引言

联合国《生物多样性公约》第十五次缔约方大会（COP15）将于2021年10月在我国云南省昆明市召开，并且还将同期举行《卡塔赫纳生物安全议定书》 《〈生物多样性公约〉关于获取遗传资源和公正和公平分享其利用所产生惠益的名古屋议定书》缔约方会议，中国在生物多样性保护领域的不懈努力不仅取得了巨大的成就，也获得了国际社会的认可。同时，随着国家政策导向开始把生物多样性保护作为我国新时期生态文明建设的重要内容，推动生物多样性保护的整体性发展也将是我国环境法治建设的内容。在此背景下，本文围绕在新发展阶段我国生物多样性保护需要何种法律体系来作为支撑、如何整合和构建我国生物多样性保护立法框架等问题，从系统性的角度对相关问题展开讨论，以期为新发展阶段下我国生物多样性保护的制度体系建设提供有益参考。

1 生物多样性保护需要系统性的法律体系

习近平法治思想明确提出：“全面依法治国是一个系统工程，要整体谋划，更加注重系统性、整体性、协同性。”建设系统性的生物多样性保护法律体系，不仅要以我国政策导向为核心理念，而且还应结合其层次性、多元性、复杂性等特征构建相应的制度体系，从而实现对生物多样性保护工作的整体性规制。

1.1 推动系统观在生物多样性保护立法实践的展开

系统论思想最早是由奥地利科学家贝塔郎菲于1935年提出的，他提出了系统、元素、结构、功能、系统环境等最基本的系统概论，并提出了系统的研究方法和原则。该思想侧重于事物中的联系和交互作用，注意系统内外的结构和功能关系^[1]。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》提出的坚持系统观念，加强前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进等要求也反映出该思想在国家顶层政策设计方面的体现。在新时期背景下，应从整体性的角度准确把握拟解决问题的复杂性、关联性，并在此基础上构建具有针对性的问题解决系统，通过该系统各个部分的相互作用和联系形成解决问题的整体性合力。

生物多样性是生物及其与环境形成的生态复合体以及与此相关的各种生态过程的总和，由遗传（基因）多样性、物种多样性和生态系统多样性三个层次组成^[2]。对生物多样性的保护不仅要分别对这三个层次进行全方位保护，而且在这三个层次之间也要基于生物多样性系统内部的紧密关联性而进行整体性保护。生物多样性保护法律体系的构建，不仅以实现法律制度对生物多样性的整体性保护为目标，而且也要基于生物多样性不同层次的特征，体现出法律制度对生物多样性保护的多元性。也就是说，系统性的生物多样性保护法律体系，不仅通过对不同领域法律制度进行整合、协调，以系统性、整体性的法律体系来解决复杂性、关联性的生物多样性保护问题，还通过系统性的制度体系来推动实现维护生态系统平衡、保障公众利益、维护国家安全等目标。

1.2 提升国家生物安全治理能力

2020年2月，习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十二次会议上强调，把生物安全纳入国家安全体系，系统规划国家生物安全风险防控和治理体系建设，全面提高国家生物安全治理能力。随着生物安全被纳入我国国家安全体系，生物多样性保护作为生物安全的一项重要内容也将对我国生物安全治理能力产生深刻影响。“人类遗传资源与生物资源安全”被我国正式实施的《生物安全法》以专章的形式纳入，也反映出生物多样性保护与国家生物安全的密切联系。此外，《生物安全法》对我国生物多样性保护工作提出了总领性、综合性的法治建设要求，构建系统性的法律体系不仅有助于实现我国生物多样性保护工作的整体性、层次性，也可以在较大程度上提升国家生物安全治理能力。

基于这一背景，系统性的生物多样性保护法律体系除了要注重自然生态系统多样性保护、物种多样性保护、遗传资源多样性保护以外，还应关注国家生物安全的内容。根据《生物安全法》第五十三条“国家加强对我国人类遗传资源和生物资源采集、保藏、利用、对外提供等活动的管理和监督，保障人类遗传资源和生物资源安全”的规定，我国提升生物安全治理能力的关键主体是国家或者代表国家行使相关职能的人民政府。随着生物多样性保护国家责任的明确，一方面，政府及相关部门被赋予了保护生物多样性、提升国家安全治理能力的职能，另一方面，《生物安全法》作为国家层面立法，倾向于总领性、概括性描述，政府及相关部门在履行职能时也将面临缺乏具体法律依据的困境。在此背景下，构建系统性的生物多样性保护法律体系不仅可实现我国生物安全法治建设的各项要求，而且也为进行生物多样性保护的关键主体提供具体可行的履职依据，从而促进我国生物安全治理能力有效提升。

1.3 整合现行生物多样性保护立法资源

虽然国家层面的生物多样性保护专门立法尚未出台，但是包括《生物安全法》《野生动物保护法》《森林法》《草原法》《进出境动植物检疫法》《云南省生物多样性保护条例》在内的国家和地方立法已经为不同领域的生物多样性保护法治实践提供了坚实的制度支撑。然而，现行生物多样性保护法律体系还存在立法目的孤立、立法形式分散等特征，不仅体现了当前法律体系仍然缺少对生物多样性保护的系统性考量，而且也反映出整合现行立法资源的现实必要性。

在现行生物多样性保护法律体系中，多数法律的立法目标是对具体领域生物多样性保护工作提供制度支撑，缺乏整体性意识。一方面，现行生物多样性保护法律体系在立法形式上包括了国家层面具体领域的单行立法、地方性立法，以及存在于其他立法中的具体法律规范，体现出较为明显的分散性特征；另一方面，由于生物多样性保护的对象范围广泛、种类多样，现行生物多样性保护法律体系在立法目的、法律原则等方面存在较大差异，难以实现整体性保护。而要构建系统性的生物多样性保护法律体系，不仅要在立法形式上对现行法律立法进行整合，实现法律规制与社会需求的衔接，还要从总体国家安全观、生物多样性整体性保护等方面完善规制目标和理念，从而全面提升立法的价值。

2 系统性生物多样性保护法律体系的定位

在新发展阶段的背景下，生物多样性保护除了要实现物种多样性、自然生态系统多样性以及遗传资源（基因）多样性的协同保护等以外，还扩展了维护国家安全、保障人民生命健康等内容，这在多方面体现出我国生物多样性保护工作的系统性特征，也赋予了生物多样性保护法律体系的立法定位新的内涵。

2.1 契合生物多样性保护的整体性理念

现代生物技术及产业的发展给人类带来巨大惠益的同时，也存在着不容忽视的问题，人体健康、生态环境等都受到了潜在威胁甚至现实损害，如何合理引导、规范发展、预防风险，成为当前各国在积极推动生物技术及产业发展的同时必须考虑的重点问题^[3]。由于人类对自然资源的需求不断增加，人类开发利用环境的行为开始对包括生态系统、生物物种、遗传资源在内的整个自然环境造成巨大损害。为保护自然环境，实现人与自然的和谐发展，法律规制作为一种直接有效的手段开始介入并发挥其积极价值。不同领域的生物多样性保护法律，其根本目的并不完全是解决具体领域的生物多样性保护问题，还应当是通过对生物多样性的系统性保护来实现自然环境的平衡发展以及人与自然的和谐共存。系统性的生物多样性保护法律体系则需要分别从立法目标、基本原则与制度、主体权责等多方面契合生物多样性保护的整体性理念。

此外，生物多样性保护的整体性理念除了体现在对生态系统、生物物种、遗传资源（基因）实现综合性保护以外，还包括因其作为实现生物安全的重要部分而应当兼顾的国家安全的内容。生物遗传资源安全在内容上不仅涉及资源安全，也涉及生态安全和社会安定，对国家安全的维护具有不可忽视的作用^[4]。在《生物安全法》明确了生物多样性保护方面的内容之后，生物多样性保护的法律体系也应当被赋予维护国家安全内涵，从而在法律规制层面体现对生物多样性保护整体性理念的贯彻。

2.2 贯彻国家生物多样性保护战略部署

党的十九大报告提出：“实施重要生态系统保护和修复重大工程，优化生态安全屏障体系，构建生态廊道和生物多样性保护网络，提升生态系统的质量和稳定性……”，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》提出的“实施生物多样性保护重大工程，构筑生物多样性保护网络”，以及《中国生物多样性保护战略与行动计划（2011—2030年）》等政策要求，不仅反映了我国生物多样性保护的战略部署，而且为构建系统性的生物多样性保护法律体系提供了方向。

良好法律功能的实现不仅需要强大的法律制度设计能力，还需要实施过程中政策的合理运用。法律是治国之重器，良法是善治之前提^[5]。相比于法律，政策虽然在制定程序和时效性上能更为灵活、更能符合社会现实需求，但是在稳定性、执行性、权威性等方面存在不足。所以实现政策的法律化仍然是实现良法善治的重要内容，也即“把经实践检验认为成熟和稳定，且在较长时期内调整规范社会关系的政策，经享有立法权的国家机关依照法定权限和程序上升为国家法律，使这些政策获得法律效力和国家强制力的保障” ^[6]。在我国已经明确生物多样性保护重要地位的背景下，构建系统性的生物多样性保护法律体系，并为各主体提供具体的规范性行为准则，可以在法律规制的角度实现对政策导向的具体贯彻。

2.3 平衡多元化环境利益

环境利益融合了生态性利益、精神性利益以及环境经济利益等核心利益，从属性上说包括环境公益和环境私益。它的复杂性在于不单纯是个体私益的协调，还涉及了环境公益，正是这种环境利益的公益属性与私益之间的冲突与变迁，迫切需要法律公平地重新进行利益配置^[7]。生物多样性保护除了调整人类开发利用自然资源的行为与生态环境可持续发展之间的关系以外，还涉及对个人利益与公共利益、社会主体权利与行政主体权力、自然资源开发与国家安全保障等方面的利益平衡。而构建系统性的生物多样性保护法律体系，则是在明确生物多样性保护总体性目标的前提下，运用法律规制手段平衡该领域中多元化的利益冲突，从而保障法律规制效果与现实社会需求的协调。

环境法的利益保护与限制就是要防止出现“强者立法、强者愈强、弱者更弱”的环境社会格局^[8]。生物多样性保护领域的利益保护除了注重对生态系统、生物物种、遗传资源（基因）进行整体性保护以外，还强调对各主体行为予以合理规制，从而实现各主体在该领域的利益最大化。一方面，政府代表国家开展生物多样性保护工作不仅需要依法履职，而且也应避免政府内部因部门利益冲突而出现的行政孤立现象；另一方面，公众、专家学者、社会组织等社会主体也应当被赋予参与权，与行政主体共同寻求生物多样性保护领域最大化的共同利益。在此背景下，系统性的生物多样性保护法律体系可以为平衡不同主体之间的利益冲突，实现政府行政的整体性以及社会主体与行政主体的互动协作提供可靠的制度依据。

3 系统性生物多样性保护法律体系的构建路径

新时期生物多样性保护工作的任务更具复杂性，以系统化的制度体系实现生物多样性保护的整体性将成为法律体系构建的重要任务。结合我国的现实制度需求与法治基础，可从以下几方面探寻我国系统性生物多样性保护法律体系构建的可行路径。

3.1 明确法律体系的整体性目标

我国《环境保护法》第三十条第一款规定：“开发利用自然资源，应当合理开发，保护生物多样性，保障生态安全，依法制定有关生态保护和恢复治理方案并予以实施。”该条款不仅是环境基本法对生物多样性保护重要性的明确，而且体现出生物多样性保护的根本目的不应单纯停留在生物多样性的有效保护层面，还要注重规范人类对自然资源的合理利用，从而实现人与自然的和谐发展。也就是说，生物多样性保护的整体性目标应当与我国生态环境保护工作目标相一致，即通过对生态系统、生物物种、遗传资源（基因）的协同保护来推动实现生态环境保护的总体性目标。在此背景下，法律体系的构建目标对于系统性的贯彻就不应仅是实现生态系统、生物物种、遗传资源（基因）的协同保护，还包括了为推动整体性的“保障公众健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展”等生态环境保护目标提供制度支撑。同时，在生物安全被纳入国家安全体系的背景下，作为生物安全重要组成部分的生物多样性保护也应当被赋予维护国家安全的内涵，而维护和保障国家安全也将是生物多样性保护法律体系的重要构建目标。

从综合生态系统的视角来看，生物多样性的保护需考虑系统内的所有构成要素的特性和分布，把握要素的运行方式及关联，分类调整以驱使其转化产生向心保护的整体动能^[9]。基于我国生物多样性保护立法的分散性、孤立性等特征，构建系统性的法律体系仍然需要实现对现行立法的整合、协调，从而实现生物多样性法律保护由要素保护向系统保护的转变。所以，系统性生物多样性保护法律体系的整体性目标，一方面是与“保障公众健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展”目标保持一致，并且结合当前社会背景把维护和保障国家安全作为重要内容纳入进来；另一方面是为克服我国现行立法体系的分散性问题实现立法资源的整合协调。此外，实现生态系统、生物物种、遗传资源（基因）在不同层次、不同类型的跨领域协同保护也应当是系统性生物多样性保护法律体系的重要构建目标。

3.2 构建网格联动性的法律体系

通过横纵法律体系的建构，能够促进开放联动的网状规则运行机制，使法律体系形成“自足自洽的弥散机制” ^[10]。现行生物多样性保护法律体系主要是由具体领域的相关立法组成，在地方层面有《云南省生物多样性保护条例》《湘西土家族苗族自治州生物多样性保护条例》等极少数地方性立法。国家层面的横向体系构建方面，现行立法注重对生物多样性保护具体领域问题的法律规制，并且在立法目的、基本原则与制度、主体权责配置等方面存在较大不同。此种法律体系配置一方面体现了法律规制手段的针对性和效率性，可对不同领域的具体问题进行有效规制；另一方面，由于不同立法的侧重点不同，立法理念、法律制度设置存在较大差异，难以为生物多样性保护实现生态系统、生物物种、遗传资源（基因）的协同保护提供整体性的制度支撑，从而导致法律体系在形式上的分散性，进而造成了生物多样性保护法律规制的孤立性。在此背景下，构建网格联动的法律体系可以把现有立法有序纳入制度体系的网格之中，并且依据整体性目标确立各立法之间的内在联系，消弭立法目标、立法理念等方面的隔阂，从而使生物多样性保护立法更具系统性与整体性。

在地方生物多样性保护立法层面，法律体系应该是一个协调统一的整体，纵向法律规范体系的形成是国家立法权纵向分配的结果。目前，我国不同层级的法律规范之间还存在一定的矛盾和冲突，应当在宪法与立法法的统领与协调下，使上位法与下位法之间相互契合、中央立法与地方立法之间互动互补，形成权限清晰、效力明确的纵向法律结构体系^[11]。虽然我国地方性立法数量仍然较少，但是基于生物多样性保护的空间差异性，今后我国系统性的生物多样性保护法律体系仍然应当关注中央立法与地方立法的互动互补。在网格联动的法律体系下，地方生物多样性保护立法可以获得国家层面立法在立法目的、立法理念、基本原则与制度等方面的指导，结合本地实际设立的创新性制度也可以对国家层面立法产生积极影响。此外，在网格联动的法律体系下，因生物多样性保护目标在宏观层面保持整体一致，使得地方性立法之间的互动成为可能，从而为建立跨行政区域的法律规制提供有益支撑。由此可见，网格联动的法律体系不仅是对生物多样性保护立法进行横纵向的建构，而且注重各个立法之间的内在互动衔接，从而以更具整体性、系统性的法律体系来应对更为复杂和多元的生物多样性保护问题。

3.3 合理配置生物多样性保护的法律制度

在一般意义上，法律关系即指利益关系。所谓法律权利、法律义务、法律制裁实际上是围绕利益展开的，法律权利可以认为是利益获取或扩张的方式，法律义务是利益的限制或让渡方式，法律制裁是利益的限制、剥夺或负值方式^[12]。构建生物多样性保护法律体系的目的在于实现生物多样性保护的整体性，而法律制度则为在此过程中形成的各种法律关系提供规范性准则。在现行生物多样性保护法律体系中已有较多的法律制度背景下，系统性的法律体系对法律制度的配置更强调对现有法律制度的整合协调。在此背景下，以国家层面的生物多样性保护法为核心，构建系统性的法律体系将是实现生物多样性保护法律制度合理配置的重要内容。

目前，我国包括《生物安全法》《野生动物保护法》《森林法》《草原法》《进出境动植物检疫法》在内的相关立法对于各领域的生物多样性保护法律制度已经有了较多规定，但是在立法目的、立法理念、适用范围等方面仍然存在差异，较为分散。在此背景下，应制定国家层面的生物多样性保护专门立法——生物多样性保护法，并以该法为核心对相关制度进行整合协调，通过综合性、总领性的基本法为法律体系构建提供依据和准则。在具体制度的整合过程中，应当明确风险预防、保护优先、全过程管理、分类管控、公众参与等基本原则，可分别从预防性制度、救济性制度、管控性制度三个主要方面对现有制度进行归纳整合，为法律体系的构建提供基本制度框架。

除此以外，现代环境法治应当是建立在“环境权力—环境权利”二元架构的均衡配置和协同作用的基础之上，以多元参与为特征，履行相应的环境义务，承担相应的环境职责，并以法律责任为保障，追求合作共治，实现环境治理目标的过程^[13]。可见，除了立足于法律规制对象的整体性、多元性展开制度整合以外，明确行政主体与社会主体的权责界限，也是构建系统性生物多样性保护法律体系的重要内容。在此部分，法律体系的制度配置应当更加关注政府行使职能的整体性，通过弱化和消弭政府部门之间的利益冲突，克服部分政府部门之间行政孤立化、零散化现象，理顺中央政府统一性、权威性与地方和政府部门辅助性、配合性的职能定位，从而使政府的生物多样性保护行政职能真正实现统一和协调。

4 结语

我国新发展阶段背景下，生物多样性保护工作被赋予了新的时代内涵，而生物多样性保护法律体系的发展也必须依据社会现实需求进行改进完善，在克服法律滞后性缺陷的同时，为现实社会需求提供制度体系支撑。基于生物多样性保护工作的整体性、多元性现实需求，结合当前的社会背景和法治基础，从系统性的角度明确生物多样性法律体系的应有定位及构建路径，不仅符合新时期的政策导向，而且从法律规制的角度为我国生物多样性保护工作推动生态文明建设、维护国家安全提供了有益参考。同时，伴随着国家政策导向的明确，生物多样性保护工作的各项要求也得以明确，今后，以生物多样性保护法为核心、以各生物多样性保护领域的国家与地方立法为重要内容的生物多样性保护法律体系也将不断完善。该领域系统性法律体系的发展也将基于国家政策的不断发展变动而呈现出明显的灵活性、动态性发展特征。