生态环境保护工作，每五年实现一个阶段性目标，步步推进，使生态环境与基本实现社会主义现代化相得益彰。“十四五”期间，在巩固“十三五”污染防治攻坚战阶段性成效的基础上，采取更精准、更科学、更有效的措施，保持力度、延伸深度、拓宽广度，深入打好污染防治攻坚战。

（2）以减污降碳为战略方向，加快推动经济社会发展全面绿色转型。扎实做好结构优化调整工作，坚决遏制高耗能高排放项目盲目发展，推进工业、建筑等高耗能、高排放行业绿色化改造，大力发展绿色产业，以科技创新赋能绿色低碳转型，提高发展的科技含量、绿色含量。

（3）坚持问题导向，不断解决群众关注的突出问题。发扬“十三五”污染防治攻坚战经验，针对突出问题谋划打好标志性战役。加强细颗粒物和臭氧协同控制，加快解决VOCs治理突出问题。统筹水资源、水环境、水生态治理，有效保护居民饮用水安全，持续推进黑臭水体治理并扩大到乡镇。有效管控农用地和建设用地土壤污染风险，加强白色污染治理和危险废物、医疗废物收集处理。统筹山水林田湖草沙冰系统治理。强化多污染物与温室气体排放协同控制，将重点行业大气污染深度治理与低碳节能统筹考虑。

（4）补齐短板强化弱项，推进环境治理体系和治理能力现代化。建立完善与新发展格局相适应的生态文明治理体系，加快构建党委领导、政府主导、企业主体、司法保障、公众参与的大环保格局。在监测监管执法能力、环境市场化投入机制、全民绿色行动等方面取得突破。健全环境保护督察机制，开展重点领域、重点区域、重点行业专项督察，推动环境保护督察向纵深发展。