1 问题的提出

2003年我国出台的《环境影响评价法》明确规定了公众参与制度，2011年建立了针对重大决策和重大项目的社会稳定风险评估（以下简称稳评）制度，期间及之后陆续出台了《环境影响评价公众参与办法》 《重大行政决策程序暂行条例》，至今已基本建立起公众参与制度。与此同时，中国环境邻避冲突也经历了早期（2006年之前）的偶发、2007—2016年的爆发、和2017年以来的明显下降四个阶段。标志性环境邻避冲突如2003年的北京望京西园加油站事件、2007年厦门PX事件等，一方面反映出公众环境意识、公民意识尤其是公众对于美好环境的需求以及参与环境治理的愿望在不断提高，并出现公众参与制度的供给不足或相对滞后；另一方面，也反映了我国公众参与制度和机制演变是以问题为导向的问题倒逼型，基于不断积累的邻避冲突治理经验，不断修补、完善公众参与制度，并对邻避冲突的化解起到了积极作用，甚至可以说制度效果显著。诚然，邻避冲突的化解，是主体^[1]、经济^[2-4]、决策^[5-8]、制度^[9]等众多不同因素协同作用的结果，而本文仅聚焦于公众参与制度对于邻避冲突的化解作用。

现有研究对于公众参与制度有效性的探讨，从制度基础看，多是基于环境影响评价（以下简称环评）^[10-13]、稳评^[14]或重大行政决策^{[15, 16]}制度之一进行单向度的分析，缺乏对各项制度的综合性研究；从制度有效性的维度来看，多是从制度本身出发^{[12, 13, 15, 17]}，侧重在制度的程序有效上。而公众参与的两个目标——产生合法性^[18-20]和解决冲突^{[18, 21, 22]}，分别对应着制度的程序有效和实质有效。有必要将实质有效纳入制度有效性的考量，将行为的改善作为检验制度有效性的重要指标^[11]，即有必要基于新制度主义政治学理论，在“制度—行为”的互动关系中，研究公众参与制度的有效性。

新制度主义政治学认为，制度有效性是“应然有效性”与“实然有效性”的统一^[23]，实质上是制度与制度相关人的行为在特定环境下的契合关系^[2]。本文利用新制度主义政治学理论，基于“制度—行为”的互动关系，构建了制度有效性的理论模型，并据此解析公众参与邻避冲突化解的制度有效性：一方面制度规制引导行为，并根据行为后果做出响应，在这个过程中体现出制度的程序有效；另一方面，行为遵循制度，并及时反馈至制度，从而体现出制度的实质有效。邻避冲突的有效应对，制度上最终体现为程序有效与实质有效的高度统一。

2 制度有效性的理论模型

本文基于新制度主义政治学理论^{[23, 24]}，从制度和行为的互动关系出发，界定并分析制度有效性（图 1）。图中内侧的小闭环反映的是“制度—行为”的互动关系，即制度引导行为，并对行为做出响应；行为遵循制度，并对制度形成反馈。外侧大闭环反映了基于“制度—行为”互动关系的制度有效性，包括制度的程序有效和实质有效，即通过政府、企业、社会等多方互动的行为，促进现实问题的解决，以实现制度的实质有效性；同时通过法治、德治、自治相结合的制度建设，通过目标导向，以实现制度的程序有效性。

程序有效体现的是制度的价值取向，表现为制度的回应性，即针对现实中存在的问题，制度能够及时做出响应，并得到修正和完善；实质有效体现的是制度的事实取向，表现为行为的规范性，即制度多大程度上能促使主体在制度框架内采取有序的行为，从而解决实际问题^[26]。

程序有效和实质有效通过“制度—行为”的互动关系得以实现，即通过制度规制引导行为，并及时响应行为结果和进行自我调整，不断地完善制度及制度体系，以实现制度的程序有效；通过行为对制度的遵循程度，对制度实施形成反馈，由此进一步促使制度的变迁或新制度的产生，即制度源于行为者的需要而被设计并在实践中不断完善，并解决一定的现实问题，以实现制度的实质有效。

基于上述“制度—行为”互动关系的制度有效性模型，解析公众参与邻避冲突化解的制度有效性：在公众参与邻避冲突化解的制度中，制度有效性具体表现为推进国家治理体系和治理能力的现代化，以实现制度的程序有效性；促进邻避冲突的化解，以实现制度的实质有效性。

在“制度—行为”互动过程中，制度对行为的引导来看，一方面是民众要求的知情权、参与决策的权力不断得以满足；另一方面在参与过程中，公众的行为规则意识、公民精神在培育。能否加快形成制度体系，并将制度优势转化为治理效能，是国家治理体系和治理能力现代化的直接体现。从行为对制度的反馈来看，多大程度上能促使公众在制度框架内进行有序的参与，从而预防并减少邻避冲突的发生，防范并降低环境风险和社会稳定风险。一方面是公众意识的形成和加强，不再如“乌合之众”遇事就本能地反对；另一方面是政府决策的民主化，决策之前充分听取公众的意见，事件发生后不是一味地压制，而是学会倾听公众的声音，加强沟通。

程序有效和实质有效是公众参与邻避冲突化解制度有效性的两个方面：程序有效侧重于制度是否得到遵守和实施^[25]，和公众的认同、对制度的正确科学理解等有关；实质有效是制度管不管用，能不能解决实际社会问题，响应公众的诉求^[26]。

公众参与邻避冲突化解制度的程序有效性，通过以下几个方面考量：制度结构的健全程度、制度内容的简明性与制度机制的灵活性等^[27]。公众参与邻避冲突化解制度的实质有效性，通过以下三个层面来考量：邻避冲突发生的概率是上升还是下降，发生邻避冲突的矛盾是否能够得到有效解决；冲突过程产生的破坏性是大还是小。邻避冲突中的公众参与行为，依据参与程度和冲突程度分为四种模式^[28]：控制型公众参与模式，参与程度和冲突程度均较高；对抗型公众参与模式，参与程度低而冲突程度高；程序型公众参与模式，参与程度和冲突程度均较低；协作型公众参与模式，参与程度高而冲突程度低。

3 我国公众参与邻避冲突化解的制度有效性 3.1 数据及资料来源 3.1.1 邻避事件的数据来源

本文邻避事件数据来源为学术性平台和网络平台，即在“中国知网”和“百度”上以“邻避”为关键词进行检索，共检索到2003—2019年典型邻避事件144件。根据本文收集的案例和其他研究者^{[29, 30]}收集的案例，我国邻避事件数量的历年分布情况如图 2所示^①。

① 考虑到一方面邻避冲突在国内缺乏官方文件的概念界定，更多的是一个学术性概念，另一方面官方正式统计文件里对邻避事件统计数据的缺失，本文从网络和学术平台这两个侧面搜集了解邻避事件的情况。对比已有学者的相关研究统计结果可以看出，虽然本文统计的邻避事件在数量上少于部分已有研究的统计值，但邻避事件数量随时间变化趋势与已有研究总体一致，据此对邻避事件发生的时间规律进行分析具有一定的普适性。

3.1.2 公众参与制度

环评和稳评作为为数不多的明确要求开展公众参与的政府决策制度^[31]，分别规范重大决策的生态环境保护和社会稳定相关领域的公众参与过程，为公众参与邻避冲突的化解提供了有效的渠道，对规划和项目建设阶段的公众参与做出了不同形式的规定。而《重大行政决策程序暂行条例》作为规范决策过程（含政策、规划、项目等不同阶段）的一项基本性制度（图 3），进一步规范着环评、稳评制度中的公众参与，同时将开展公众参与的范畴拓展至政策和社会经济发展规划阶段。

3.2 我国公众参与的“制度—行为”互动关系

图 4显示了2003—2019年我国邻避冲突数量、典型邻避冲突与我国环评和稳评领域出台的重要公众参与制度之间的关系。我国公众参与的“制度—行为”互动关系的分析，围绕“治理体系和治理能力现代化”与“邻避冲突整体趋势”的关系、“政府公众互动的制度基础”与“不同类型参与行为”的关系、“具体制度性规定”与“具体邻避事件中行为表现”的关系这三个层面展开。

3.2.1 治理体系和治理能力现代化与邻避冲突整体趋势之间的关系

国家治理体系和治理能力，既包括国家制度体系，也包括制度执行能力，是一个国家制度程序有效性的集中体现。

2006年以前，治理体系和治理能力现代化的概念尚未提出，中国的公众参与制度刚刚起步，表现为零散或单一性制度中公众参与的初步建立和萌芽，包括我国《环境影响评价法》中的公众参与和稳评制度的地方实践。邻避事件表现为偶发型事件，自2003年北京望京西园居民抗议建设加油站事件后；江苏、上海、广州等经济发达的东部沿海地区陆续地出现由于加油站、变电站、垃圾焚烧厂等社会公共服务设施建设所引发的邻避冲突，但邻避冲突发生频次不高。

2007—2016年，随着党的十八届三中全会（2013年11月）提出，将推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标；公众参与制度建设的步伐进一步加快，一方面是社会稳定风险评价制度的正式建立，另一方面明确将公众参与纳入重大行政决策的法定程序。邻避冲突数量高度膨胀，暴发了许多引起舆论关注的邻避事件。冲突程度两极分化，既有冲突性较强的暴力事件的发生：如大连对二甲苯（PX）事件中，企业围堵殴打记者，武警抢夺公众游行条幅标语并爆发冲突，政府强力打压媒体；宁波镇海PX事件中，警察、特警和防暴队以催泪瓦斯和警棍镇压驱逐并殴打游行公众，公众还以石头、砖块；杭州余杭中泰垃圾焚烧事件中公众打砸车辆、围攻执法管理人员等。不少案例中从冲突走向协作也在此阶段开始发生，如北京阿苏卫垃圾焚烧厂事件和杭州余杭中泰垃圾焚烧厂事件。

2017年以来，随着社会经济发展的推动和技术革新带来的污染排放的削减，以大气为代表的环境质量的整体显著改善，人民群众获得感和满意度大幅提升；随着党的十九大报告将建设生态文明提升为“千年大计”，各级政府愈发重视生态文明建设，逐步构建现代环境治理体系；2019年《重大行政决策程序暂行条例》的出台，实现了公众参与的全过程覆盖；加之以严格技术标准管理要求前提下的设施运行信息公开、企业开放日等制度安排；我国公众参与制度随之完善并逐渐进入稳定期。与之呼应的是，我国的邻避冲突处于低位水平，标志着我国公众参与制度已逐渐走向成熟，即一方面是制度的日趋完善，另一方面是邻避冲突实现了有效的化解。且随着制度的完善，冲突的频度和水平双降低，整体呈现相对稳定的公众参与制度体系和低位水平的邻避冲突。

3.2.2 政府与公众互动的制度基础与不同类型参与行为之间的关系

政府与公众互动的制度基础既包括自下而上的公众参与制度，也包括政府主动作为的自上而下的群众路线制度。

公众在参与制度的规范和约束下，依法进行程序型参与；而当由于种种原因程序型参与失效，公众的意见和诉求无法通过程序型参与得到有效表达和满足时，公众往往转而采取冲突型或控制型的参与行为，以此对制度实施形成反馈，促使制度体系的不断完善，促进国家治理体系和治理能力现代化。总的来看，政府与公众的互动关系呈现由弱—强—弱的变化态势，其中，政府主动作为的自上而下的群众路线制度不断建立和完善，而自下而上的公众参与呈现冲突—协作—有效化解的变化趋势。

3.2.3 具体制度性规定与具体事件中行为表现之间的关系

从具体的制度性规定与具体情境（案例）下（政府、企业、公众）三方的选择、行动、结果之间的关系来看，“制度—行为”的互动关系有三个层次，分别对应着2006年以前、2007—2016年和2017年之后的3个阶段。

（1）第一层次：行为遵循制度（2006年以前）。邻避冲突没有或很少，这时公众没有环境意识和公民意识，虽然也是行为响应制度，但是一种不知不觉的遵守。

2003—2005年，主要依托《环境影响评价法》对公众参与的权利进行保障；但《环境影响评价法》对于公众参与仅作出了原则性的规定，对信息公开、公众参与的组织等未作具体规定，因而其在实践中可操作性较低。随着邻避冲突在我国的相继发生，《环境影响评价法》中原则性的规定已无法满足实践中公众参与的需要；在这样的背景下，环评方面2006年出台了《环境影响评价公众参与暂行办法》，明确了公众参与的责任主体，信息公开内容、方式、时限等内容；稳评方面，2005年之后，邻避冲突发生较多的东部沿海地区开始率先实行稳评制度，体现了制度萌芽期对于邻避冲突和公众行为的响应。

（2）第二层次：行为不遵循并抵抗制度（2007— 2016年）。行为不遵守制度，邻避冲突增多，制度也在应对冲突的过程中不断完善，这是一个制度进步的过程，同时公民意识在培育。值得肯定的是，本阶段相对于第一阶段的进步性；随着公民意识的提高，公众对于环境有更大的诉求，由此导致邻避冲突的增加；但由于制度滞后于公众诉求，滞后于公众意识和公民意识培育的进度，表现为实践中邻避冲突的增多。

本阶段邻避冲突频发暴露出公众参与制度的问题，包括：公众介入时机滞后，程序型参与不足；政府响应的滞后；企业的缺位和对公众意见的忽视；信息和程序的不够公开透明。上述问题在本阶段稍后时段的制度建设中大部分得到响应：2009年《规划环境影响评价条例》的出台，明确了开展论证会、听证会的条件为“有关单位、专家和公众的意见与环境影响评价结论有重大分歧的”专项规划；2016年环评法修订，强调了“规划环评”的编制；这些均是对厦门PX事件中“项目选址不合理，与城市规划定位不符，未开展规划环评”等问题的响应。《环境影响评价法》 2016年修订版中，强化了建设单位的主体责任，响应了前一阶段发生的多起邻避冲突中，企业缺位这一问题。稳评制度的出台拓宽了公众参与的范畴，有助于应对多元化的公众诉求。《决定》的出台将公众参与纳入重大行政决策的法定程序，对于公众的早期参与提供了法律基础。

（3）第三层次：行为重新遵循制度（2017年之后）。行为遵守制度，邻避冲突减少，可以理解为经过制度和行为多年的相互作用后，制度和行为达到了一种相对匹配的阶段，这是自治与法制相互作用的结果。

对比《环境影响评价公众参与暂行办法》与《环境影响评价公众参与办法》可以看出，后者一是强调有效的程序型参与，以事前的有效参与取代事后的邻避冲突；二是实际参与范围的扩大，以应对更广泛公众对于美好环境的诉求；三是丰富了参与方式，明确了参与时限，提升了参与的可操作性；四是强调公开环评报告全文，响应公众对于信息公开的要求；五是明确公众意见与反馈，提高公众意见的效力；六是进一步明确深度公众参与的范围和要求；七是与稳评等其他制度的衔接。《重大行政决策程序暂行条例》的出台，为公众的早期参与奠定了基础。

总的来看，从第一阶段到第三阶段，制度在对行为的响应中不断完善，以应对前期邻避冲突所呈现的各类问题；而随着制度的完善，行为对制度从“不遵循—遵循—再遵循”。虽然一、三两阶段邻避冲突数量和程度均较低，但这两者的邻避冲突低之间的内涵是不一样的，恰恰反映了整个制度体系的完善和进步的过程。需要说明的是，制度对行为的响应存在一定的时间差，一方面制度需待行为结果显现并产生一定的社会效果之后，再根据行为的结果和效果相应调整；另一方面制度从发布实施到产生效果之间同样存在时间差。因此，制度对于邻避冲突的效果并不是立竿见影的；而是存在一定的滞后性。

3.3 我国公众参与制度程序有效与实质有效的关系 3.3.1 程序有效并不意味着实质有效

（1）程序有效的维度。2006年以前，我国的公众参与制度刚刚起步，以《环境影响评价法》（2002）和《环境影响评价公众参与暂行办法》（2006）为依托，对环评的公众参与作出了原则性规定；稳评制度则刚开始地方实践，尚未对公众参与作出具体要求；制度的可操作性不强，制度规则也不够具体，制度结构并不健全；制度内容不够细致严密，制度简明性不足；制度仅覆盖了规划和建设项目阶段，且侧重于对环境影响的响应，而对于导致邻避冲突其他方面的原因考虑不足，不足以应对公众的各种不同诉求，制度的灵活性不足。因此，该阶段制度程序有效性不足。2007—2016年，《规划环境影响评价条例》出台，进一步规范了规划环境影响评价中的公众参与；关于重大决策和重大固定资产投资项目的社会稳定风险评估制度已初步建成；《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中也明确了把公众参与确定为重大行政决策法定程序。以环评、稳评两大制度为依托的公众参与邻避决策制度框架已基本形成，重大决策相关制度的出台，进一步将开展公众参与的范畴拓展至政策和社会经济发展规划的决策阶段，规范着政策—规划—项目的完整的决策链，制度结构已较为健全，制度内容也较为细致严密，形成了能够同时应对环境影响和社会影响的公众参与邻避决策制度，制度程序有效性不断加强。2017年之后，随着构建现代环境治理体系目标的提出并写进党的十九大报告，从全局的角度将环评、稳评等各项制度中的公众参与制度进一步融合，且随着《环境影响评价法》的修订、《环境影响评价公众参与暂行办法》的出台，公众参与制度得以进一步完善；而《重大行政决策程序暂行》的发布，更是从总体上明确了公众参与在决策程序中的地位和要求。至此，我国的公众参与法律制度基本实现了较为健全的制度结构，制度内容也变得相对具体而具可操作性，能够应对各种具体的邻避冲突，且制度体系已从响应型的制度转变为前瞻型的制度，制度程序有效性更强。

可以看出，从2002年至今，随着环境影响评价、社会稳定风险评价以及重大行政决策制度的建立和发展，我国公众参与制度的结构不断健全完善，制度的简明性和灵活性等方面不断增强，即制度的程序有效性不断提高。

（2）实质有效的维度。2006年以前，我国的邻避冲突表现为散发型的零星冲突，冲突程度不大，但这是公众的环境意识和诉求较低所导致的，并不是制度作用和规范的结果，且其结果往往是政府妥协，从对邻避冲突的化解作用来看，制度实质有效性低。2007—2016年，邻避冲突呈现爆发态势，既表现为冲突数量上的大幅增长，也表现为部分事件中发生破坏性和对抗性较强的冲突。2017年之后，邻避冲突的数量再次降低，且冲突的影响范围不大，持续时间不长，邻避冲突一旦发生能够得到很快的化解。

总体来看，从实质有效性维度考虑，即从邻避冲突的解决情况来考量，公众参与制度的实质有效性经历了低—低—高的变化过程。

（3）程序有效和实质有效的对比分析。对比程序有效和实质有效的分析结果可以看出，在我国应对邻避冲突的公众参与制度从发生到发展完善的过程中，其程序有效性逐渐加强，而实质有效性经历了弱—弱—强的变化。实质有效一方面受公众参与的制度安排或制度供给（制度有效性）的影响，另一方面受公众参与的意愿和需求的影响。因此，实践中程序有效性和实质有效性存在偏离，即程序有效并不意味着实质有效。

3.3.2 程序有效有助于促进实质有效的实现

虽然程序有效并不意味着实质有效，但是程序有效却有助于促使实质有效的实现。实质有效一方面受公众参与的制度安排或制度供给（制度有效性）的影响，即取决于程序有效的程度，另一方面受公众参与的意愿和需求的影响，取决于公民意识和公众诉求；即实质有效取决于二者之间的匹配程度。匹配程度越高，则实质有效性越强，而匹配程度越低，则制度无法响应公众诉求，实质有效性低。

所谓匹配度低，包括两种情况：一是高程序有效而低实质有效，即制度本身设计较为完备却无法落地，或制度程序履行了却远没有达到预期的效果，现实中环评报告对项目建设的高支持率和邻避冲突频发之间的矛盾正源于此；二是低程序有效而高实质有效，如公众采取一些游行示威等不在制度框架内的行为，其程序有效性较低，而现实中往往“一闹就停”，或至少为公众争取到了信息公开的机会，从这个意义上看，其具有一定的实质有效性。而程序有效性与实质有效性均低，这似乎是另一种意义上的匹配，代表着制度的整体有效性水平低。

随着经济发展、社会进步，公众的公民意识和环境意识是不断觉醒的，公众对于美好生活的愿望也会逐渐加强，与之对应的是对环境问题的愈加关注，对参与环境治理的要求逐渐加强。需要不断完善公众参与制度的程序有效性以适应公众不断提升的对于参与环境治理的要求。因此，从这个角度来看，程序有效有助于促进实质有效的实现。

3.3.3 随着制度环境的变化，制度的程序有效和实质有效性也随之改变

制度有效性是具体的而非抽象的，历史的而非永恒的，相对的而非绝对的，制度的有效性只有在特定的环境中才能发挥出来。这里的制度环境既包括制度所处的环境，如历史地理、文化特点、风俗习惯等，也包括处于制度约束下的人们的状态，如公众的环境意识、公民意识，公众对政府的信任与依赖。

而随着制度环境的改变，制度的有效性也随之改变。同样的公众参与制度，在2007年之前，呈现出偶发性的邻避冲突，虽然制度有效性程度不高，但基本能应对公众参与的需求；而2007—2009年，邻避冲突数量出现较快增加，且发生了一些冲突性较强的邻避事件，即之前的制度已不能适应逐渐觉醒的公民意识和公众日渐增长的对于美好环境的需求，制度建设的进度已滞后于公众诉求的增加，制度有效性降低。

3.3.4 制度有效性是程序有效与实质有效的辩证统一

制度有效，既要程序有效，也要实质有效，二者缺一不可，不可偏废。程序有效是实质有效的前提和基本保障，而实质有效是程序有效的目标和最终体现。若制度仅是程序有效，即制度本身结构十分完善了，但却不能切合实际的需求，不能解决现实中的问题或化解冲突，这样的制度也只能被束之高阁，不具有现实意义。若制度仅是实质有效，而程序有效性不强，如2007年之前的公众参与制度，其邻避冲突之所以数量少、程度低，更大程度上是公民意识尚未觉醒，公众诉求较低所导致；是制度从产生到发展过程中较为初始的一种状态，不可谓制度有效性强。

因此，制度有效性是程序有效与实质有效的有机统一。制度有效性既要程序有效，也要实质有效；既要具有合理性与合法性，又要能够通过制度的实施实现其功能，并解决现实冲突。

公众参与邻避冲突化解制度的程序有效和实质有效起初都低；随着制度的发展程序有效和实质有效逐渐增强，但仍滞后于公众的需求，呈现为实质有效性略低于程序有效性。近几年，制度的系统性与整体性功能逐渐增强，实质有效性稳定显著提高，制度的程序有效和实质有效均较高。

4 结论和展望 4.1 结论

邻避冲突是公众参与制度“失灵”的具体表现。为了对应制度“失灵”，我国在制度与行为的互动过程中，在公众参与制度建设方面实现了变“被动应对”为“主动预防”，逐步构建起由环境影响评价、社会稳定风险评估共同支撑的公众参与邻避冲突治理体系，并在《重大行政决策程序暂行条例》的规范下，不断完善公众参与的治理方式和治理结构，优化政府—企业—社会多元主体良性互动、深度协作的治理模式，提高化解“邻避冲突”的治理能力。

（1）“制度—行为”的关系，从遵循/漠不关心到不遵循并抵抗，再到遵循的过程，正是制度完善的过程。从“制度—行为”的关系来看，邻避冲突从少到多再到少，对应着公众对于制度从遵循到不遵循并反馈，再到遵循的过程，制度正是在这样的反馈过程中不断修正自我并得以完善的。

（2）程序有效并不意味着实质有效，但有助于促进实质有效的实现。程序有效和实质有效之间未必一致，程序有效指的是制度本身的完备和能够对行为做出响应，而实质有效是指行为遵从制度，且遵从制度后能得到好的结果，这二者间未必是一致的。

4.2 研究展望

过去一段时间内，我国邻避冲突频繁发生，在应对邻避冲突的过程中，公众参与制度得以不断健全和完善。然而一方面邻避冲突在国内仍缺乏官方文件的概念界定，更大程度上是一个学术性概念，且学术界也尚未对其概念形成一致共识；另一方面官方正式统计文件中邻避事件统计数据也存在缺失，因而本文的邻避事件统计数据仅从网络平台和学术性平台这两个侧面进行搜集和了解。但由此也导致了不同文献中对于邻避事件的统计数据参差不齐，建议未来可进一步规范邻避冲突的概念，并形成官方的统计数据。本文搜集到的144个典型邻避事件，虽然在数量上少于部分已有研究的统计值，但邻避事件数量随时间变化的趋势与已有研究总体一致，据此进行制度有效性分析阶段的划分具有一定的普适性。

本研究聚焦于从公众参与制度有效性角度分析邻避冲突化解情况，此外，社会经济发展对邻避冲突的推动与对冲作用也不容忽视；邻避事件的数量同时还与邻避设施的绝对数量、环境质量的变化以及新媒体的作用等因素息息有关。2009年邻避冲突突出，一方面缘于2008年全球金融危机后，政府为扩大内需、刺激经济出台了四万亿计划，投资兴建包括铁路、垃圾处理厂等在内的各项基础设施，这客观上造成了可能导致邻避冲突的各项设施的集中建设；另一方面，2009年随着微博等社交媒体的出现和普及，越来越多关于邻避冲突的报道见诸网络，使得邻避冲突为更多公众所了解并引起更加广泛的关注。2013年前后的邻避冲突爆发与2012—2013年国内严重的雾霾不无关系，同时微信也在2013年开始兴起。可以看出，邻避事件的增加或减少，不仅仅与制度有效与否相关，同时与环境质量状况和新媒体的使用也直接相关。这就要求我们在提高公众参与制度有效性的同时，也应致力于改善环境质量，并加强舆情管理。近年来邻避事件的减少，是社会经济发展推动、技术革新、污染减排、环境质量改善、群众获得感和满意度提升、民主决策推进以及制度安排的完善等多方面共同作用的结果；未来可进一步从经济、技术、环境质量、主体、决策等其他方面分析邻避冲突的治理效果，以及分析不同因素对于邻避冲突治理的协同效果。

本文围绕处于同一时间段内的“制度—行为”互动关系展开分析。然而，在“制度—行为”互动中实际存在着时间差：一方面制度对行为的响应存在时间差，即回应型的制度总是滞后于行为并根据行为的效果进行调整；另一方面从制度发布实施到产生效果之间同样存在时间差，即制度对行为的规制引导效果的显现也需要时间。未来可针对某项特定的制度对其从出台到产生效果进行跟踪研究；也可针对“单项制度”与“制度体系”的关系进一步展开研究，或对“制度—行为”互动关系从宏观—中观—微观层面展开更加细致地阐述与探讨。

虽然我们在公众参与制度建设方面取得了显著的成效，但是在实际工作中仍存在不少薄弱环节：

一方面公众参与介入时机过晚。环评和稳评要求的公众参与时机均设置在决策（规划及项目）的前期工作环节，分别对应决策前（决策稳评）、规划草案报送审批前（规划环评）、报批建设项目环境影响报告书前（项目环评）或开展重大项目前期工作时（项目稳评）。而从《重大行政决策程序暂行条例》规定的决策程序来看，公众参与处于“决策草案”阶段的末端，错失了决策启动前期的“决策事项的提出”“研究论证”等环节。介入时机过晚是制约参与效果的重要因素，而在实际工作中，环评和稳评往往停留在技术层面，并且大多为事后评价，对于决策的指导和借鉴意义有限，且很少能够提出完整的替代方案，更多的是提出改进措施。

另一方面，缺乏有效的风险沟通。大多数的决策草案，包括为之开展的环评和稳评均属于专业文件，其表达方式对于公众而言过于晦涩、难以理解。而风险沟通的信息内容应当选择公众最关心、最容易理解接受、最能改变公众对风险事件现有态度的材料^[13]。同时提高公众诉求的有效表达，提高公众参与到决策中的能力，实现在法律框架下的有效参与。使公民和社会组织真正有参与环境政策制定、参与环境管理和治理的能力和渠道，实现公民环境责任与环境权利的统一。

此外，我们在如何发挥好公众参与制度效能方面储备不足。我们既要加快推进公众参与制度体系的完善，把制度优势充分发挥出来，又要研究和解决新时代下邻避冲突的新特征和可能出现的新问题，把公众参与的制度规则体系转化为邻避冲突治理效能，从而实现邻避冲突治理体系和治理能力的现代化。