引言

2020年9月22日，国家主席习近平在第七十五届联合国大会一般性辩论上首次提出，我国的二氧化碳排放力争于2030年前达峰，争取2060年前实现碳中和。能源系统的快速零碳化是实现碳中和愿景的必要条件之一，而核能作为零碳能源，有助于推动能源利用方式零碳化的完成^[1]。我国政府历来重视民用核能利用的安全有序发展^①，自1985年建造秦山核电站以来，核电快速发展^②。2011年日本福岛核事故发生后，我国核电审批进度放缓，直至2019年中国审批核电新建机组，核电发展才恢复常态化^③。

① 2016年国家发展改革委和国家能源局发布《能源生产和消费革命战略（2016—2030）》，提出2021—2030年核能利用持续增长的目标。2020年12月21日，国务院新闻办公室发布《新时代的中国能源发展》白皮书，提出“安全有序发展核电”。

② 《新时代的中国能源发展》白皮书指出，截至2019年底，在运在建核电装机容量6593万kW，居世界第二，在建核电装机容量世界第一。

https://m.sohu.com/a/292377607_222256.

民用核能利用是把双刃剑，其是重要的低碳能源，也是让人恐惧的核污染制造者。民用核能利用的选址、运营，核燃料的运输，核废料的处理各个环节都存在潜在的安全风险，威胁着人类生命健康和生态环境安全^④。传统科学秉承的“可控制、可计算、可评估”信念，被美国三里岛核泄漏、苏联切尔诺贝利核泄漏与日本福岛核泄漏等一连串的核灾难打破了。科学技术的不确定性逐渐为公众所认知，加之核事故的巨大破坏性、风险的非自愿承担性，驱使公众在恐惧心理支配下发起群众性事件。从1986年香港居民反对大亚湾核电站事件，到2003年山东乳山银滩反核事件，再到2012年江西彭泽核电项目事件，都呈现邻避样态^⑤。在这些涉核邻避事件中，除大亚湾核电站成功建成外，其他项目的最终结果大多是政府妥协，表态取消或迁址。这表明公众对民用核能利用的认可度是其有序安全发展的必要条件之一。

http://tv.cctv.com/2020/11/27/VIDEIbaQT9PMOqzCwLgwblzA201127.shtml.

⑤ 邻避现象最早由美国学者O’Hare提出，指的是“有些设施的建立与运营能够为广大地区的居民带来利益，但需要由设施附近的居民承担相应负面影响，因而导致设施附近的居民产生厌恶态度，当此类设施附近的居民将对邻避设施的厌恶态度转化为反对行动，体现为一种群体性的冲突，就会产生所谓的邻避现象”。（O’Hare Michael: Not on My Block You Don’t: Facility Sitting and the Strategic Importance of Compensation[ J]. Public Policy，1977，25(4) : 407 -458.）

法律权利是法律主体出于追求或维护其利益的动机而采取某种行为，并因社会承认其为正当，进而为国家所承认并予以保护的行为自由^[2]。涉核邻避事件中，公众维护自身利益的行为具有天然的正当性，但非制度化的公众参与所呈现的参与动机的多元性、行为过程的非理性以及参与后果的消极性，反映出民用核能利用决策中，公众参与的法律供给无法满足现实的权利需要。据此，本文拟提出公众参与民用核能利用的应然权利体系及其功能，进而识别在此方面我国现行立法的局限性，并探讨在未来核能发展中促成公众与行政机关、核设施营运单位之间理性的核风险沟通，缓解可能产生邻避冲突的法律完善途径。

1 民用核能利用公众参与的权利体系和功能

民用核能利用公众参与权利是一个有特定内涵、意旨和功能定向的权利体系构成。

1.1 民用核能利用公众参与的权利体系

1992年联合国环境与发展大会通过的《里约宣言》原则10首次表达了关于公众参与问题的国际共识并成为一项基本法律原则，它要求各国应为公众提供信息，促进和鼓励其参与，并应提供包括赔偿和补救措施在内的行政、司法途径。1998年欧洲委员会通过了《公众在环境领域获得信息、公众参与决策和诉诸法律的公约》，该公约虽是区域性公约，但其重要性却是普遍的，它是对《里约宣言》原则10最为详尽的阐释^[3]，其明确了公众参与权利，包括知情权、参与权和诉诸法律的权利。通过借鉴国际立法，我国《环境保护法》第53条规定了环境公众参与权利，包括知情权、参与权和监督权。

知情权是前提性权利。缺乏充分、准确信息的参与并非实质性的参与^[4]，故公众知情权的实现，要求行政机关及核设施营运单位充分履行信息公开义务。参与权是本体性权利，其本质是各方表达利益诉求、沟通和协商妥协的过程^[5]。从公众参与权目的实现所必需的手段来看，在应然层面需要完整的权能链条来作支撑，包括程序进入权、意见表达权、意见获得回应权及合理意见受采纳权^[6]。监督权是保障性权利，其包括检举权和诉讼权两项内容。监督权与知情权、参与权构成一个系统性的决策工具，这种系统性表现为监督权的救济性，公众在知情权与参与权受到侵害时有权申诉和控告。

结合国家核安全局发布的《核与辐射安全公众沟通工作方案》（2015），民用核能利用公众参与指的是，公众参与民用核能建设项目以及法规、规划、标准和政策等相关决策。由此，民用核能利用公众参与的应然权利体系可解释为：公众的知情权是获取民用核能建设项目、规划、标准等相关信息的权利，参与权是参与民用核能利用事务的权利，监督权是监督民用核能利用中有关行政机关和核设施营运单位行为的权利。

1.2 民用核能利用公众参与权利的功能

民用核能利用的高技术性和高风险性，导致公众对其认知程度较低但敏感性很高。基于此特征，在民用核能利用法律规制领域，引入公众参与作为权利的命题，肯定了权利对于保护公众参与决策程序所具有的功能。权利之功能，是权利受其本质特性决定而必然地对权利名义下的行为所具有的影响、功用^[7]。民用核能利用公众参与权利的功能可从认知、沟通、认同、示助层面展开理解。

首先，民用核能利用公众参与可提高公众对核能利用安全性和可靠性的认知。鉴于民用核能的高技术性^①，公众难以透彻了解民用核能知识，也缺乏核风险应对技能。受核武器和历史上三次重大核事故的影响，民用核能利用的相关谣言因极具话题性而容易在公众中传播，引起恐慌。如2011年福岛核事故后，我国公众听信碘盐可防辐射而争相抢购。而在权利与义务对应关系模式下，为保障公众知情权的实现，行政机关和核设施营运单位不仅要履行信息公开的义务，使公众获取相关核信息，还需开展民用核能利用知识的宣传教育活动，将民用核能利用的诸多技术、安全性指标转化为公众可理解的有效信息，提升公众对民用核能技术和核事故应对技能的认知。这有助于防止公众出现对民用核能潜在的高风险熟视无睹或盲目担忧的两极倾向。

http://www.mee.gov.cn/ywdt/gsgg/gongshi/gsq/202003/t20200318_769370.shtml.

其次，民用核能利用公众参与可为公众与行政机关、核设施营运单位理性沟通搭建平台。公众参与权利得到法律确认，一方面，标示着公众利益补偿诉求及其核恐慌主观感受得以表达，这要求行政机关和核设施营运单位必须通过提供充足、有说服力的事实和理由予以回应，减缓公众敏感程度，从而促进决策正当性的增量；另一方面，公众在沟通中提供地方性知识，有助于防范民用核能发展的风险，增进决策的理性，英国坎布里亚羊事件即是典型案例。1986年苏联切尔诺贝利核事故导致英国坎布里亚地区山羊养殖业受到污染，政府和科学家制定污染处理政策时，忽略了农场主提供的气候、地形、养殖等知识，导致决策严重失误。这表明，民主式沟通虽不能保证决策始终是最优，但能有效防止决策的最劣和最大失误^[8]。

再次，通过修正认知，公众在与行政机关、核设施营运单位沟通的过程中可能增进对民用核能利用的认同。社会心理学研究表明，公众与行政机关、核设施营运单位关于民用核能发展风险认知的分歧在于：后两者通过科学评估进行决策，而公众缺乏核知识，一般通过直觉判断核风险^[9]，其中，影响公众直觉判断最主要的因素是，其是否有自由选择权^[10]。赋予公众参与的权利，扭转其作为“别人风险决策的受害者”地位，促使各主体在民主、平等的协商式对话中增进理解，弥合认知分歧，可能推动民用核能决策获得普遍的认同和接受。不过，需要指出的是，核风险认知共识并非要求各方接受事实风险，而是谋求对风险接受度的合意^[11]。

最后，民用核能利用公众参与权利具有示助功能。所谓权利之示助功能，是指无论公众选择参与或不参与的行为，当其受到其他主体的侵犯时，都可以向行政机关、司法机关求助，而有关机关将会根据权利的标示和行为人的请求提供帮助^[12]。由于民用核能利用知识不足，公众在参与过程中常处于弱势地位，公众参与过程存在信息公开不充分、核风险沟通形式化的可能。因此，设定公众监督权，可通过行政救济、司法救济的方式督促行政机关、核设施营运单位履行不得阻止和妨碍公众获取信息和参与决策，及提供必要帮助的义务。

需要谨慎的是，民用核能利用公众参与权利不是万能的。一方面，公众获取或提供的信息并非完全准确和全面，公众进行说服的资源和能力也参差不齐^[13]。个人选择环境危害抗争行为的可能与其社会地位、经济能力等呈正相关关系^[14]。如在银滩反核案例中，参与反核运动的群体主要是在当地购置度假房的外地人，而缺乏相应的社会地位和活动能力的当地人只能成为“沉默的大多数” ^[15]。另一方面，公众往往出于“别在我家后院”的自利动机参与^[16]，故参与公众的意见并不必然代表公共利益。这要求决策者需审慎考量参与公众所表达的内容，应关怀“沉默的大多数”的权益，也要防止“多数人的暴政”。可见，民用核能利用公众参与权利的功能实效更多体现在增进决策的民主性和正当性，而非确保决策的合理性和正确性。因此，应理性对待民用核能利用公众参与权利，防止公众参与效力过低或过高。

2 我国民用核能利用公众参与权利的立法趋势和法律保障局限

目前，我国民用核能利用公众参与立法保障存在于《放射性污染防治法》（2003）、《核安全法》（2017）和《环境影响评价公众参与办法》（2018）等法律法规中。

2.1 民用核能利用公众参与的立法趋势

以《环境保护法》（2014）确认公众参与权利为分界线，我国民用核能利用公众参与呈现形式化保护到权利性保护的立法趋势。《环境影响评价法》（2002年发布，2016年、2018年修正），首次专门规定公众参与制度，明确了民用核能利用决策中公众参与的一般性要求。该法要求在规划与建设项目的环境影响评价报告（以下简称环评报告）报送审批前，通过召开论证会等形式征求公众意见，并在环评报告内说明是否采纳公众意见。民用核能利用公众知情权的专门性条款首见于《放射性污染防治法》（2003），该法要求政府及时告知公众关于放射源丢失、被盗和放射性污染事故的有关情况。《核电厂核事故应急管理条例》（2011）要求行政机关公开核应急信息和普及教育核知识。可见，此阶段立法中，公众参与作为生态环境保护基本对策^[17]，更多表现为民用核能利用决策的形式环节。

自《环境保护法》（2014）开启了以知情权、参与权和监督权为基础的权利保护模式，2017年我国核能领域首部专门法律《核安全法》问世，也设定“信息公开与公众参与”专章，明确公众享有对核安全信息的知情权，被征求意见的权利与举报权。《环境影响评价公众参与办法》（2018）明确其立法目的在于保障公众参与的权利，并明文要求核设施建设项目建造前的环评公众参与适用该办法。

2.2 民用核能利用公众参与权利保障的法律局限

我国民用核能利用公众参与权利体系基本形成，但权利的内容仍未得到完整的表达，导致公众参与权利的功能实效难以得到有效的发挥和平衡。

（1）公众知情权的保障不充分。国家对社会的管理包括常态管理和非常态管理（危机管理）两种形态^[18]。相应地，民用核能利用信息公开分为常态信息公开与应急信息公开。前者是行政机关与核设施营运单位主动做出预期安排和策划的一般行为，目的在于平衡行政机关、核设施营运单位和公众在民用核能利用信息不对称的状态。后者则是因核事故突发而形成的紧急行为。核事故通常伴随着放射性物质泄漏，生活在场区外围的应急计划区、烟羽应急计划区等区域的公众，极可能在短时间内遭受核损害。核事故形成的突发性、后果的严重性和不可逆性，要求核应急信息公开不仅要解决信息不对称的问题，还要力求及时提供准确和权威的关键信息，以确保公众及时采取自救措施，并配合核应急工作的开展。因此，2013年，国务院发布《国家核应急预案》，要求国家核应急协调委、核事故发生地省级政府要“第一时间发布准确、权威信息”。

然而，现行法并不能供给常态与应急状态下信息公开的不同法律需求，无法充分保障公众民用核能利用知情权的实现。《核安全法》（2017）要求国务院核安全监督管理部门承担民用核能利用的信息公开义务，但忽略了民用核能项目的许可审批、环境监测等常态信息公开与核应急信息公开的不同要求，一概而论。其所设置的民用核能利用信息公开内容、方式、时效，以及依公众申请公开等规定，更多体现为常态法治框架下的信息公开要求，并不能满足应急法治框架下核应急信息公布的权威性、准确性和及时性要求。而《核电厂核应急管理条例》（2011）虽然专门规定了核应急信息公开，要求省级政府指定的部门应在核事故应急响应中“将必要的信息及时地告知当地公众”，但尚未界定公开的“必要的信息”“及时”的具体标准，也缺乏对公布信息“准确性、权威性”的要求。

（2）公众参与权的权能规定不系统。《核安全法》（2017）原则性地规定了公众参与权，但程序进入权等权能内容并未得到系统地表达，无法保障公众参与权利沟通、认同等功能的实效性发挥。首先，决定公众是否有资格参与民用核能利用决策的程序进入权未能获得全面保障。《核安全法》（2017）将“公众”资格界定为“利益相关方”，其识别以受到民用核能项目“直接影响”为依据，通常被法律界定为“附近的公众”“当地的单位和居民”或“当地公众” ^①。这可能导致参与的公众因获得充分沟通和合理补偿而认同民用核能决策，但更大范围的公众因缺乏参与，认知不足和利益补偿不到位引发邻避冲突。

① 如《核电厂核事故应急管理条例》（2011）第16条、第23条。

其次，意见表达权的享有不充分。一方面，意见表达权涉及的事务范围不全面。民用核能项目规划政策的调研、制定、审批许可；民用核能项目的建设、运行及其后续的污染防治等全过程都应是核安全关注的范畴。《核安全法》（2017）规定了核设施营运单位与行政机关应当就“涉及公众利益的重大核安全事项”征求公众的意见，但并不明确所涉事项的范畴。从法解释论的角度，根据《环境影响评价公众参与办法》（2018），可确定公众参与的“重大核安全事项”包括规划环评和建设项目环评，但除此之外的事项，并无实质性的法律依据。另一方面，意见表达权行使的方式不灵活。《核安全法》（2017）等法律所规定的听证会、论证会、座谈会等表达意见的方式，往往以公众“到场”为参与的必要条件。但“参与”本身不等同于“到场”，且一味要求公众“到场”表达意见，不仅需要经济与时间成本，公众也可能会碍于各种考虑或诱导而保留真实的意见。如江西彭泽核电项目事件中，公众在调查问卷中被诱导给出非反对性质的表态^[19]。

最后，与公众参与效力紧密相连的意见获得回应权和合理意见受采纳权尚未确立。参与效力是指，公众所提出的意见能否对决策产生影响及其影响程度^[20]。公众的参与需要有体制性结构保障其利益诉求得到考虑与回应，合理意见得到采纳，否则，只能起到表达、咨询和讨论的作用。《核安全法》（2017）要求行政机关与核设施营运单位对于利益相关方的意见，应以适当形式反馈。《环境影响评价公众参与办法》（2018）也要求建设单位采纳合理意见，说明未采纳意见的理由。但该法只适用于项目建造前的环境影响评价阶段，而不适用全过程。这就意味着现行法在规定公众参与的条件、程序之后，并未对其效力予以同等的制度保障。由行政机关或核设施营运单位自主决断是否采纳公众的意见，可能导致公众参与“走过场”，决策仍按预设的模样进行的效力过低现象；或“一闹就停”，由公众意见主导决策的效力过高情形。

（3）公众监督权行使的途径不畅通。监督权是民用核能利用公众参与权利有效行使的重要保障。但现行法中公众对义务主体的监督途径有限，难以真正发挥公众参与权利的示助功能。一方面，《核安全法》（2017）仅规定举报权，《行政复议法》（2017）规定的行政复议，及《环境保护法》（2014）规定的环境民事公益诉讼等监督方式尚未融入民用核能利用的治理制度中。另一方面，公众举报权的行使缺乏回应机制。《核安全法》（2017）规定，对存在核安全隐患或违反核安全法律、行政法规的行为，公众享有向国务院核安全监督管理部门或者其他有关部门举报的权利。实践中，行政机关也积极提供公众举报违法行为的渠道，如国家核安全局网站设置“核与辐射安全问题举报”栏目。但因法律尚未设定回应机制，受理举报的行政机关应如何处理及回应缺乏强制性规定。

3 健全权利为核心的民用核能利用公众参与制度的法律途径

立法的诸多局限阻碍了民用核能利用公众参与权利功能的有效性发挥。只有还原公众参与的权利本质，以公众知情权、参与权与监督权为核心完善民用核能利用公众参与制度，系统确立公众参与的前提性权利、本体性权利和保障性权利，使其在公众参与的不同环节发挥各自功效，方能突破实效瓶颈。

3.1 全面确立公众知情权

民用核能利用公众知情权的全面确立，要求识别常态与应急状态下公众知情权实现的不同需求，并构建针对性的法律秩序。为此，对于核应急中公众知情权保障不足的问题，应从以下方面细化核应急信息公开的内容、标准。

首先，具体化核应急“必要的信息”的内容。应公开核应急法律法规，尤其是紧急状态立法，以及相关管理部门及其职能等信息。这不仅是行政紧急强制权力取得正当性的基本条件，也是公众认同和配合行政强制行为的必然要求。除了上述行政信息外，还应公开核事故的事实信息与有关防护措施。我国2003年加入的《及早通报核事故公约》规定，一旦发生事故，缔约国必须通知的信息包括事故的性质、发生时间及其确切地点。2016年，国务院新闻办公室发布《中国的核应急》白皮书，要求及时发布核事故状态、影响和公众注意事项、个人防护措施。

其次，确保核应急信息公开的准确性与权威性。法律应明确行政机关未如实向公众通报上述信息的行政责任。通过强调事后的惩戒与责任承担，为行政机关带来明确的行为预测，从而确保信息公布的准确性。此外，突发核事故后往往存在谣言与传闻并行、造谣与辟谣争锋的现象。对此，行政机关要提升谣言治理能力。对涉及核事故的网络谣言，要及时依照法定程序进行实事求是的调查，主动以准确的信息对冲片面、捏造的信息，并依法处理故意制造谣言的行为，以维护行政机关公开信息的权威性。

最后，加强核事故通报制度与信息公开制度的衔接，确立核应急信息公开的时限，细化核应急信息公开“及时”的标准。根据《核电厂核事故通报制度》（2001）的要求，核电厂进入核事故应急状态（含应急待命状态）后15分钟内，核电厂营运单位（或核电基地应急组织）负有及时向省级核应急主管部门和国家核事故应急办公室通报的义务。因此，建议规定行政机关在接到核设施营运单位通报的核事故信息后，一定时限内向公众公开核应急信息。

3.2 增强公众参与权的权能

为防止公众参与的空洞化，应通过修改或制定细则等方式，增强公众参与权的权能内容。首先，全面保障公众的程序进入权。为体现参与公众的代表性，公众的选择应以在符合“利益相关者”标准的基础上，结合具体个案而定，并对选中的公众代表予以公示和说明理由。国家核安全局2008年发布《核电厂环境影响评价公众参与实施办法》（征求意见稿），明确了“利益相关者”需要考虑的因素包括：地域、职业、专业知识背景、表达能力、受影响的程度等；并需重点关注受核电厂建设和运行影响的公众、厂址所在区域的各级政府相关部门、相关的企事业单位、有关专家；以及包括环境保护组织在内的其他机构；公众的选择范围应综合考虑核电厂环境影响的范围和程度、社会关注程度，重点关注核电厂厂址半径15千米的区域。因此，建议加快出台《核电厂环境影响评价公众参与实施办法》，为公众范围的确定提供规范依据。

其次，确保公众充分享有意见表达权。一方面，拓展公众意见表达权涉及的范围。2016年国务院法制办公室发布《核电管理条例》（送审稿），列举了行政机关应当征求公众意见的事项包括：国家核电发展规划的编制、核电厂的选址、核电项目的核准或审批以及其他涉及公共利益的重大事项等。建议加快出台《核电管理条例》，为《核安全法》（2017）“涉及公众利益的重大核安全事项”的确定提供配套细则。另一方面，有必要在保留“到场”参与方式的同时，增加网络参与方式，如网络问卷调查，通过视频会议的方式开展座谈会、论证会等。网络参与方式在降低参与成本的同时，使公众更加真实地表达意见。2007年，厦门市开展反对或支持厦门建设PX项目的网上投票，网络数据显示反对意见比例超九成，之后网站以技术漏洞为由取消投票^[21]。时过境迁，5G技术等可为网络公众参与提供强有力的技术支撑。而对于公众参与方式的选择，应以服务制度目的为导向，综合考虑核安全事项的敏感程度、地理范围、人口密度等因素。

最后，构建公众获得回应权和合理意见获得采纳权的保障机制。为平衡公众参与的效力，有必要在立法上确认公众获得回应权和合理意见获得采纳权。建议将《环境影响评价公众参与办法》（2018）规定的反馈机制拓展至全过程的公众参与，要求行政机关和核设施营运单位对公众的观点和论据，做出积极的回应，采纳公众的合理意见，对未采纳的意见应说明理由，进而在公众参与过程中形成各方都能接受的结论来固定沟通成果。值得注意的是，“公众参与”不等于“合理决策”，公众的意见并非完全正确。行政机关与核设施营运单位对于不合理的价值需求与意见，应予以纠正；对于合理意见，应予以采纳。“合理意见”应符合“合法、合理”的实质标准。合法性的判断标准是公众的意见符合法律、法规、政策的规定；合理性的判断标准包括符合社会理性和不违背科学理性两个方面。鉴于民用核能项目知识专业性强，可设置专家制度，辅助判断是否符合科学技术标准。

3.3 拓补公众监督权

对于公众参与监督权行使途径不畅通的法律缺陷，应从以下两方面进行修缮和拓补。一方面，在现行法律规范框架内丰富公众监督权的行使方式。引致条款是指本身并无独立的规范内涵，甚至不具有解释规则的意义，单纯引致到某一具体规范，在适用上需要从所引致的具体规范的目的去确定其效果的法律条款^[22]。故可通过引致条款的立法技术，将现行法规定的监督方式融入民用核能利用的公众参与制度中，从而为知情权、参与权受侵害的公众行使监督权，提供规范支撑。即具有利害关系的公众可根据《行政复议法》（2017），向行政机关提起行政复议申请；符合条件的社会组织可依据《环境保护法》（2014）提起民事公益诉讼。

另一方面，明确行政机关的举报答复行为及公众举报权的司法保障。可参照《监察机关举报工作办法》（1991）以及《公安部举报中心工作试行办法》（1990）的规定，未来通过制定行政法规，明确举报人举报后，国务院核安全监督管理部门或其他部门应当进行初步审查、核实后，采取电话、网络、面谈等形式将处理结果答复举报人。并且，由于举报人是根据《核安全法》（2017）而享有举报权利，举报之后便与行政机关形成了举报行政法律关系，行政机关的答复行为属于行政法律行为。因此，若行政机关负有回复处理职责却不作为，举报人可寻求行政诉讼的救济。

4 结语

为实现碳中和目标，发展民用核能是我国重要的战略选择。反思以往涉核邻避冲突，公众参与权利需求与法律供给之间的巨大落差是导致民用核能项目搁浅的原因之一。由此，我国民用核能利用立法高度重视公众参与的权利保护，较好地发挥了公众参与权利的功能实效性。但仍可考虑进一步完善：一是全面确立公众知情权；二是增强公众参与权的权能，包括全面保障公众的程序进入权、意见表达权，构建公众获得回应权和合理意见获采纳权的保障机制；三是拓补公众监督权。值得注意的是，民用核能利用公众参与权利的功能实效更多在于增进民用核能利用决策的民主性和正当性，并不能确保决策的合理性和正确性。因此，在强调保障公众参与权利充分行使的同时，也要理性对待公众表达的意见，防止公众参与沦为“多数人的暴政”。