引言

用法治保障长江经济带高质量发展，加强长江流域生态文明建设已成为各方共识。2020年12月26日，第十三届全国人大常委会第二十四次会议通过《中华人民共和国长江保护法》（以下简称《长江保护法》）。作为我国第一部流域法律，《长江保护法》强调统筹协调、系统保护。以法治保护长江经济带生态环境，离不开司法作为最后一道屏障的保障作用。本着对长江经济带高质量发展司法需求的充分认识，最高人民法院和地方各级人民法院不断增强为长江经济带提供司法服务和保障的自觉性和主动性。2016年以来，最高人民法院相继发布《关于为长江经济带发展提供司法服务和保障的意见》《关于全面加强长江流域生态文明建设与绿色发展司法保障的意见》《人民法院环境资源审判保障长江经济带高质量发展典型案例目录》等。2018年9月，长江经济带“11+1”省市及青海省高级人民法院共同签署《长江经济带“11+1”省市高级人民法院环境资源审判协作框架协议》。2019年5月，江苏省高院启动环境资源审判机制改革，并于同年建立环境资源“9+1”审判机制，以包括流域在内的生态功能区为单位先后设立了九个生态功能区环境资源法庭，跨行政区域集中管辖相应流域、区域范围内第一审环境资源案件。

我国是单一制国家，司法在整体上是统一的。但是，区域发展的不平衡又在客观上形成了司法的地方性特点。随着国家区域一体化发展战略的实施，如何用司法服务和保障区域发展成为值得关注的课题。司法应当在国家重大战略型区域——长江经济带的发展中发挥什么样的作用，如何发挥作用，核心问题是什么以及如何解决，都需要从理论上予以解答，以预防可能出现的实践偏差。

本文首先从司法的空间属性出发，探讨司法流域性的概念内涵，总结其核心要素——协同性。其次，通过对美国流域司法典型案例的研究，分析司法在流域发展中的重要价值及其局限。最后，从空间协同性和专业协同性两个角度探索我国长江流域司法协同治理机制的有效构建。

1 司法的空间属性及其流域性

中央与地方政府是探讨法治问题的基本空间层级。在我国，法治从内在品质上具有国家层面的一元性。但是，广博的地域空间、复杂的历史背景以及多层次的经济社会发展水平使得不同地方的法治发展具有明显差异。关于地方的研究大多以“省级—市级—县级—乡级”作为基本框架。但跨域问题仍需要更加有力的解释。随着国家区域发展战略的普遍化，基于经济一体化、生态整体化等特定要素形成的跨区域发展对法治的空间治理提出挑战。法治发展必须融合统一性与多样性。有关司法的空间属性的探讨在这一背景下展开。

司法的国家性这一概念出现在两类有关司法问题的讨论中。一是关于司法权的国家性和社会性的争论，其焦点在于司法的社会效果和法律效果的张力与协调^[1-4]。二是基于国家和地方的空间分异，探讨司法权在权力归属和行使上的一元或二元性问题。王旭、刘作翔认为，司法权是国家的一种专属权和专有权，因而不能转让，不能授权^{[5, 6]}。韩波则主张设立分属中央和地方的两套法院系统^[7]。在坚持司法统一性的前提下，江国华还论述了司法审判事务地方性的客观现实，并提出“相对的司法统合之道” ^[8]。

本文关于司法的国家性和地方性的讨论在学者关于第二类问题的研究基础上进行，并依据流域治理的生态属性和审判规律将已有概念进行拓展，讨论司法的跨域性和流域性问题。

1.1 司法合法性基础——国家性

司法权从本质上看应为一种中央权力^[9]。审判机构由中央到地方各级的空间分布不影响国家司法权力的统一性和不可分割性。从权力来源上看，我国《宪法》规定，最高人民法院和地方各级法院的审判权均由国家宪法创制并授予，审判依据来源于国家宪法和法律^①。从权力行使方式来看，我国《立法法》第8条规定，各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权属于法律保留事项，只能由全国人大及其常务委员会制定的全国性法律作出规定。从司法权的权力性质的角度来看，国家性是司法合法性的根本基础。

① 《宪法》第128条规定：“中华人民共和国人民法院是国家的审判机关。”第133条规定：“最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责。”

司法的国家性要求审判权行使的依据和裁判效果统一^[8]。在我国立法体制下，中央立法具有全国统一性，地方立法不具有全国统一性，但后者亦可作为法院审判的依据。司法机关适用地方立法，不得违反中央立法的规定。中央层面的法律法规应当经各级法院在全国范围内统一贯彻执行。司法裁判效果的统一性则体现在通过个案的统一程序、统一依据的审判，追求司法的整体公正。法院审理同类案件，其审判程序和审判依据也应当相同。最高人民法院发布各类裁判规范、指导性案例等，即是统一司法裁判尺度，追求司法效果统一。

1.2 司法有效性补充——地方性

司法的个案性体现在案件的发生、司法程序的启动和纠纷的解决都限定在特定的时间和空间，指向具体的个体，而不是抽象的社会生活中。习近平总书记曾指出，要努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义^②。对于个案正义的追求是司法有效性的具体表现，调解法律的普遍性与地方差异性是司法的应有担当。

② 参见2013年2月23日习近平总书记在中共中央政治局就全面推进依法治国进行第四次集体学习上的讲话。

地方性是司法有效性的重要补充。个案审判中，除去法官专业能力的影响因素，案件自由裁量的空间主要在于特定地理区域的时空特点及由此导致的法律一般性规则的适用和解释差异。这种差异恰恰弥补了立法普遍性有余而针对性不足的缺憾，使司法救济成为社会具体纠纷解决的更有效手段。

司法的地方性不等于司法的地方化。司法的地方性是司法的客观属性，司法的地方化则是地方保护主义的产物^③。司法的地方性是在我国基本立法和司法体制的框架下，在法律允许的裁量空间内基于地方实际情况的不同而产生的差异。司法的地方性不必然导致司法的地方化，并非对司法全国统一性的破坏。实践中，司法的国家性体现在审判程序和法律依据等方面，而司法的地方性则体现在具体裁判结果和执行方式等方面。

③ 由于地方各级法院的经费主要由地方财政负担，法院不可避免地与其管辖区域内的地方行政之间建立起一定程度的财政依附关系。而这种关系则极有可能成为司法公正的离散性因素。

1.3 司法的跨域性协同

理论上，绝对意义上的统一可能造成实质正义的缺失。然而，以地方作为分解单位的方式则存在破坏司法独立的弊端。实践中，司法的绝对统一被基于行政区划的司法地方性予以一定程度的分解，但地方法院在司法理念、审判业务水平、法律适用等方面存在差异，使得司法的空间发展与国家的区域一体化发展趋势不相适应。由此，司法的跨域性协同成为在合法性与有效性之间寻求一种相对调和的方式。司法的跨域性协同在实践中的生成基于两个方面的原因：一是地方行政区域的碎片化造成的对统一司法的破坏；二是专业性案件对司法突破地方行政范围的技术需求。司法的跨域性协同不仅在理论层面的司法空间规律上是成立的，而且在实践层面司法保障的有效性上是必要的。

司法的跨域性协同应区域一体化发展需求而产生，它突破了传统的以地方行政区划为基础的司法管辖单元，是司法在全国层面的统一性和地方层面的异质性之间的协调。它既是司法空间发展规律的客观要求，也是国家区域一体化发展背景下司法发展的趋势。当前，缓解我国司法区域性发展不足的措施既有机制上的尝试，如地方司法协作机制的构建，也有触及体制层面的改革，如跨行政区域司法机构的设置。地方司法协作在一定程度上对区域一体化发展与司法的地方性之间的差异进行弥合^①。在地方司法协作等措施的基础上，需要进一步深入到司法体制的层面进行改革，以适应区域一体化发展，如最高人民法院巡回法庭、跨行政区域法庭的设立等^②。

① 地方司法协作主要包括制定区域性司法协作文件、建立司法协调机制、统一司法裁判标准、强化区域执行合作，并开展司法间的联动等。（参见张丽艳：《区域司法协同机理研究》，北京：法律出版社，2016年1月，第44页。）

② 目前，最高人民法院已在深圳、沈阳等全国六市设立了六个巡回法庭，作为最高人民法院的派出机构。跨行政区域法院在地方层面亦有实践。早在1999年，湖北省高级人民法院就在湖北省仙桃市设立汉江中院，直接隶属于湖北省高级人民法院，受湖北省人大常委会监督，辖区范围包括天门、潜江、仙桃三个省直管市。2014年12月，上海市第三中级人民法院正式成立。法院依托上海铁路运输中级人民法院设立，与同时组建的上海知识产权法院合署办公，实行三块牌子一个机构。随后，北京市第四中级人民法院成立，主要审理北京市各类跨地区一审案件，包括行政诉讼案件、重大环境资源保护案件、重大食品药品安全案件等。此外，跨行政区域司法管辖的实践在环境资源、知识产权保护等专门领域较为突出。以环境资源审判为例，贵州清镇法院于2007年设立的全国第一个环保法庭，就是以处理跨行政区域水污染纠纷为契机，对贵阳市辖区外涉及“两湖一库”等水资源保护的刑事、民事和行政案件进行统一审理。近年来，依托最高人民法院巡回法庭的框架，与行政区划适度分离的环境资源案件管辖制度开始建立，使得环境资源案件在一定区域、流域和海域中具有了统一处理的权威性。（参见吕忠梅：《环境资源司法现状的观察与思考》，全国法院环境资源审判工作会议，北京，2018年12月12日。）一些省份在地方层面也开始推行环境资源审判跨行政区域管辖。根据江苏省高级人民法院2019年5月启动的环境资源审判机制改革，苏州将成立长江流域环境资源第一法庭，管辖无锡市、太仓市、张家港市、常熟市、常州市和镇江市的环境资源案件。南通市成立长江流域环境资源第二法庭，管辖南通市、扬州市和泰州市的环境资源案件。此外，还分别在淮安、盐城、连云港、宿迁等地设立流域环境资源法庭。

1.4 司法的流域协同治理

司法的流域性是司法区域性的具体体现。从地理空间上看，流域是一个特殊的区域。流域作为一类区域的特殊性不仅在于它的跨地方行政区域性，更在于它作为一个生态地理单元的天然不可分割性。

流域，是指以分水岭为界的一个河流、湖泊或海洋等的所有水系所覆盖的区域，以及由水系构成的集水区。从流域的定义上看，流域作为一个区域单元，主要是基于其自然生态特征而形成。水是流域的核心要素，由水流的空间分布而形成的各个部分是流域的主要板块。以河流流域为例，就包括河流的上中下游、左右岸、干支流等。不同板块之间以水的开发、利用和保护行为为基础，形成相互影响的交互关系，其中既有协作，也有冲突。由于存在与流域及其内部板块通常不一致的行政区划的分割，天然流域的内部关系又被人为拟制的行政区划主体区划进一步复杂化，使得交互关系中的协作更加困难，冲突更加明显。协同问题是流域发展的核心问题。

流域协同的目标在于保障符合流域整体性规律的经济、社会、文化和环境等多面向高质量发展。解决流域协同问题的方式既包括政治方式，又包括法治方式。政治方式主要为上级行政主体的统筹安排和同级行政主体之间的协商与惯例。法治方式主要为立法总体规划和行政规制、磋商、协议，以及司法纠纷处理。在上述方式中，何种方式应当发挥主导性作用，在实践中因时、因地不同。我国长江经济带发展战略提出了“能动司法”“充分发挥审判职能作用，为长江经济带发展提供公正高效的司法服务和保障”等要求^③。司法在服务和保障流域协同发展上的作用在战略层面得到了认可。

③ 参见《最高人民法院关于为长江经济带发展提供司法服务和保障的意见》（2019年5月10日）。

司法的流域性主要指司法在服务和保障流域发展的过程中，基于流域问题的特殊性而发挥的价值和呈现的特征。对司法的流域性这一概念的理解和适用，可以从以下几个方面展开：

第一，如何同时实现流域层面司法治理的合法性和有效性。换言之，如何在流域这一以特殊跨域层面上兼顾司法的国家性与地方性？司法作为法治的最后一道屏障，其作用是对法律规则进行强制性实施和对受损利益进行弥补和修复。流域问题的关键在于小版块（包括天然的和拟制的）的个体与大流域的整体在治理层面的协同。因此，用司法解决流域问题，应在兼顾各个小版块的功能和定位与流域整体性之间的辩证关系方面发挥作用。

第二，司法介入流域问题的程度。司法对流域问题的积极响应不应破坏司法的被动属性，司法在流域层面的能动性应表现为进行相应司法制度的准备，即在机构设置、审判理念、纠纷调整机制等方面对流域阶段性发展的特征进行制度契合。

第三，司法解决流域问题的难度和切入点。司法解决流域问题的难点在于司法的流域性是一个停留在学理层面，或零星实践层面的概念，并没有一套完整的机构、管辖、审判制度作为制度性支撑。一方面，流域内天然版块和人为区划的不一致加大了司法在空间属性上的复杂性。这就使得一个涉及局部的司法判决，尽管其执行后果辐射整个流域，但在制度层面却无法将其执行效果置于流域之整体。另一方面，对流域作为一个整体的生态单元的认识具有科学上的不确定性，使司法在协调已有复杂利益关系的基础上，还须有面对流域问题的专业性，从而不得不借助于外部技术支持。外部技术支持又将引发关于技术事实判断和法律价值判断的交叉难题。

对上述三个问题的回答，都离不开对流域层面司法治理基本目标的定位。司法流域性的基本目标不是在传统的管辖区域内解决涉水纠纷，而在于实现流域层面的司法协同。可以将司法流域性的协同细化为两个方面：首先，不同的自然和拟制版块及其与流域整体之间的空间协同问题，其实质是利益协同；其次，流域案件审判过程中，面对技术性问题时，司法审判机构与专业机构的协同。

2 流域司法协同治理的利益协同和专业协同：以美国相关案例为样本

本文对司法流域性的探讨以自然地理空间和行政空间的分殊和协同为前提，围绕司法协同治理中的利益协同和专业协同展开。在我国，尽管司法服务和保障流域发展已经被明确提出，在小范围的流域跨行政区域水污染防治领域亦有地方司法实践，但总体而言，突出表现司法流域性特征的案例非常有限。最高人民法院已发布的《长江流域环境资源审判十大典型案例》（2017年）、《长江流域生态司法保护典型案例》（2020年）等所涉及的案例虽然在案件类型上覆盖民事、行政、刑事和公益诉讼类型，在案由上涉及污染防治、生物多样性、水资源开发利用等多个领域，但上述案例均未触及流域层面司法治理的核心，即基于跨域空间协同引起的利益纠纷协同和专业技术协同问题。因此，在流域层面，当前司法的保障效果仍局限在已设立的专门法院和行政区域法院的既有的分散范围之内，与流域整体的司法协同治理目标仍有较大差距。

鉴于国内现有案例无法提供观察司法流域协同治理的合适样本，本部分将考察对象转向美国，通过对美国流域上下游污染物排放标准纠纷解决、水权纠纷解决等典型案例的考察，审视司法在兼顾流域空间关系和整合多方专业技术力量方面的作用，同时也揭示司法调整版块利益的时空限制和过度依赖外部专业技术力量等局限性，并探讨如何发挥作用，规避局限性。

2.1 流域司法的利益协同 2.1.1 流域上下游污染物排放标准纠纷解决的司法实践

该类案件的焦点是上游地区是否应遵循下游地区制定的更为严格的水污染物排放标准。在俄克拉荷马州与阿肯色州关于水污染物排放标准的一起纠纷中，位于本州境内白河（White river）和跨越邻州伊利诺伊河（Illinois river）上游的阿肯色州的费耶特维尔市计划运行污水处理厂，并规划将污染物进行分流，排入伊利诺伊河支流。伊利诺伊河自其下游约40英里^①处进入邻州俄克拉荷马州。联邦环保署认为，费耶特维尔市污水处理厂的污染物分流计划不会对下游俄克拉荷马州境内的水质产生不良影响，因而依照其申请颁发了排放许可。俄克拉荷马州认为，伊利诺伊河被认定为“景观性河流”（scenic river），应适用有关重点天然水资源保护（outstanding natural resource waters）的相关规定。联邦环保署应适用水质不退化标准（no degradation），禁止在伊利诺伊河岸增设新的点源污染源。俄克拉荷马州向大区环保署和联邦环保署提出两次复议，结果均为准许排放。污水处理厂开始运营后，俄克拉荷马州就联邦环保署作出的行政裁决向联邦第十巡回法庭提起行政诉讼。联邦第十巡回法庭认定，联邦环保署对《清洁水法》的解释不合理。由于下游地区的水质已经受到污染，联邦环保署应对上游地区适用更为严格的污染物排放标准。

① 英里，使用于英国、其前殖民地和英联邦国家非正式标准化的长度单位，1英里=1.609 km。

有学者认为，流域州际层面的利益冲突与协同是本案的焦点，如果本案中的流域未涉及州际问题，则不会诉至联邦法院才得以解决^[10]。关于如何理解《清洁水法》中流域上下游相关标准的适用，联邦法院纠正了联邦环保署对《清洁水法》的认识，并进一步作出了倾向于保护下游地区的最终解释，这也为跨州流域上下游排污权利益的分配提供了先例。

2.1.2 流域水权分配纠纷的裁判原则和方法

美国解决州际流域水权分配问题有三种传统途径：一是议会分配，二是州际自主协议，三是联邦最高法院司法程序。前两种途径被认为是临时性的途径，无先例作用。多年来，联邦最高法院一直致力于运用司法力量填补州际流域水权分配问题的先例空白，并形成流域水权分配的目标、原则和方法。

早期堪萨斯州诉科罗拉多州案贡献了“权利平等”原则^①。尽管从字面上不难理解“权利平等”，但在具体案件中，如何贯彻执行却存在多变因素。事实上，法院在此后适用的原则也依据具体案情而有所不同。在新泽西州诉纽约州案中，霍姆斯大法官提出，无论是先占理论还是河岸权理论都不能成为州际流域水权分配纠纷的绝对理论，法院最终会根据具体情况，对河岸权进行合理的分配。在内布拉斯加州诉怀俄明州案中，法院最终适用了原告提出的先占理论，但道格拉斯大法官同时申明，为了保证分配的合理性，坚持适用某一种原则几乎不可能^②。“物理和气候条件、河段的取水量、回流率、已有的使用方式、备用储水量、下游的获益与上游的损害对比等等，都是必须考虑的因素”。

① 本案中，流域下游的堪萨斯州认为上游科罗拉多州通过引流的方式减少了下游水量。堪萨斯州依据河岸权理论（riparian doctrine），认定其居民依法有权享有未经减少的河水流量。被告科罗拉多州则依据先占理论（appropriation doctrine），认定其依法享有其境内所有水流的所有权。法院在审理本案时以权利平等（equality of right）作为基本原则并认定，堪萨斯州受科罗拉多州引流行为的损害较小，而科罗拉多州通过引流用于灌溉，则使其农业发展获益颇丰。上游对水资源的利用所带来的收益大于其对下游带来的损害。

② 参见Nebraska v. Wyoming, 325 U. S. 589 (1945) at 618. Griggs B W. Interstate Water Litigation in the west: a fifty-year retrospective [J]. University of Denver Water Law Review, 2017: 15-216.

由此，一种建立在综合考量基础上的灵活原则（flexible approach）或多因素原则（multi-factor approach）逐渐成为法院裁判的基本方法^③。法院总结的裁判考量因素主要包括：①已有水权理论的适用；②对既有经济利益的保护；③各州有义务提高水资源使用效率以保护其他州的利益；④河流的源头所在地对裁判并无影响；⑤法院应考虑物理、气候和水文条件，以及所有其他相关条件^④。

③ 堪萨斯州诉科罗拉多案提出了灵活原则，科罗拉多州诉新墨西哥州案重申了多因素考量原则。

④ 参见Colorado. v. New Mexico., 459 U. S. 176, 184 (1982). Griggs B W. Interstate Water Litigation in the west: a fifty-year retrospective [J]. University of Denver Water Law Review, 2017: 15-216.

司法在对流域内各州利益进行协调时，出于对流域部分与整体的统筹兼顾，还发明了一种独特的判决方法——局部性判决（partial decree）^⑤。在蛇河（Snake river）流域水权纠纷案中，由于流域内各个案件涉及的水权分配，其影响后果往往牵连彼此，甚至波及流域。因此，爱达荷州最高法院裁决，对个案作出的判决只有在对未来一定时期内与之密切相关的其他个案判决生效后，先前的判决才与之后的判决合并生效。法院在一定时机时（局部性判决积累到一定数量），会对局部性判决进行汇总，并作出一个终局的、统一的判决，以维护水权在流域整体的合理分配。

⑤ 局部性判决对水权的归属、水流源头、水量、使用目的、使用期限、使用地点、引流点以及其他必要的要素进行认定，它对涉案的个体具有独立效力。

2.1.3 流域司法利益协同的作用与局限

相较于议会分配和州际自主协议方式，司法方式基于其追求公正的基本要义和对先例的遵循，得以一以贯之地追求合理性分配。针对流域在空间上的整体与部分之间的辩证关系，司法更是创造性地通过局部性判决的整合予以兼顾。

尽管如此，流域司法的利益协同功能在实践中也广受争议。流域作为自然生态体，其状态和要素并非一成不变。在水权分配的纠纷中，尽管遵循一定的分配目标和原则，但法官难以保证在个案中均实现分配标准的统一，也难以保证当前的分配足以适应未来的形势。此外，当事方在条件发生变化时极有可能对已执行的司法分配再次起诉。在适用司法程序时，流域的上下游并非处于平等的地位，再次起诉的风险和成本往往由下游地区承担，上游地区则倚仗空间上的优势，对违反司法判决并无忌惮。

2.2 流域司法的专业协同 2.2.1 流域水权分配纠纷的裁判依据

在流域水权纠纷中，法院是破解具体水量分配技术难题的主体。笔者在对相关案件判例进行分析时，发现特别专家报告（special masters’ report）一词频频出现在不同案件的法院判决书中^⑥。在实践中，大部分争议水权的分配都由特别专家作出初始判定，主审法官则主要就法律问题进行裁判^[11]。特别专家的报告几乎成为法官的具体裁判依据。特别专家除了对水权的技术性分配作出初始决定以外，还有权根据具体案情提出关于主体权利义务的裁判建议^⑦。

⑥ 为了适用司法程序解决蛇河流域水权分配纠纷，爱达荷州最高法院发布了《在蛇河流域指定特别法官对水权纠纷进行一般性管辖的指令》，指定州第五地区法院对蛇河流域水权分配纠纷进行专门管辖。为了配合法官对案件进行审理，该指令还专门规定了启用特别专家（special masters）参与裁判。

⑦ 在科罗拉多州诉新墨西哥州案中，特别专家在认定允许科罗拉多州通过引流的方式使用水资源的前提下，建议新墨西哥州改善其低效的供水系统，以弥补引流造成的损失。主审法官采纳了特别专家的建议，并对该项建议进行了拓展。在对新墨西哥州提出上述要求的同时，也要求科罗拉多州在合理范围内尽可能减少引流量。

流域水权分配技术性问题的解决，除依靠特别专家之外，还有赖于政府部门、立法部门和私营主体的多方参与。以爱达荷州蛇河流域为例，20世纪80年代，一个特殊的指导委员会（the Steering Committee）在爱达荷州、美国联邦和部分私营主体利益相关者的要求下成立。其主要任务是就流域水权分配中的共同利益问题向法院提出专业建议，并提供一个各方交流的平台。每月一次的指导委员会会议不仅客观上促进了当事各方与法院之间的庭前交流，也成为法院认定流域水权分配技术性问题的重要“智库”。此外，爱达荷州水资源管理部（Idaho Department of Water Resources）也作为第三方技术专家参与法院审判，负责对水权诉求的提起、调查和报告。在爱达荷州水资源管理部的参与下形成的法院规则及其提供的技术支持得到法院和当事人的信赖^[12]。

2.2.2 流域司法专业协同的作用与局限

利益的协同须以合理分配为基础，而合理分配又须以令人信服的专业性意见为基础。解决技术性问题历来是行政机关而非司法机关的强项。美国的案例提供了司法机关与内部和外部专业性机构进行协同的可能性。无论是法院内部的特别专家，还是水资源行政管理部门，甚至非正式的技术指导委员会，这些技术支持汇集到法院，形成了对法官专业性欠缺的补充。

流域司法的专业协同的局限则在于法官对专业技术力量的过度依赖。法院缺乏充足的技术力量以支持技术性问题的解决。聘用内部特别专家不仅增加了司法成本，更扰乱了专家与法官的关系。在流域水权分配纠纷中，技术审判与法律审判的界限并不明确。而无论是来自于行政机关还是社会组织的外部技术性支持，其客观性和独立性都易受质疑。

3 我国长江经济带司法协同治理机制的有效构建

美国流域纠纷解决的司法实践印证了流域司法协同治理的必要性，并佐证了作为主要实现路径的利益协同和专业协同的作用及其局限。通过对美国流域纠纷司法协同治理实践的考察，我们首先应对流域司法协同治理的应有案件类型形成认识，即所谓的流域司法协同治理，并非对传统的涉水环境污染、资源利用、野生动植物保护等案例的司法裁判，而应当将司法治理的对象聚焦涉及跨域利益分配、需要对全流域的影响后果进行专业技术判断的案例上，以解决当前长江经济带司法治理在受案类型、裁判标准和依据、利益协调等方面的分散性和碎片化问题。其次，在此基础上，结合我国长江经济带发展战略的要求和司法治理的现状，探讨司法协同治理的有效构建。

3.1 长江经济带发展的战略理念和司法协同治理的要求

司法服务和保障长江经济带发展，先要准确识别长江流域存在的紧迫和突出问题，找准司法协同治理的切入点。

第一，长江流域省市和地区发展的不平衡、不协调与其自然生态系统的整体性之间的矛盾突出。长江流域江河湖泊、干支流、上中下游、左右岸之间联动性和互补性强，但流域各省市经济结构和社会特点存在显著差异。长江流域司法治理，重点是强化协作机制，统筹全流域管理。

第二，长江经济带生态环境形势严峻。历史遗留问题和经济发展的需求叠加，对长江大保护形成了严峻挑战。长江流域司法治理，要坚持保护优先的基本理念。充分汲取我国近年来环境司法发展的有益经验，克服地方环境司法碎片化发展的不利因素，按照流域生态整体性的要求，协同流域范围内各地方环境司法的发展。

第三，对长江经济带高质量发展的认识存在片面性。长江经济带发展要共抓大保护，不搞大开发，但不搞大开发并不意味着完全不开发。长江流域特别是中西部地区仍面临着较大的经济增长压力，中东部地区则面临着经济发展与环境保护之间的尖锐矛盾。司法要通过对具体案件的审理，将协调整体和局部经济发展与生态环境之间关系的战略理念在个案中落实并强化。

长江流域司法治理的重要任务是服务和保障生态环境保护优先的全流域高质量发展。长江流域司法治理机制的构建以近年来中央和地方迅速发展的环境司法为基础，并在流域层面实现整合。

3.2 我国长江经济带司法治理的现状及问题

最高人民法院及地方各级法院在跨行政区域管辖、司法协作、环境审判专家库建立等方面的尝试早已进行。这些司法实践都为我国长江流域司法协同治理奠定了基础。

第一，流域跨行政区域管辖。流域跨行政区域管辖的第一种尝试是海事法院。我国海事法院的设立由来已久^①。海事法院的管辖区域由最高人民法院决定，不受行政区划的限制。最高人民法院《关于全面加强长江流域生态文明建设与绿色发展司法保障的意见》中指出，沿江海事法院要充分利用跨行政区划管辖的优势，妥善审理长江流域环境污染、生态破坏案件^①。海事法院作为我国跨行政区域管辖的早期范例，为流域跨行政区域管辖提供了一定的实践基础^②。但由于海事法院在地域管辖上仅涉及海上、通海可航水域范围内的纠纷，按照目前武汉海事法院和上海海事法院的地域管辖范围，它们并未完全覆盖整个长江流域。且从专业性方面来看，海事法院管辖案件的类型以海事方面的案件为主，未涉及流域的协同治理问题。

① 根据1984年11月全国人民代表大会常务委员会《关于在沿海港口城市设立海事法院的决定》和最高人民法院《关于设立海事法院几个问题的决定》的规定，我国长江流域已在上海和武汉等市设立海事法院。

① 参见《关于全面加强长江流域生态文明建设与绿色发展司法保障的意见》（2019年5月20日）。

② 以武汉市海事法院为例，2018年，武汉市海事法院共审理长江流域七省市海事海商案件5053件，在保障长江经济带发展过程中发挥了重要作用。

流域跨行政区域管辖的第二种尝试是最高人民法院设立的巡回法庭。以2016年12月28日成立的最高人民法院第三巡回法庭为例。第三巡回法庭主要审理江苏、上海、浙江、福建、江西五省市范围内重大行政和民商事案件。实践中，第三巡回法庭在区域环境资源审判中发挥了重要作用^③。依托巡回法庭的框架来探索和建立跨行政区域管辖，提升环境资源审判在长江流域内的权威性，无疑是有益的制度尝试。但是，通过对第三巡回法庭审理的案件类型进行分析可以看出，由于受案类型的广泛性，涉流域的案件仅为其中一个并不突出的案件类型。巡回法庭在流域问题上的专注度较低，这在一定程度上必然限制了其在流域司法的专业性和流域整体治理方面进一步拓展的潜力。此外，流域跨行政区域管辖还在沿江各省市的省域范围内开展。省域范围内的流域跨行政区域管辖最大的局限性在于其所涉地理范围较小。

③ 2017年，第三巡回法庭共受理涉环境资源行政案件345件，各类环境资源民事案件56件，其中也包括涉流域的环境资源类案件。

第二，司法协作。司法协作是司法服务和保障长江流域发展的重要面向。最高人民法院《关于全面加强长江流域生态文明建设与绿色发展司法保障的意见》和《关于为长江经济带发展提供司法服务和保障的意见》中均对此作出要求^④。2018年6月，司法部发布了《关于全面推动长江经济带司法鉴定协同发展的实施意见》，在流域司法专门化和协同治理方面迈出了实质性的一步。鉴于流域纠纷的专业性，流域内司法鉴定机构的规范化和鉴定标准的统一化对流域司法审判的重要性不言而喻。

④ 最高人民法院《关于全面加强长江流域生态文明建设与绿色发展司法保障的意见》指出，构建长江流域环境资源审判协作平台，形成全流域法院之间委托送达、委托取证、委托执行和信息共享机制。最高人民法院《关于为长江经济带发展提供司法服务和保障的意见》也指出，加强上下游、左右岸、干支流各法院之间的互联互通，推动区域内法院在云计算和大数据应用方面的合作；推动建立区域内法院执行协作机制；等等。[参见《关于全面加强长江流域生态文明建设与绿色发展司法保障的意见》（2019年5月20日）、《最高人民法院关于为长江经济带发展提供司法服务和保障的意见》（2019年5月10日）]

第三，专家库。司法审判专家库在环境资源司法领域有比较广泛的实践。面对环境资源审判中面临的技术事实认定难题，长江流域内贵州省、重庆市、江苏省等多个省市均建立了省（市）内环境资源审判专家库，向行政机关、高校等科研机构、社会组织等相关领域内的专家借力。但是目前，长江流域的司法实践并未以流域协同发展这一核心问题为重心，司法的流域性在长江流域司法治理中的特性并不明显。最高人民法院发布的典型案例均突出了长江流域在局部重点区段的典型性，但在案件类型、焦点、审判创新等方面与其先前发布的环境资源审判典型案例并无明显区别，司法的流域特色并不明显^⑤。

⑤ 只有“湖南省益阳市环境与资源保护志愿者协会诉湖南林源纸业有限公司水污染公益诉讼案”，为人民法院跨行政区域审理的水污染公益诉讼案，但跨行政区域的范围局限在湖南省内。

在利益协同方面，相较于美国流域纠纷的司法实践，我国长江经济带的司法治理仅在内容上“涉水”，并未体现“流域性”这一根本特征。类似于河岸权理论、先占理论、权利平等原则等基于司法实践而形成的调整流域上下游、左右岸利益关系的裁判原则尚未在实践中体现。由于缺乏“局部性判决”合并生效的相似机制，流域各段、各区分散的司法裁判难以将利益关注上升到全流域的高度，《长江保护法》提出的流域整体性保护在司法治理领域的实现仍然存在机制障碍。

在专业协同方面，美国的司法实践向我们揭示了向法院外部专业机构借力存在的挑战。一方面，强大的法律基础被流域问题的专业性消解，致使法院内部无力解决作为利益调解基础的科学事实判定问题；另一方面，如果法院大门向第三方专业人士或社会公众过度敞开，又难以保障国家司法权力的权威和边界。

3.3 有针对性地构建长江经济带司法协同治理机制

我国长江经济带司法治理碎片化的现状与流域司法治理的协同性要求之间存在着差距。司法在长江经济带的治理效果仍限定在已设立的专门法院和行政区域法院的既有成绩之内，未突出流域司法的核心特点，流域生态系统在司法保护尺度内尚未统一。

构建长江经济带司法协同治理机制既是国家战略的要求，也是司法实践的需要。《长江保护法》作为一种新的立法模式代表，在空间性上体现了自然地理空间和行政空间范围的结合。在保障机制上，新法强调区域协调协作机制，以切实增强长江保护和发展的系统性、整体性、协同性。这是对包括司法治理在内的各个法治环节提出的总体要求。党的十八届四中全会明确提出探索设立跨行政区域的审判机构的要求。近年来，关于设立长江流域生态法庭的建议也引起各方关注。以审判机构的专门化起步，进而向审判制度的专门化发展是我国环境司法专门化的发展路径。这一路径带动了我国环境资源审判在全国范围的迅速发展，激发了司法在保障生态环境方面的潜能。然而，机构专门化的超前与制度专门化的滞后造成了形式与实质的脱节。在地方各级法院对设立环境资源专门审判机构的热情超出了现有司法体制框架和现阶段司法资源的承载能力时，实质审判工作中统一裁判尺度、解决专业技术问题的难度反而进一步增大。因此，构建长江经济带司法协同治理机制，要吸收我国环境司法专门化的经验，摒除单纯地追求审判机构专门化的弊病，立足流域发展的特点，以全流域协同治理为中心，实现机构的专门化和审判制度的专门化并进，在实质案件审判中注重流域司法治理的利益协同和专业协同。

首先，流域内现有的各级和各类法院要转变审判思路，培育流域司法治理的空间协同能力。在案件类型上，流域内现有的各级法院，包括最高人民法院巡回法庭、海事法院、跨行政区域管辖的专门环境资源审判庭和地方各级法院，要将审判思路从地方上、区段内向整体流域拓展，重点审理跨行政区域特别是跨省域的涉流域纠纷，以促进地方法院之间在案件受理、审判和执行监督等方面的协同。同时，在审理涉流域纠纷时，要主动考察案件对全流域的影响，在做出裁判时兼顾流域的整体性发展，避免“头痛医头，脚痛医脚”的碎片式审判，注意个案的审判结果在流域范围内的统筹性。各地区法院在审理流域区段内重点案件时，既要注重案件自身的特殊性，又要注重各区段重点案件之间的关联性。

其次，构建全流域专业技术资源协同共享机制。长江流域部分省市在环境资源审判领域已建立的省域范围的专家库未在流域层面实现资源互享。因此，应在流域范围内建立流域内各级和各类法院共享的专家库，一方面拓展专家库范围，更大程度上保障专家的独立性，另一方面加强流域内专家技术能力的平衡，以增强全流域在技术性事实等问题认定上的公正性。全流域专家库可以由最高人民法院设立，全流域各级和各类法院共享。此外，法院应充分吸收水利部长江水利委员会作为长江流域唯一的专业性行政机构的资源优势，构建长江水利委员会参与涉流域案件审判的长期合作机制，最大限度地整合高校等科研机构、行政机构和社会专业技术力量。

最后，在流域专门司法裁判机构的设置方面，可以法律授权指定特定法院进行专门管辖的方式，通过赋权性立法，由最高人民法院设立全流域巡回法庭，或指定已有的巡回法庭对长江全流域的重要案件实行专门管辖。在成立全流域巡回法庭之后，要对该法庭的受案范围和标准进行明确划定，以区分流域内现有的各级和各类法院与全流域巡回法庭受案范围的边界，协调流域管辖体系。现有的法院在能力范围内可解决的涉流域纠纷，如区段内重点环境资源类案件、由海事法院一审管辖的海商事案件仍由原法院受理。流域巡回法庭主要受理一审跨省流域纠纷，或对全流域产生重大影响的环境资源类案件、海商事案件等。

4 结论

司法在空间属性上具备的跨域性协同治理的特征从理论上决定了其服务和保障流域发展的潜力和能力，对美国流域典型司法案例的考察也印证了这一论断。司法的流域性并非地方司法在流域框架下的简单集合，而应契合流域协同发展的核心问题，体现流域发展的特色。司法的流域性，主要体现在流域司法的协同治理。流域司法的协同治理既包括利益协同，也包括专业协同。我国长江经济带的司法治理存在碎片化的特征，未将已有的司法资源进行充分整合。结合长江经济带发展的战略理念和流域司法现状，长江经济带司法治理机制的构建应以协同为切入点，着重挖掘现有司法资源在利益协同和专业协同方面的潜力，并在此基础上，实现审判机构与审判制度在全流域的同步发展。

推动长江经济带发展是中共中央作出的重大决策，是关系国家发展全局的重要战略。法治是长江经济带实现高质量发展的根本保障。2021年3月1日，我国第一部流域法律《长江保护法》正式施行。长江流域司法协同治理是实现《长江保护法》提出的统筹协调、系统保护机制的重要保障。当前，我国长江经济带司法治理呈现碎片化特征，流域生态系统在司法保尺度内尚未统一。本文基于对司法空间属性的理论分析，结合美国流域司法治理相关案例的考察，提出从空间协同性和专业协同性两个角度构建我国长江司法协同治理机制。